кпзс + муниципальное / муниципальное / Местное самоуправление и муниципальное управление_учебник

исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций»1.

По мнению В.И. Васильева, «местное самоуправление в первом приближении — это самостоятельное устройство своих дел территориальными сообществами, действующими в установленных пространственных границах. Это особый вид самоуправления, выступающий составной частью общей системы социального управления, т.е. системы организации общественной жизни в данной стране. В этом качестве местное самоуправление обладает рядом признаков, обозначающих его как многоаспектный политико-правовой институт, присущий любому демократическому государству»2.

Каждое из существующих научных определений местного самоуправления позволяет посмотреть на это явление с какой-либо одной или сразу нескольких сторон, но не в состоянии раскрыть всего многообразия сущности местного самоуправления.

По причине отсутствия единого научного определения местного самоуправления, а также громоздкости существующих в теории муниципального права определений для понимания его основных характеристик более удобно пользоваться легальными определениями, содержащимися в нормативно-правовых актах.

В ст. 3 Европейской хартии местного самоуправления, принятой Советом Европы 15 октября 1985 г. и ратифицированной Федеральным Собранием Российской Федерации 11 апреля 1998 г.3, «под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения». Согласно ч. 2 той же статьи Хартии, это право должно осуществляться советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования.

Нужно при этом отметить, что ряд ученых аргументированно доказывают, что русскоязычный перевод Европейской хартии местного самоуправления не совсем точен и, соответственно, определение местного самоуправления должно звучать по-иному. «Первоисточ- ники Хартии — аутентичные тексты на французском и английском языках. Исходя из наименования Хартии, “местное самоуправление” является переводом английского “local self-government” и французского “l’autonomie locale”. Слова в изложенном определении, переве-

1Муниципальное право России / Отв. ред. Н.Г. Чеботарев. М.: Юристъ, 2005. С. 24.

2Васильев В.И. Муниципальное право России. М.: ЗАО Юстицинформ, 2008. С. 35.

3Европейская хартия местного самоуправления от 15.10.1985 г., ратифицирована Федеральным законом от 11.04.1998. ¹ 55-ФЗ // СЗ РФ. 1998. ¹ 36. Ст. 4466.

денные на русский как “органы местного самоуправления”, во французской версии звучат как “collectivites locales”, а в английской — “local authorities”. Наряду с данным переводом их можно перевести также словами “местные власти”, “местное начальство”, “власть на локальной территории”. Для большей четкости перевода следует указать, что французский термин является множественным числом выражения, возможными переводами которого на русский являются “коллектив соседей”, “общность местных жителей”, “община”, а английское “authorities” — множественным числом слова, которое можно перевести как “власть”, “авторитет”, “полномочие”. Таким образом, в данном случае речь идет не столько об учреждениях, сколько о местном населении, объединенном в целях осуществления властных полномочий для защиты интересов, обусловленных в основном фактором проживания на определенной, обособленной каким-либо образом (локальной) территории, т.е. о населении как субъекте власти. В связи с чем представляется более приемлемым использовать в русской версии Хартии в качестве перевода “local authorities” и “collectivites locales” понятие “местное сообщество”»1.

Несмотря на то что отечественное законодательство не употребляет словосочетание «местное сообщество», тем не менее именно признак принадлежности всей полноты власти на местах населению (местному сообществу) стал ключевым при формировании законодательства Российской Федерации о местном самоуправлении с 1993 г. по настоящее время.

Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 г. восприняла положения Европейской хартии местного самоуправления 1985 г. И хотя она не содержит определение местного самоуправления, на конституционном уровне закрепила право населения на местное самоуправление и признала местное самоуправление одной из основ конституционного строя (ст. 3, 12,18, 130 и др.).

На основе положений Европейской хартии 1985 г. и Конституции РФ 1993 г. в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г.2 (утратившим юридическую силу полностью 1 января 2009 г.) местное самоуправление было определено как признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления

1Замотаев А. // Российская юстиция. 1996. ¹ 6.

2Федеральный закон от 28.08.1995. ¹ 154-ФЗ (в ред. от 21.07.2005) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // СЗ РФ. 1995. ¹ 35. Ст. 3506; 2005. ¹ 30 (ч. 1). Ст. 3108.

По мнению Е.С. Шугриной, местное самоуправление можно рассматривать как:

ξоснову конституционного строя;

ξправо населения на решение вопросов местного значения;

ξформу народовластия;

ξдеятельность населения по решению вопросов местного зна- чения;

ξодну из разновидностей социального управления1.

В.И. Васильев придерживается более оригинального подхода и указывает, что местное самоуправление может рассматриваться как:

ξодну из основ конституционного строя;

ξформа народовластия;

ξэлемент правового статуса гражданина;

ξспособ оптимизации социального управления;

ξинститут организации и предоставления услуг гражданам2. Судья Конституционного Суда Российской Федерации Н.С. Бон-

дарь, не отвергая предложенные другими учеными подходы к пониманию местного самоуправления, предпочитает рассматривать местное самоуправление в контексте муниципальной демократии, описывая местное самоуправление как:

ξинститут правового положения личности;

ξинститут гражданского общества;

ξособую форму осуществления населением публичной власти

по месту жительства3.

Таким образом, несмотря на множественность подходов, наиболее традиционным в науке муниципального права считается рассмотрение понятия местного самоуправления как а) основы конституционного строя; б) права население на самостоятельное решение вопросов местного значения; в) формы народовластия.

1.2. Ɇɟɫɬɧɨɟ ɫɚɦɨɭɩɪɚɜɥɟɧɢɟ ɤɚɤ ɨɫɧɨɜɚ ɤɨɧɫɬɢɬɭɰɢɨɧɧɨɝɨ ɫɬɪɨɹ Ɋɨɫɫɢɣɫɤɨɣ Ɏɟɞɟɪɚɰɢɢ

Наука конституционного (государственного) права под конституционным строем понимает систему социальных, экономических и политико-правовых отношений, устанавливаемых и охраняемых конституцией и другими конституционно-правовыми актами опреде-

1Шугрина Е.С. Óêàç. ñî÷. Ñ. 12—13.

2Васильев В.И. Óêàç. ñî÷. Ñ. 35—56.

3Ñì.: Бондарь Н.С. Местное самоуправление и конституционное правосудие: конституционализация муниципальной демократии в России. М.: Норма, 2008. С. 48.

ленного государства1. При этом необходимо иметь в виду, что «это <…> реально существующие устои жизни общества и государства»2.

Соответственно под основами конституционного строя следует понимать некие устои, отражающие «характер государства, общества и общественных отношений, власти, положения человека и гражданина, политического режима, собственности и форм хозяйствования»3.

Âст. 2 Европейской хартии местного самоуправления сказано, что принцип местного самоуправления должен быть признан во внутреннем законодательстве и, по возможности, в конституции государства.

ÂФедеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. прямо сказано, что местное самоуправление составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации, признается, гарантируется и осуществляется на всей территории Российской Федерации.

ÂКонституции Российской Федерации 1993 г. местное самоуправление как основополагающий принцип организации публичной власти в государстве нашел свое отражение в главе 1, которая называется «Основы конституционного строя».

Согласно ч. 1 ст. 2 Конституции РФ носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является

ååмногонациональный народ. Согласно ч. 2 той же статьи народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления.

Но основной статьей главы 1 Конституции РФ о местном самоуправлении является ст. 12, в которой содержатся чрезвычайно важные положения о том, что «в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти».

Это означает, что в России на конституционном уровне закрепляется децентрализованная система управления. Принцип децентрализации управления необходимо понимать не в смысле полного отсутствия центрального управления, а сочетания центрального и местного управления, исходя из принципа необходимого разделения полномочий между уровнями публичной власти и территориальной юрисдикцией административных органов. Так, например, в усло-

1Юридический энциклопедический словарь / Под общ. ред. В.Е. Крутских. 3-е изд., перераб. и доп. М.: ИНФРА-М, 2003. С. 178.

2Авакьян С.А. Конституционное право России: В 2 т. Т. 1. М.: Юристъ, 2005. С. 320.

3Òàì æå. Ñ. 326.

виях федеративного Российского государства государственная власть представлена на уровне Федерации и субъектов Федерации, а местная власть — на уровне муниципальных образований.

Как отмечают Г. Шоллер и Й. Шоллер, «децентрализация состоит в том, чтобы внутри территории государства возникали новые политические единицы, наделенные качеством государства (как в федеративной системе) или автономии. Если автономия ограничена пределами какой-либо местности, созданной в целях решения проблем местного сообщества, то в таком случае имеется в виду местное самоуправление»1.

В этом же контексте К. Узакбаев пишет: «Политическую децентрализацию в государственном управлении условно можно рассматривать как процесс передачи полномочий или права принимать решения местным сообществам граждан или их выборным представительным органам»2.

Важно понимать, что органы местного самоуправления не являются структурными подразделениями органов государственной власти и не состоят с ними в отношениях соподчинения, но дополняют систему публичного управления.

Самостоятельность органов местного самоуправления в решении вопросов подразумевает и наличие у них собственной компетенции. В Конституции РФ содержится указание на некоторые из вопросов местного значения (ст. 130, 132). Гораздо более полный их пере- чень содержатся в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г.

Органы местного самоуправления обязаны действовать в соответствии с законодательством Российской Федерации и в рамках государственной политики.

Как отмечают А.Н. Кокотов и А.С. Соломаткин, «будучи основой конституционного строя, местное самоуправление выступает как:

ξконституционный принцип, признающий и гарантирующий самостоятельность мест, определяющий нормативную политику правотворческих органов, деятельность правоприменителей, всех, кто так или иначе вступает в сферу местного самоуправления;

ξколлективное право местного населения (местных сообществ жителей) на властную самоорганизацию;

1Децентрализация государственной власти и местное самоуправление: проблемы реализации / Совместные исследования. М.: РАГС, 2007. С. 12.

2Òàì æå. Ñ. 136.

положения, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям.

Российским гражданам гарантируется право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, право равного доступа к муниципальной службе, право на обращение в органы местного самоуправления.

Необходимо добавить, что иностранные граждане, постоянно или преимущественно проживающие на территории муниципального образования, обладают при осуществлении местного самоуправления правами в соответствии с международными договорами Российской Федерации и федеральными законами. Например, граждане Белоруссии, постоянно проживающие на территории Российской Федерации, имеют право участвовать в выборах депутатов и иных должностных лиц местного самоуправления муниципальных образований субъектов РФ.

Право населения на осуществление местного самоуправления гарантируется государством путем судебной защиты прав местного самоуправления, а также рядом законодательных запретов на ограничение прав местного самоуправления.

Право населения на осуществление местного самоуправления может быть ограничено федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

При этом нужно понимать, что право на осуществление местного самоуправления не является правом человека и гражданина, такого субъективного права личности нет в главе 2 Конституции Российской Федерации.

Соответственно, речь идет о специфическом праве, принадлежащем всему населению муниципального образования, а не отдельным его представителям. Следовательно, нужно различать права граждан в сфере местного самоуправления и право населения на местное самоуправление: последнее реализуется через первые. Так, население осуществляет местное самоуправление посредством уча- стия в муниципальных выборах и референдумах, обращаясь в органы местного самоуправления с заявлениями, жалобами и предложениями, исполняя обязанности по замещаемым должностям муниципальной службы и т.д.

Таким образом, право на местное самоуправление реализуется населением фактически через реализацию субъективных политиче- ских прав человека и гражданина в сфере местного самоуправления.

Одновременно местное самоуправление является обязанностью населения, так как осуществление местного самоуправления насе-

лением является необходимым элементом конституционной организации власти в государстве. Население не может отказаться от своего права на осуществление местного самоуправления, например, в пользу органов государственной власти, так как в соответствии с правовой позицией Конституционного Суда РФ органы государственной власти не могут присваивать себе полномочия органов местного самоуправления.

Также нужно отметить, что отказ гражданина от участия в муниципальных выборах или неучастие в какой-либо иной форме осуществления местного самоуправления не означает его отказа от права на осуществление местного самоуправления, так как это право принадлежит всему населению муниципального образования.

1.4. Ɇɟɫɬɧɨɟ ɫɚɦɨɭɩɪɚɜɥɟɧɢɟ ɤɚɤ ɮɨɪɦɚ ɧɚɪɨɞɨɜɥɚɫɬɢɹ

Понимание местного самоуправления как формы народовластия как бы венчает собой все другие подходы и делает совокупность знаний о феномене местного самоуправления завершенной. Такое понимание местного самоуправления наиболее точно и полно характеризует местное самоуправление на современном этапе развития этого института публичной власти во всем мире.

Рассмотрение местного самоуправления в качестве формы народовластия опирается на другие существующие подходы к пониманию сущности местного самоуправления, но, прежде всего, основывается на понимании местного самоуправления как права населения на самостоятельное решение вопросов местного значения.

Согласно ст. 3 Конституции РФ единственным источником власти является многонациональный народ, который осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и местного самоуправления. Как мы уже говорили, население реализует свое право на местное самоуправление как непосредственно, так и через органы местного самоуправления.

Таким образом, местное самоуправление можно рассматривать как одну из форм реализации народом принадлежащей ему власти.

Напомним, что Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. дает следующее легальное определение местного самоуправления именно как формы народовластия.

Местное самоуправление — форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, — законами субъектов Российский Фе-