кпзс + муниципальное / муниципальное / Местное самоуправление и муниципальное управление_учебник

органами местного самоуправления политики в сфере их собственной компетенции.

ÂРоссии на федеральном уровне финансово-экономическая сфера местного самоуправления регулируется Конституцией РФ, Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г., Налоговым кодексом РФ, Бюджетным кодексом РФ и др.

Легального определения местных финансов в действующем российском законодательстве не содержится.

Âст. 2 действовавшего до 1 января 2009 г. Федерального закона «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» от 25 сентября 1997 г. была указана структура местных финансов. Согласно этому акту финансы муниципального образования включали в себя средства местного бюджета, государственные и муниципальные ценные бумаги, принадлежащие органам местного самоуправления, и другие финансовые средства. Несмотря на то что Федеральный закон «О финансовых основах местного самоуправления» утратил силу, в целях научного познания сущности местных финансов вполне можно пользоваться предложенной им структурой финансов муниципальных образований.

Таким образом, федеральный законодатель не дает исчерпывающего перечня составляющих местных финансов и, соответственно, их перечень может быть существенно пополнен на уровне субъектов Российской Федерации.

Формирование и использование местных финансов строятся на принципах самостоятельности, государственной финансовой поддержки è гласности.

Все местные финансы в настоящее время в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации должны рассматриваться как часть бюджета муниципального образования и вне бюджета не существуют.

7.4. Ɇɟɫɬɧɵɣ ɛɸɞɠɟɬ, ɦɟɫɬɧɵɟ ɧɚɥɨɝɢ ɢ ɫɛɨɪɵ

Понятие бюджета можно рассматривать с нескольких позиций. С точки зрения науки экономики под бюджетом можно понимать финансовый план на определенный период.

Применительно к местному самоуправлению можно говорить, что это «совокупность экономических отношений, способствующих

территориальному перераспределению национального дохода страны, обеспечивающих создание финансовой базы местных органов власти»1.

С правовой точки зрения под бюджетом государства можно понимать форму образования и расходования денежных средств для обеспечения деятельности органов государственной власти и выполнения функций государства2. А под местным бюджетом — план финансовой деятельности органов местного самоуправления на определенный период, представленный в виде описи доходов и расходов3.

Приведенные выше определения разработаны учеными и призваны подчеркнуть тот или иной аспект бюджета. Что касается нормативного определения, то оно содержится в Бюджетном кодексе РФ.

В соответствии со ст. 14 БК РФ бюджет муниципального образования (местный бюджет) — форма образования и расходования денежных средств в расчете на финансовый год, предназначенных для исполнения расходных обязательств соответствующего муниципального образования4.

Расходные финансовые обязательства муниципальных образований в основном связаны с решением вопросов местного значения.

Применительно к бюджету муниципального образования иногда применяется понятие «консолидированный бюджет». Под консолидированным бюджетом муниципального образования понимается свод бюджетов соответствующего муниципального образования и нижестоящих территорий в его границах. Так, например, консолидированный бюджет муниципального района состоит из бюджета муниципального района, бюджетов сельских и городских поселений в составе муниципального района, смет доходов и расходов территорий, не являющихся поселениями, но находящихся в границах муниципального района. Консолидированный бюджет городского округа состоит из городского бюджета и бюджета административнотерриториальных образований в его границах.

Материальное воплощение бюджета — это всегда особый юриди- ческий документ, принимаемый представительным органом власти, имеющий специально установленную законом структуру, в котором закрепляются все планируемые на очередной финансовый год доходы и расходы.

1Рубан В.А. Финансовые проблемы местного самоуправления // Государственная власть и местное самоуправление в России. М., 1998. С. 134.

2См.: Юридический энциклопедический словарь / Под общ. ред. В.Е. Крутских. 3-е изд., перераб. и доп. С. 36.

3Ñì.: Воронин А.Г., Лапин В.А., Широков А.Н. Основы управления муниципальным хозяйством. М., 1998. С. 50.

4Бюджетный кодекс РФ от 31 июля 1998 г. // СЗ РФ. 1998. ¹ 31. Ст. 3823.

Проект местного бюджета, решение об утверждении местного бюджета, годовой отчет о его исполнении, ежеквартальные сведения о ходе исполнения местного бюджета и о численности муниципальных служащих органов местного самоуправления, работников муниципальных учреждений с указанием фактических затрат на их денежное содержание подлежат официальному опубликованию. В этом нашел отражение принцип гласности местных бюджетов

Органы местного самоуправления поселения обеспечивают жителям поселения возможность ознакомиться с указанными документами и сведениями в случае невозможности их опубликования (п. 6 ст. 52 ФЗ «Об общих принципах…» от 2003 г.).

В соответствии со ст. 9 Бюджетного кодекса РФ органы местного самоуправления могут осуществлять, в частности, следующие бюджетные полномочия:

ξустановление порядка составления и рассмотрения проекта местного бюджета, утверждения и исполнения местного бюджета, осуществления контроля за его исполнением и утверждения отчета об исполнении местного бюджета;

ξсоставление и рассмотрение проекта местного бюджета, утверждение и исполнение местного бюджета, осуществление контроля за его исполнением, составление и утверждение от- чета об исполнении местного бюджета;

ξустановление и исполнение расходных обязательств муниципального образования;

ξопределение порядка предоставления межбюджетных трансфертов из местных бюджетов, предоставление межбюджетных трансфертов из местных бюджетов;

ξосуществление муниципальных заимствований, предоставление муниципальных гарантий, предоставление бюджетных кредитов, управление муниципальным долгом и управление муниципальными активами;

ξустановление, детализация и определение порядка применения бюджетной классификации Российской Федерации в части, относящейся к местному бюджету;

ξв случае и порядке, предусмотренных Бюджетным кодексом РФ и иными федеральными законами, установление ответственности за нарушение муниципальных правовых актов по вопросам регулирования бюджетных правоотношений;

ξустановление порядка составления, утверждения и исполнения смет доходов и расходов отдельных населенных пунктов, других территорий, не являющихся муниципальными образованиями, входящих в состав территории поселения.

В связи с принятием нового Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в 2003 г. в Бюджетный кодекс РФ были внесены изменения, касающиеся бюджетных полномочий органов местного самоуправления муниципального района.

Так, в соответствии с п. 2 ст. 9 Бюджетного кодекса РФ органы местного самоуправления муниципальных районов обладают пере- численными выше полномочиями в бюджетной сфере, а также имеют дополнительные полномочия, направленные на:

ξустановление в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации нормативов отчислений доходов в бюджеты поселений от федеральных налогов и сборов, в том числе от налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, региональных и местных налогов, подлежащих зачислению в соответствии с настоящим Кодексом, законодательством о налогах и сборах и (или) законами субъектов Российской Федерации в бюджеты муниципальных районов;

ξустановление порядка и условий предоставления межбюджетных трансфертов из бюджета муниципального района бюджетам городских, сельских поселений, предоставление межбюджетных трансфертов из бюджета муниципального района бюджетам городских, сельских поселений;

ξопределение целей и порядка предоставления субвенций из бюджетов поселений в бюджеты муниципальных районов, представительный орган которых формируется в соответствии с подп. 1 п. 4 ст. 35 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. ¹ 131-ФЗ, на решение вопросов местного значения межмуниципального характера;

ξсоставление отчета об исполнении консолидированного бюд-

жета муниципального района.

Структура местного бюджета. В соответствии со ст. 10 Бюджетного кодекса РФ структура бюджетной системы состоит из:

1)федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации;

2)бюджетов субъектов Российской Федерации и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов;

3)местных бюджетов, в том числе:

ξбюджетов муниципальных районов, бюджетов городских округов, бюджетов внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга, бюджетов городских и сельских поселений.

Как отмечается в современной научной литературе, «реально в большинстве субъектов РФ присутствуют два уровня местных бюджетов»1. Так, в 24 субъектах Федерации созданы местные бюджеты двух уровней, в 15 — местные бюджеты на уроне поселений и районные (государственные) бюджеты. Кроме того, в составе бюджетов районов имеются сметы доходов и расходов поселков и сельских администраций.2 Таким образом, местные бюджеты имеют не все населенные пункты, а только поселения, являющиеся муниципальными образованиями.

Как и бюджет любого уровня бюджетной системы Российской Федерации, местный бюджет состоит из двух основных частей: доходной è расходной.

Доходная часть местного бюджета. Доходная часть современного бюджета муниципального образования может быть представлена собственными доходами и финансовой помощью со стороны вышестоящих бюджетов.

1. Собственные доходы представляют собой налоговые и неналоговые платежи, закрепляемые за местными бюджетами полностью или частично на постоянной основе федеральными законами или законами субъектов Российской Федерации, а также вводимые представительными органами местного самоуправления в соответствии с законодательством РФ и направляемые в местные бюджеты3.

В соответствии с п. 1 и 2 ст. 55 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 2003 г. к собственным доходам местных бюджетов относятся следующие средства.

ξСредства самообложения граждан (более подробно регламентируются в ст. 56 ФЗ «Об общих принципах…»).

ξДоходы от местных налогов и сборов в соответствии (ст. 57 ФЗ «Об общих принципах…»).

ξДоходы от региональных налогов и сборов (ст. 58 ФЗ «Об общих принципах…»).

ξДоходы от федеральных налогов и сборов (ст. 59 ФЗ «Об общих принципах»).

1Комментарий к ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» / Подготовлен авторским коллективом преподавателей Поволжской академии государственной службы (г. Саратов) // Справочная система КонсультантПлюс.

2Ñì.: Пронина Л.И. Совершенствование бюджетного и налогового законодательства — основное условие реализации реформы федеральных отношений и местного самоуправления // Местное право. 2004. ¹ 1/2. С. 49.

3Выдрин И.В., Кокотов А.Н. Óêàç. ñî÷. Ñ. 337.

К финансовой помощи могут быть отнесены дотации, субсидии, субвенции, средства по взаимным расчетам, иные безвозмездные перечисления в бюджет муниципального образования.

Дотация — это средства, предоставляемые местным бюджетам из бюджетов вышестоящего уровня (федерального или бюджета Федерации) без целевого назначения на безвозвратной основе. Органы местного самоуправления используют финансовые средства, полу- ченные в форме дотаций, по своему усмотрению и не обязаны отчи- тываться об использовании этих средств.

Субсидия — это средства, направляемые на нужды муниципального образования из бюджета РФ, или бюджета субъекта РФ, или из бюджета муниципального района на нужды поселения на условиях долевого финансирования целевых расходов. Субсидии, истра- ченные не по назначению или не использованные в срок, подлежат возврату в соответствующие бюджеты.

Субвенция — это средства, предоставляемые конкретному бюджету муниципального образования на конкретные цели и на определенный срок. В случае неиспользования субвенция подлежит возврату в соответствующий бюджет.

В соответствии с Бюджетным кодексом РФ и Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» можно говорить о следующих видах субвенций:

1)субвенции из федерального или регионального бюджета. Это финансовые средства, предоставляемые местным бюджетам из бюджета федерального уровня (государственного фонда компенсаций) или бюджета уровня субъекта РФ (региональный фонд компенсаций);

2)субвенции уровня местных бюджетов. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. предусматривает создание районных фондов финансовой поддержки поселений, из которых поселения в составе муниципального района в случае необходимости могут получать средства в виде субвенций и дотаций.

Следует уточнить, что Бюджетный кодекс РФ использует понятие «фонд компенсаций», а Федеральный закон «Об общих принципах…» — понятие «фонд финансовой поддержки». По нашему мнению, содержание этих понятий совпадает.

Положения Федерального закона ¹ 131-ФЗ о создании в составе расходов бюджета субъекта РФ регионального фонда финансовой поддержки поселений и создании в составе расходов бюджетов муниципальных районов районных фондов финансовой поддержки поселений

напрямую связаны с подинститутом финансово-экономических ос-

нов местного самоуправления, который называется «Выравнивание уровня бюджетной обеспеченности поселений» (ст. 60 ФЗ «Об общих принципах…»).

Âсоответствии со ст. 6 Бюджетного кодекса РФ минимальная бюджетная обеспеченность — минимально допустимая стоимость государственных или муниципальных услуг в денежном выражении, предоставляемых органами государственной власти или органами местного самоуправления в расчете на душу населения за счет средств соответствующих бюджетов.

Выравнивать бюджетную обеспеченность городских и сельских поселений Федеральный закон 2003 г. предлагает тремя способами:

1) за счет бюджета субъекта Федерации путем предоставления дотаций из образуемого в составе его расходов регионального фонда финансовой поддержки поселений;

2) за счет средств бюджетов муниципальных районов путем предоставления дотаций из образуемых в составе их расходов районных фондов финансовой поддержки поселений;

3) за счет дополнительных нормативов отчислений от федеральных

èрегиональных налогов и сборов, установленных для бюджетов поселений. Эти нормативы отчислений полностью или частично могут заменять вышеназванные дотации. Порядок расчетов данных нормативов устанавливается законом субъекта Федерации в соответствии с Бюджетным кодексом РФ.

Местные налоги и сборы. Налоговые поступления в местные бюджеты. В связи с тем что новым законом о местном самоуправлении введена новая система территориальной организации местного самоуправления, а также произошло качественное перераспределение вопросов местного значения между разными видами муниципальных образований, необходимо рассматривать вопрос о местных налогах и сборах применительно к основным видам муниципальных образований.

Âсоответствии с действующим законодательством и на основе двухуровневой системы организации местного самоуправления в Российской Федерации городские и сельские поселения, муниципальные районы и городские округа в своей доходной части имеют различные по своему характеру налоги и сборы.

Âто же время необходимо отметить, что налоговое законодательство Российской Федерации по состоянию на январь 2010 г. содержит всего два местных налога. Это земельный налог è налог на имущество физических лиц. Причем земельный налог закреплен в гл. 31 «Земельный налог» раздела X «Местные налоги», тогда как

2. Муниципальные районы.

Âсоответствии с подп. 2 п. 1 ст. 15 Федерального закона «Об общих принципах …» к компетенции органов местного самоуправления муниципального района относится установление, изменение

èотмена местных налогов и сборов муниципального района.

Âсоответствии с п. 1 ст. 61.1 Бюджетного кодекса РФ в бюджеты муниципальных районов подлежат зачислению налоговые доходы от следующих местных налогов:

ξземельного налога, взимаемого на межселенных территориях, — по нормативу 100%;

ξналога на имущество физических лиц, взимаемого на межселенных территориях, — по нормативу 100%.

Кроме местных налогов и сборов налоговые доходы бюджетов муниципальных районов состоят из отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов.

В соответствии с п. 2 ст. 61.1 Бюджетного кодекса РФ в бюджеты муниципальных районов зачисляются налоговые доходы от следующих федеральных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами:

ξналога на доходы физических лиц — по нормативу 20%;

ξединого налога на вмененный доход для отдельных видов деятельности — по нормативу 90%;

ξединого сельскохозяйственного налога — по нормативу 30%;

ξгосударственной пошлины (подлежащей зачислению по месту регистрации, совершения юридически значимых действий или выдачи документов) — по нормативу 100%:

а) по делам, рассматриваемым судами общей юрисдикции (за исключением Верховного Суда РФ), за исключением случаев, когда в суды общей юрисдикции обращаются прокуроры, органы государственной власти и органы местного самоуправления по делам в защиту государственных и общественных интересов;

б) за совершение нотариальных действий нотариусами, работающими в государственных нотариальных конторах, уполномоченными на то в соответствии с законодательными актами РФ и субъектов Российской Федерации, должностными лицами органов исполнительной власти (за исключением консульских учреждений РФ), органов местного самоуправления;

в) за государственную регистрацию транспортных средств, за внесение изменений в выданный ранее паспорт транспортного средства, за выдачу или продление срока действия акта технического осмотра транспортного средства, за выдачу государственных регистрационных знаков транспортных средств «Транзит», свидетельства на высвобо-