кпзс + муниципальное / муниципальное / Местное самоуправление и муниципальное управление_учебник

ства. Практикой местного самоуправления в этой связи сформулировано следующее правило: «материально-технические ресурсы местного самоуправления должны соответствовать его полномочиям».

12. Государственная поддержка местного самоуправления.

Местное самоуправление немыслимо без поддержки со стороны государства.

Прежде всего, местное самоуправление должно быть гарантировано законодательством. Как мы отмечали ранее, в России местное самоуправление гарантируется Конституцией Российской Федерации. Гарантированность местного самоуправления включает в себя гарантии судебной защиты местного самоуправления, гарантированность права на муниципальную собственность и финансы и т.д. Государство гарантирует местному самоуправлению компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате исполнения решений, принятых органами государственной власти. В России существует запрет на ограничение права на местное самоуправление.

Поддержка местного самоуправления выражается в правовом обеспечении, создании нормативно-правовой базы местного самоуправления, защите местного самоуправления, финансовом обеспе- чении местного самоуправления, датировании отдельных муниципальных образований. В частности, на федеральном и региональном уровнях могут приниматься программы развития и поддержки местного самоуправления.

Можно выделить такие виды государственной поддержки местного самоуправления, как правовая, финансовая, кадровая, организационная.

13. Взаимодействие органов местного самоуправления и органов государственной власти по обеспечению жизнедеятельности населения муниципального образования.

Основной целью деятельности органов местного самоуправления и их должностных лиц можно считать обеспечение жизнедеятельности муниципального образования, а также повышение уровня жизни населения муниципального образования.

Достижение этих целей невозможно без взаимодействия органов местного самоуправления и органов государственной власти.

Формы взаимодействия могут быть довольно разными. Среди них можно выделить обязанность рассмотрения органами государственной власти обращений, направленных в их адрес органами местного самоуправлении и их должностными лицами. Кроме того, органы государственной власти и органы местного самоуправления взаимодействуют в области правотворчества, обмена значимой информацией, области планирования, области осуществления совместной деятельности и т.д.

Принципы местного самоуправления, как перечисленные нами выше, так и не нашедшие отражения, способны характеризовать организацию и функционирование института местного самоуправления в Российской Федерации только в комплексе. Понимание каждого из перечисленных принципов позволяет уверенно строить в дальнейшем рассуждения о модели местного самоуправления и практике ее реализации в России.

2.3. Ɏɭɧɤɰɢɢ ɦɟɫɬɧɨɝɨ ɫɚɦɨɭɩɪɚɜɥɟɧɢɹ

Функции местного самоуправления являются одной из важных категорий муниципального права как науки. В них отражены основные направления деятельности местного самоуправления, и по этой при- чине функции тесно связаны с компетенцией местного самоуправления и более подробно будут рассмотрены в соответствующей главе.

Здесь же в целях наилучшего понимания сущности местного самоуправления мы отметим, что функции местного самоуправления имеют определенную связь с целью и задачами местного самоуправления.

Целью местного самоуправления можно считать развитие народовластия, привлечение население к участию в управлении муниципальным образованием и решению вопросов обеспечения его жизнедеятельности, а также повышение уровня жизни населения. Таким образом, местное самоуправление в значительной степени акцентировано на повышении активности населения в принятии управлен- ческих решений и улучшении уровня и качества жизни населения на территории муниципальных образований.

Задачами местного самоуправления можно считать: укрепление основ конституционного строя Российской Федерации; обеспече- ние права граждан на осуществление местного самоуправления; создание на местном уровне условий для обеспечения и защиты прав и интересов населения; создание условий для обеспечения населения образовательными, медицинскими и иными социальными услугами; проведение мероприятий по учету населения; подготовку кадров муниципальной службы и т.д.

Именно из задач вытекают функции местного самоуправления. Наукой муниципального права разработаны несколько классификаций функций местного самоуправления. В данном параграфе мы рассмотрим классификацию функций местного самоуправления, разработанную на основе функций государства.

Èòàê, политическая функция местного самоуправления направлена на обеспечение права граждан на осуществление местного само-

управления. В частности, согласно Конституции РФ, Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления

âРоссийской Федерации» от 2003 г. и иным законодательным актам Российской Федерации граждане имеют право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, принимать участие в местном референдуме, иным образом непосредственно участвовать

âосуществлении местного самоуправления и т.д.

Экономическая функция связана с деятельностью органов местного самоуправления по управлению и распоряжению муниципальной собственностью и местными финансами, формированию и исполнению местного бюджета, установлению местных налогов и сборов, обеспечению комплексного развития территории муниципального образования, осуществлению иной, предусмотренной законом деятельности по решению вопросов местного значения.

Социальная функция подразумевает деятельность органов местного самоуправления по удовлетворению потребностей населения в коммунально-бытовых, социальных, культурных и других жизненно важных услугах. В частности, сюда относятся: организация в границах муниципального образования электро- и газоснабжения; содержание и строительство автомобильных дорог общего пользования, мостов и иных транспортных инженерных сооружений; создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения; организация предоставления общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования; организация оказания на территории муниципального района скорой медицинской помощи; опека и попечительство; организация утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов; создание условий для обеспечения населения услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания; организация библиотечного обслуживания поселений и др.

Функция охраны общественного порядка связана с деятельностью населения и органов местного самоуправления по обеспечению законности и правопорядка на территории муниципального образования. Так, органы местного самоуправления вправе обеспечивать общественный порядок путем создания в установленном законом порядке муниципальной милиции. В тех случаях, когда муниципальная милиция не создается, указанная функция реализуется органами местного самоуправления благодаря их взаимодействию с подразделениями милиции общественной безопасности (патрульно-постовой службой, комиссией по делам несовершеннолетних, участковыми

милиционерами и т.д.), а также путем создания и привлечения к этой деятельности добровольных народных дружин, а также иными разрешенными законом способами.

Экологическая функция реализуется населением и органами местного самоуправления в области решения вопросов природоохраны и природопользования на территории муниципального образования. Так, органы местного самоуправления обязаны организовывать мероприятия по охране окружающей среды; организовывать и осуществлять экологический контроль объектов производственного и социального назначения на территории муниципального образования; организовывать территориальное зонирование земель, изъятие земельных участков межселенных территорий для муниципальных нужд, в том числе путем выкупа, осуществлять земельный контроль за использованием земель и др.

Все указанные функции местного самоуправления взаимосвязаны и исполняются органами местного самоуправления в совокупности. При этом роль населения в реализации функций местного самоуправления тем больше, чем большее развитие получает институт местного самоуправления в конкретном муниципальном образовании.

Ʉɨɧɬɪɨɥɶɧɵɟ ɜɨɩɪɨɫɵ

1.Что представляет собой система принципов местного самоуправления?

2.Что представляют собой функции местного самоуправления?

3.Как соотносятся функции государства и функции местного самоуправления?

4.Какие принципы местного самоуправления, по вашему мнению, являются наиболее важными и почему?

Ƚɥɚɜɚ

ɂɫɬɨɪɢɹ ɪɚɡɜɢɬɢɹ ɦɟɫɬɧɨɝɨ ɫɚɦɨɭɩɪɚɜɥɟɧɢɹ ɜ Ɋɨɫɫɢɢ

3.1. Ɉɛɳɚɹ ɯɚɪɚɤɬɟɪɢɫɬɢɤɚ ɪɚɡɜɢɬɢɹ

ɦɟɫɬɧɨɝɨ ɭɩɪɚɜɥɟɧɢɹ ɢ ɫɚɦɨɭɩɪɚɜɥɟɧɢɹ ɜ Ɋɨɫɫɢɢ ɞɨ 1775 ɝ.

Так или иначе, но самоуправление в России существовало на всем протяжении ее истории, и в этом сходятся все отечественные исследователи, занимающиеся вопросами исторического развития местного самоуправления.

Представляется необходимым выделить две очень важные тенденции, изначально обусловившие развитие местного самоуправления на территории России. Во-первых, история развития местного самоуправления в нашем государстве со времен Киевской Руси представляет собой процесс постоянной борьбы централизации и децентрализации публичной власти. Во-вторых, развитие местного самоуправления в России происходило параллельно в непосредственно городах и сельских местностях, но его содержание было различным. Именно поэтому обоснованным считается изучение городского самоуправления и земского самоуправления.

Становление Русского государства на ранних этапах было связано со своеобразным двоевластием. С одной стороны существовала власть князя (государя), характеризовавшаяся особой военной и ри- туально-клановой организацией. С другой стороны — институты общинного самоуправления, опиравшиеся на кровнородственные отношения и общинно-соседские связи.

На протяжении долгого периода времени князь и создаваемые им военно-административные органы существовали в системном конфликте с общинным самоуправлением. Дело в том, что общинное самоуправление являлось более демократичным, но менее эффективным, чем военно-клановая организация публичной власти, но разрастающемуся сообществу славянских племен и племенных союзов была необходима жесткая власть, способная улучшить условия жизнеобеспечения общностей. Очевидность поиска модели взаимодействия центральной княжеской власти и местной власти в

городах и землях была обусловлена историческим развитием Русского государства.

Центральную власть в Киевской, Новгородской и Владимирской Руси олицетворял князь, который являлся военным правителем, осуществлял административные функции и опирался на особый вооруженный отряд — княжескую дружину. Не вдаваясь в подробности, отметим, что роль и функции как князя, так и княжеской дружины не только менялись со временем, но и были не совсем одинаковыми в разных русских землях.

Наряду князем как олицетворением государственной власти в ранние периоды развития Русского государства существовали и традиционные славянские самоуправленческие коллегиальные институты публичной власти и «народоправства» — вечевые собрания и советы старейшин1. При этом важно понимать, что власть князя распространялась не территорию всего княжества (и в этом смысле это была власть государственная), в то время местная власть в русских землях осуществлялась общинными органами (староста, вече и др.).

Интересным представляется организация управления в Великом Новгороде. Территория города делилась на пять концов. Концы делились на улицы. В рамках военной организации Новгород составлял вооруженный полк — тысячу под командованием тысяцкого. Тысяча делилась на сотни: по две на каждый конец. Жители соответствующих территорий избирали улицких, кончанских старост, сотских. В качестве общегородских органов управления выступали вече, совет господ, князь, посадник, тысяцкий. Наиболее важные вопросы городской жизни, такие как постановление законов, призвание, изгнание князя, заключение с ним договора, избрание посадника, тысяцкого, вопросы войны и мира, мобилизация народного ополчения, обустройство территорий, решались на вече. Задачу подготовки и обеспечения выполнения решений, принятых народным вече, выполнял городской совет господ как подготовительный и распорядительный орган. В его состав входили княжеский наместник, посадник, тысяцкий, старосты, сотские, старые посадники, тысяцкие. Текущее управление осуществлялось посадником, тысяцким, князем, старостами2.

Великий Новгород являлся центром Новгородского княжества. Несмотря на некоторые особенности городского управления в Новгороде, оно имело сходные черты и аналогичные институты в сто-

1Ñì.: Прудников А.С., Еремян В.В., Лимонов А.М. Óêàç. ñî÷. Ñ. 71.

2Ñì.: Ключевский В.О. Сочинения: В 9 т. Т. 2. Курс русской истории. Ч. 2. М., 1987. С. 51—69.

лицах (стольных городах) и других русских княжествах домосковского периода: наличие органов военно-административного управления в лице князя и дружины, вечевых органов.

Вокруг стольного города как политического, административного и военного центра русского княжества располагались более мелкие городские и сельские поселения, объединенные в территориальные общины, образовывавшие, в свою очередь, сложную иерархиче- скую систему, своеобразную многоступенчатую территориальнообщинную пирамиду1. Основным органам управления в территориальных общинах, как сельских, так и городских, также являлось народное вече.

Таким образом, главной формой территориального общинного самоуправления в домосковской Руси являлась так называемая вече- вая демократия.

В завершающий период и после свержения монголо-татарского ига в Московском государстве шло усиление центральной власти, в том числе за счет ослабления местного самоуправления.

История местного самоуправления в России XVI — второй половины XVII в. можно разделить на три условных периода2:

ξ«кормление» (управление через наместников и волостелей) — до середины XVI в.;

ξземское и губное управление (самоуправление) — вторая половина XVI — начало XVII в.;

ξприказно-воеводское управление в сочетании с традиционным местным самоуправлением — начало XVII — вторая половина

XVII â.

Период «кормления» характеризуется особой системой местного управления. Все земли были разделены на «белые» и «черные». Не вдаваясь в подробности, укажем, что «белые» земли были приписаны к княжескому двору, тогда как «черные» земли (все земли, которыми княжеский двор не управлял непосредственно) относились к категории, где могло устанавливаться местное самоуправление.

Управление «черными» землями было сконцентрировано в руках наместников и волостелей.

Административно земли Московского княжества были разделены на уезды (которые не являлись такой же административно-терри- ториальной единицей, как уезд в России XIX в.), уезды, в свою очередь,

1Ñì.: Даркевич В.Ч. Происхождение и развитие городов Древней Руси // Вопросы истории. 1994. ¹ 10. С. 52.

2Ñì.: Владимирский-Буданов Ì.Ô. Обзор истории русского права. Ростов н/Д: Феникс, 1995 С. 206; Прудников А.С., Еремян В.В., Лимонов А.М. Óêàç ñî÷. Ñ. 76.

лись старосты, десятские и лучшие люди и губной дьяк. Все вместе они составляли специальный судебно-полицейский орган — губную избу.

Âкомпетенцию губных властей входила поимка преступников, суд над разбойниками, убийцами и поджигателями, заведование тюрьмами.

Âсередине XVI в. Иваном IV была начат очередной этап реформы, в результате которой кормление было упразднено совершенно. Появились новые для России земские органы местного самоуправления.

Юрисдикция земских учреждений распространялась на уезды или волости, в зависимости от решения государя, жаловавшего населению земское управление. По кругу лиц земское управление распространялось на тяглых людей, посадских и крестьян, а служилые люди были выведены из-под него. Поэтому земские учреждения были не вполне пригодны для общего управления уездом или провинцией.

Возглавлял земское учреждение XVI в. земский староста (излюбленная голова). При нем находились земский дьяк, лучшие люди (земские судьи) и выборные лица от каждой общины: сотские и пятидесятские.

Âкомпетенцию земских властей XVI в. входили полицейские, финансовые, экономические и судебные вопросы, т.е. все сферы управленческой деятельности. При этом необходимо отметить, что параллельное существование и осуществление компетенции по уголовным делам земскими и губными учреждениями приводили либо необходимости совместной их деятельности, либо к упразднению последних.

Âначале XVII в. в городах и уездах повсеместно вводится воеводское управление, целью которого было осуществление связи между центром и местами, «осуществление управления на государя». И в этом отношении воевода был государственным служащим, который получал за свою службу специальное жалованье, а не кормился за счет сборов.

Воевода осуществлял свою деятельность, опираясь на так называемую приказную избу, в которую входили дьяки, подьячие и иные люди. Структура приказной избы могла быть довольно сложной и напоминать приказное учреждение при государе.

Количество воевод в одной территориальной единице могло быть различным, но даже в том случае, если воевода был один, управление делами, подведомственными воеводскому ведомству, всегда было коллегиальным.

Âкомпетенцию воеводских ведомств, определяемую государевыми наказами, входило заведование обороной и оборонными со-