кпзс + муниципальное / муниципальное / Местное самоуправление и муниципальное управление_учебник

земель высказались за избрание мэра прямым голосованием и за введение прямых демократических процедур. В Австрии, где каждая земля также принимает свой собственный кодекс о коммунах и свой собственный избирательный закон, также прослеживается тенденция к избранию мэра прямым голосованием. Такая процедура применяется уже в пяти землях из девяти. В Испании между местными территориальными образованиями наблюдаются лишь небольшие различия, хотя по Основному закону автономные коммуны наделены правом применять свои собственные варианты устройства местных образований с определенными ограничениями. Но в подавляющем большинстве коммуны почти не принимали законов в этой области, если не брать в расчет чисто прикладные вопросы. Большую активность, по всей видимости, в данном плане проявили Каталония и Страна Басков1.

Скандинавская модель, реализуемая в Швеции, Норвегии и Финляндии, характеризуется следующими специфическими признаками: компетенция между различными уровнями управления распределяется с учетом единой для нации целесообразности; местным сообществам передаются основные социальные функции государства; контроль за органами местного самоуправления осуществляют децентрализованные структуры.

Латиноамериканскую модель, сформировавшуюся в странах Латинской Америки (Аргентине, Бразилии, Венесуэле, Мексике, Перу и др.), отличают: дифференцированный подход к организации управления в городской и сельской местностях; применение традиционных форм местного управления; провозглашение принципа политического единства и административной автономии, означающего, что политическое единство обеспечивается представителями центральной власти на местах, в то время как административная автономия предоставляется муниципальным органам для решения местных проблем2.

4.4. Ɇɨɞɟɥɶ ɦɟɫɬɧɨɝɨ ɫɚɦɨɭɩɪɚɜɥɟɧɢɹ ɫɦɟɲɚɧɧɨɝɨ ɬɢɩɚ

Данная модель характеризуется тем, что сочетает в себе признаки различных типов местного самоуправления. Модель местного самоуправления смешанного типа в основном присуща постсоветским

1Ñì.: Марку Ж. Распределение властных полномочий в Российской Федерации в свете существующей практики федеративных государств — членов Совета Европы // Журнал российского права. 2002. ¹ 9, 10.

2Ñì.: Административное право зарубежных стран. С. 90.

4. Ɉɫɧɨɜɧɵɟ ɦɨɞɟɥɢ ɦɟɫɬɧɨɝɨ ɫɚɦɨɭɩɪɚɜɥɟɧɢɹ ɜ ɡɚɪɭɛɟɠɧɵɯ ɫɬɪɚɧɚɯ 73

странам Восточной и Центральной Европы и государствам СНГ, а также тем странам, в которых местное самоуправление развивалось под влиянием западных стран с различными системами местного самоуправления — в качестве примера можно привести Японию.

Очевидно, что причина появления этой модели, которую иногда называют гибридной, была в желании государств, не имевших в предшествующий исторический период «своего» местного самоуправления, но провозгласивших себя демократическими и, как следствие, учредивших институт местного самоуправления, развиваться как страны «сложившейся» демократии. Соответственно такими государствами были взяты наиболее, по их мнению, удачные варианты организации и осуществления местного самоуправления

âмире и перенесены на практику государственного строительства у себя. В результате появилась модель, похожая как на англосаксонскую, так и на романо-германскую модель местного самоуправления.

ÂЯпонии местным собраниям принадлежит право на принятие постановлений по всем вопросам, не входящим в ведение государства, в том числе по вопросам принятия таких актов местного значе- ния, где в качестве санкции устанавливаются уголовные наказания1. На органы местного самоуправления в Японии возлагаются полномочия по весьма широкому кругу вопросов, причем вопросы безопасности и социальной защиты, как отмечается, находятся далеко не на последнем месте2.

По своему типу российская модель относится к смешанным, поскольку сочетает в себе признаки разных систем, однако ближе всего наша модель к континентальному типу (точнее, его германскому подтипу). К тому же местное самоуправление в России было восстановлено только в последнее десятилетие XX в. и постоянно реформировалось, поэтому к какому-то устойчивому типу его отнести пока невозможно.

Таким образом, деление всех моделей местного самоуправления

âмире на англосаксонскую, континентальную и смешанную носит достаточно условный характер, так как в мире можно насчитать гораздо большее их количество. Можно сказать, что сколько в мире государств, учредивших местное самоуправление, столько и моделей его организации.

1Государственное управление и государственная служба за рубежом / Под ред. В.В. Чубинского. М., 1998. С. 219.

2Ñì.: Штатина М.А. Óêàç. ñî÷.; Еремин В.Н. Политическая система современного японского общества. М., 1992.

Выделение основных моделей необходимо для того, чтобы понять место местного самоуправления в системе публичной власти, а также определить порядок взаимоотношений (распределения полномочий) между органами государственной власти и органами местного самоуправления.

Ʉɨɧɬɪɨɥɶɧɵɟ ɜɨɩɪɨɫɵ

1.Назовите основные отличия англосаксонской модели местного самоуправления от континентальной.

2.В чем заключаются особенности административного контроля деятельности органов местного самоуправления со стороны органов государственной власти в странах континентальной модели местного самоуправления?

3.Каковы особенности местного самоуправления в США?

4.В чем заключаются особенности местного самоуправления в Германии?

5.Каковы особенности местного самоуправления в Республике Беларусь?

Ƚɥɚɜɚ

ɉɪɚɜɨɜɚɹ ɨɫɧɨɜɚ ɦɟɫɬɧɨɝɨ ɫɚɦɨɭɩɪɚɜɥɟɧɢɹ ɜ Ɋɨɫɫɢɢ

5.1. ɉɨɧɹɬɢɟ «ɩɪɚɜɨɜɚɹ ɨɫɧɨɜɚ ɦɟɫɬɧɨɝɨ ɫɚɦɨɭɩɪɚɜɥɟɧɢɹ»

Âтеории муниципального права еще в 1990-е годы XX в. появилось понятие «основы местного самоуправления». Очевидно, появление этой научной категории, перекочевавшей и в законодательство (см. название глав Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г.), было вызвано необходимостью объяснять, на чем же держится этот во многом новый для России институт.

Существуют разные подходы к количеству и названию основ местного самоуправления.

Например, чаще всего выделяются правовая, территориальная, финансово-экономическая, организационная основы местного самоуправления.

Также можно встретить выделение правовой, территориальной, организационной и экономической основ1 или рассмотрение наряду

ñправовыми основами как таковыми территориальных правовых основ местного самоуправления, правовых основ форм народовластия местного самоуправления, организационных правовых основ местного самоуправления, гуманистических, социальных и полити- ческих правовых основ местного самоуправления2.

Очевидно, что проблема основ местного самоуправления остается на сегодняшний день актуальной для научного исследования и среди ученых нет единства по вопросу количества и названий основ местного самоуправления.

Âнастоящем учебнике мы станем придерживаться наиболее распространенного подхода к основам местного самоуправления.

Согласно ч. 1 ст. 4 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»

1Васильев В.И. Óêàç. ñî÷.

2Муниципальное право: Учебник для высших учебных заведений. 3-е изд., перераб., доп. / Под ред. Ю.А. Дмитриева.

от 6 октября 2003 г. правовую основу местного самоуправления составляют:

ξобщепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации;

ξКонституция РФ, федеральные конституционные законы, федеральные законы и издаваемые в соответствии с ними иные федеральные нормативные правовые акты;

ξконституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации;

ξуставы муниципальных образований, решения, принятые на

местных референдумах и сходах граждан, и иные муниципальные правовые акты.

Правовая основа местного самоуправления имеет важнейшее значение, так как в современном обществе роль права как регулятора общественных отношений все более возрастает. Соответственно территориальная организация местного самоуправления, его финансовые, экономические и организационные условия находят свое непременное отражение в праве. Без закрепления и конкретизации в нормативно-правовых актах невозможна их реализация.

Как мы видим, законодатель выделяет четыре уровня норматив- но-правового регулирования организации и осуществления местного самоуправления в Российской Федерации:

ξнадгосударственный уровень (нормы международного права);

ξфедеральный уровень (федеральные нормативные правовые акты);

ξуровень субъектов Федерации (нормативные правовые акты субъектов РФ);

ξместный уровень (нормативные правовые акты, принимаемые

органами местного самоуправления, а также решения, принятые на местных референдумах и сходах граждан).

Рассмотрим каждый их уровней правовой основы местного самоуправления более подробно.

5.2. ɇɨɪɦɵ ɦɟɠɞɭɧɚɪɨɞɧɵɯ ɚɤɬɨɜ, ɞɟɣɫɬɜɭɸɳɢɟ ɜ ɫɮɟɪɟ ɦɟɫɬɧɨɝɨ ɫɚɦɨɭɩɪɚɜɥɟɧɢɹ

Согласно ч. 4 ст. 15 Конституции РФ 1993 г. общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ являются составной частью правовой системы России.

Если в отношении общепризнанных принципов и норм международного права в среде отечественных ученых-правоведов нет единства о том, на каком основании и какие принципы и нормы считать

частью правовой системы нашей страны, то в отношении международных договоров никаких разногласий не возникает.

Наиболее значимым международным правовым актом, имеющим непосредственное отношение к становлению и развитию местного самоуправления в России, является Европейская хартия местного самоуправления от 1985 г., ратифицированная Российской Федерацией в 1998 г.

Так как ч. 4 ст. 15 Конституции РФ закрепляется правило, согласно которому если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные внутригосударственным нормативно-правовым актом, то применяются правила международного договора. Следовательно, никакие положения федерального законодательства и законодательства субъектов Федерации о местном самоуправлении не могут противоречить Европейской хартии. Кроме того, так как Хартия является актом прямого действия, она может применяться судами РФ при разрешении отдельных споров в области местного самоуправления.

Европейская хартия местного самоуправления состоит из преамбулы и трех частей. Основное значение для местного самоуправления имеет I часть Хартии.

В I части Европейской хартии местного самоуправления содержатся основные принципы и гарантии местного самоуправления, которые должны быть отражены по возможности во внутреннем законодательстве государств, ратифицировавших Хартию (ст. 2). Среди них:

ξопределение местного самоуправления как права и реальной способности органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения. Данное право реализуется советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования (ст. 3);

ξсочетание форм представительной и непосредственной демократии в системе местного самоуправления (ч. 2 ст. 3);

ξуказание на то, что основные полномочия органов местного самоуправления устанавливаются конституцией или законом, что не исключает предоставления органам местного самоуправления иных полномочий для выполнения конкретных задач (ч. 1 ст. 4);

ξсамостоятельность местного самоуправления в пределах своих полномочий (ч. 2 ст. 4);

ξсубсидиарность в решении вопросов местного значения (ч. 3 ст. 4);

Âчастности, нормы, содержащиеся в ст. 25 Пакта «О гражданских и политических правах», ориентируют на обеспечение во внутригосударственной практике реальной выборности органов государственной власти и местного самоуправления.

Âуказанной статье сказано, что каждый гражданин должен иметь без какой бы то ни было дискриминации и без необоснованных ограничений право и возможность:

a) принимать участие в ведении государственных дел как непосредственно, так и через свободно выбранных представителей;

б) голосовать и быть избранным на подлинных периодических выборах, производимых на основе всеобщего и равного избирательного права при тайном голосовании и обеспечивающих свободное волеизъявление избирателей.

5.3.Ʉɨɧɫɬɢɬɭɰɢɹ ɊɎ 1993 ɝ. ɢ ɢɧɵɟ ɮɟɞɟɪɚɥɶɧɵɟ ɧɨɪɦɚɬɢɜɧɵɟ ɩɪɚɜɨɜɵɟ ɚɤɬɵ

ɜ ɫɮɟɪɟ ɦɟɫɬɧɨɝɨ ɫɚɦɨɭɩɪɚɜɥɟɧɢɹ

Âсистеме нормативных правовых актов, регулирующих порядок организации и осуществления местного самоуправления в Российской Федерации, особое место занимает федеральная Конституция 1993 г.

Местное самоуправление признается одной из основ конституционного строя Российской Федерации и гарантируется на всей территории государства. Местное самоуправление самостоятельно в пределах своих полномочий (ст. 12 Конституции РФ).

Также в ст. 12 Конституции РФ сказано, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. В этой связи в современной юридической литературе существует спор о правой природе местного самоуправления. Этот спор во многом основан именно на конструкции ст. 12 Конституции России,

âкоторой, по мнению многих специалистов, происходит противопоставление органов местного самоуправления государственному аппарату.

Одна группа ученых утверждает, что в местном самоуправлении

сочетается государственное и общественное1.

Другие считают, что местное самоуправление фактически является частью государственной власти2.

1Ñì.: Шеремет К.Ф. Óêàç. ñî÷. Ñ. 49; Шугрина Е.С. Óêàç. ñî÷. Ñ. 18.

2Ñì.: Баглай М.В. Óêàç. ñî÷. Ñ. 136; Безуглов А.А., Солдатов С.А. Óêàç. ñî÷. Ñ. 351.

Третья группа ученых уверена, что местное самоуправление нельзя считать государственной властью, а необходимо понимать в качестве самостоятельного уровня публичной власти в государстве1.

Действительно, как указывает профессор Г.Н. Чеботарев, «организационная обособленность органов местного самоуправления вовсе не означает утраты ими государственно-правовой природы. Данный принцип следует понимать как особый критерий разделения власти “по вертикали”»2.

Таким образом, местное самоуправление нельзя рассматривать в отрыве от государства. Оно является низовым уровнем публичной власти в государстве. Органы местного самоуправления в отличие от органов государственной власти имеют другие цели и задачи. Задачей органов местного самоуправления, прежде всего, является обеспечение нормальной повседневной жизни людей. Органы местного самоуправления являются проводниками государственной политики на местном уровне.

В Конституции Российской Федерации 1993 г. нашел отражение ряд важнейших принципов местного самоуправления. В частности:

ξпризнание и равная защита муниципальной собственности наряду с иными формами собственности (ч. 2 ст. 8);

ξгарантия самостоятельного управления муниципальной собственностью органами местного самоуправления (ст. 130, 132);

ξсамостоятельность формирования, утверждения и исполнения местных бюджетов, установление местных налогов и сборов (ч. 1 ст. 132);

ξгарантия права населения самостоятельно определять структуру и формировать органы местного самоуправления (ч. 2 ст. 130);

ξгарантия судебной защиты прав местного самоуправления

(ñò. 133).

Согласно подп. «н» п. 1 ст. 72 Конституции РФ установление общих принципов организации местного самоуправления относится к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. В соответствии с этой нормой 28 августа 1995 г. был принят Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». На протяжении 10 лет он являлся правовой основой для организации местного самоуправления на всей территории России.

1Ñì.: Чиркин В.Е. Государствоведение. М., 1999. С. 375; Выдрин И.В., Кокотов А.Н. Óêàç. ñî÷. Ñ. 38

2Муниципальное право России / Отв. ред. Г.Н. Чеботарев. С. 91.

Ход административной и муниципальной реформ обусловил необходимость принятия нового закона о местном самоуправлении. Новый закон был принят 6 октября 2003 г. Как его предшественник, он носит название «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Ему должны соответствовать федеральные нормативные правовые акты, а также нормативные правовые акты субъектов Федерации в области местного самоуправления, так как именно этот законодательный акт на сегодняшний день является правовой основой местного самоуправления в нашей стране.

Закон состоит из 12 глав, объединяющих 86 статей. Объем правового материала, содержащегося в рассматриваемом правовом акте, не позволяет подробно исследовать его на страницах настоящего учебника. По этой причине отметим некоторые ключевые положения Закона.

Âнем нашли закрепление и дальнейшее развитие принципы местного самоуправления, указанные в Конституции РФ 1993 г. и Европейской хартии местного самоуправления 1985 г. Закрепленные в Законе принципы являются общими и одинаковыми для всех субъектов Федерации.

Âнормах Закона закреплены легальные определения многих категорий теории местного самоуправления:

ξперечислены полномочия федеральных органов государственной власти в области местного самоуправления и полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления;

ξзакреплены принципы территориальной организации местного самоуправления;

ξподробно перечислены вопросы местного значения для каждого вида муниципальных образований, а также полномочия органов местного самоуправления по их решению;

ξподробно изложены порядок и условия наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями;

ξзакреплено большое количество форм непосредственного уча- стия населения в осуществлении местного самоуправления;

ξчетко указана система органов местного самоуправления и общие принципы формирования представительных органов муниципальных образований;

ξуказаны виды муниципальных правовых актов;

ξчетко описана финансово-экономическая основа местного самоуправления и полномочия органов местного самоуправления в финансово-экономической сфере;