§ 3. Конституционно-правовые основы

государственного регулирования экономики

Правовыми предпосылками государственного регулирования экономики являются в первую очередь нормы Конституции РФ: о социальном государстве (ст. 7), о гарантиях единого экономического пространства, поддержке конкуренции, равной защите различных форм собственности (ст. 8), о свободе экономической деятельности и запрете монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции (ст. 34), о недопущении установления таможенных границ, пошлин, сборов и каких-либо иных препятствий для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств (ст. 74) и др. Согласно ст. 71 Конституции РФ в ведении Российской Федерации находятся: установление основ федеральной политики и федеральные программы в области экономического развития Российской Федерации; установление правовых основ единого рынка; финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежная эмиссия, основы ценовой политики и т.д. Эти и другие нормы Конституции РФ предопределяют государственное регулирование экономики и составляют фундамент правового обеспечения такого регулирования <1>.

--------------------------------

<1> О конституционных предпосылках рационального хозяйствования см. § 1 данной главы.

Современные конституции большинства государств содержат множество норм, регулирующих отношения в сфере экономики. Это обусловило появление в научном обиходе понятия "экономическая конституция". Большинство исследователей исходят из характеристики экономической конституции как совокупности конституционных положений, относящихся к сфере экономики <1>. В рамках такого понимания экономической конституции необходимо особо выделить подход профессора Г.А. Гаджиева, согласно которому экономическая конституция представляет собой совокупность конституционных положений, связанных единым предметом - отношениями в сфере экономики - и проникнутых внутренним единством логико-правовых системных связей <2>. Данный подход имеет важное значение и для науки предпринимательского (хозяйственного) права, поскольку обусловливает следующий вывод: если Конституция РФ содержит проникнутые внутренним единством положения, связанные единым предметом - отношениями в сфере экономики, то в порядке реализации этих конституционных положений необходимо принять специальный нормативный правовой акт, содержащий нормы, связанные единым предметом - хозяйственными отношениями.

--------------------------------

<1> См.: Андреева Г.Н. К вопросу о понятии экономической конституции // Конституционное и муниципальное право. 2010. N 7.

<2> См.: Предпринимательское право Российской Федерации / Отв. ред. Е.П. Губин, П.Г. Лахно. М.: Юристъ, 2003. С. 69 - 70; Гаджиев Г.А. Конституционные принципы рыночной экономики (Развитие основ гражданского права в решениях Конституционного Суда Российской Федерации). М.: Юристъ, 2002. С. 59 - 60.

В целом же подходы к понятию "экономическая конституция" отличаются разнообразием. Так, под экономической конституцией в формальном смысле понимаются закон или группа законов государства, обладающих высшей юридической силой, содержащих нормы, регулирующие экономические отношения. В материальном смысле это только нормы конституционного уровня, а также других правовых актов, охватывающих положения, значимые для экономических отношений <1>. Возможно, что такое деление и является спорным, однако исходя из смысла подобных подходов имеет право на существование и точка зрения, согласно которой в качестве экономической конституции рассматривается антимонопольное (антитрестовское) законодательство.

--------------------------------

<1> См.: Билалова Ж.Ж. Концепция "экономической конституции" и ее практическая значимость // Конституционное и муниципальное право. 2010. N 8. С. 5.

Что касается попытки возрождения неоднократно отвергнутой Конституционным Судом РФ идеи о Гражданском кодексе РФ как экономической конституции, то даже представители цивилистической науки считают ее абсолютно неуместной, отмечая при этом, что Гражданский кодекс РФ вообще не предназначен для регулирования всех групп отношений, в совокупности составляющих общее понятие "производственные отношения". Из четырех стадий производственных отношений, функционирующих в сфере производства, распределения, обмена и потребления, гражданское законодательство, в силу присущей ему юридической природы и своего предназначения, в состоянии полностью регулировать лишь имущественные отношения в сфере обмена товаров <1>.

--------------------------------

<1> См.: Мозолин В.П., Баренбойм П.Д. Гражданский кодекс как "экономическая конституция страны"? // Законодательство и экономика. 2009. N 4. С. 6.

Не вдаваясь далее в дискуссии об экономической конституции, тем более что это бесспорная территория науки конституционного права, представляется необходимым обратить внимание на отсутствие в Конституции РФ специальной главы, посвященной регулированию экономики. Подобная глава, как и само упоминание об экономической конституции, отсутствует, например, в Основном Законе ФРГ, однако споры о том, содержит ли Основной Закон определенную экономическую конституцию или принципы, в соответствии с которыми должна выстраиваться экономическая жизнь, не затихают с момента образования ФРГ <1>. "Федеральный конституционный суд отмечает, что Основной Закон в вопросе об экономическом устройстве очень сдержан. Законодатель сознательно оставил вопрос об экономической конституции открытым... Современное экономическое устройство в соответствии с Основным Законом - лишь одно из возможных, но не единственно возможное. Оно базируется на принятых законодателем решениях в сфере социальной и экономической политики, которые могут быть заменены или изменены другими решениями" <2>.

--------------------------------

<1> См.: Штобер Рольф. Хозяйственно-административное право. Основы и проблемы. Мировая экономика и внутренний рынок / Пер. с нем. М.: Волтерс Клувер, 2008. С. 51.

<2> См.: Там же. С. 53.

За последние десять лет сложилось новое научное направление, относящееся к общему учению о государстве, - конституционная экономика. Юристы и экономисты пробуют объединить свои усилия для выяснения, как конституционное право может влиять на принятие важнейших (стратегических) экономических решений, составляющих суть экономической политики государства <1>. "Конституционная экономика - это научное направление, изучающее принципы оптимального сочетания экономической целесообразности с достигнутым уровнем конституционного развития, отраженным в нормах конституционного права, регламентирующих экономическую и политическую деятельность в государстве" <2>.

--------------------------------

<1> См.: Конституционная экономика / Отв. ред. Г.А. Гаджиев. М.: Юстицинформ, 2010. С. 3.

<2> См.: Там же. С. 11; Лафитский В.И., Мау В.А. Конституционная экономика и основы экономического положения личности // Очерки конституционной экономики. 2009. 23 октября / Отв. ред. Г.А. Гаджиев. М.: Юстицинформ, 2009. С. 92.

Постоянное возрастание роли конституционного права в обществе - одна из основных идей названного научного направления. Поэтому неизбежно возникает вопрос о том, есть ли пределы постоянного возрастания роли конституционного права в государственном регулировании экономики. Кроме того, отпадает ли необходимость в специальном отраслевом обеспечении государственного регулирования экономики?

Так, профессор В.Д. Мазаев отмечает, что расширение и усложнение конституционно-правового регулирования не означают эскалацию конституционного права на всю совокупность общественных отношений, размывание конституционного воздействия. Целевым назначением содержания предмета конституционного регулирования остается то, что в него входят отношения по обеспечению равновесия во взаимоотношениях общества, государства и личности с использованием политической власти как важнейшего инструмента и гарантии этих отношений <1>. Профессор В.Д. Мазаев делает далее вывод о том, что конституционная экономика - "одно из интересных творческих междисциплинарных направлений раскрытия регулятивного потенциала наиболее обобщенных и социально значимых конституционных положений в сфере экономики. Наибольший успех данное направление получит в рамках методологических разработок общей теории конституционного права и философии права" <2>.

--------------------------------

<1> См.: Мазаев В.Д. Метод конституционного права и конституционная экономика // Философия права в начале XXI столетия через призму конституционализма и конституционной экономики / Московско-Петербургский философский клуб. М.: Летний сад, 2010. С. 188.

<2> Там же. С. 194.

Профессор В.К. Андреев подчеркивает, что Конституция признает и гарантирует права и свободы граждан и объединений, а не регулирует общественные отношения с их участием <1>.

--------------------------------

<1> См.: Андреев В.К. О концепции развития законодательства о предпринимательской деятельности // Российский судья. 2010. N 9. С. 21.

Под воздействием конституционных положений в Гражданский кодекс РФ была включена в качестве предмета регулирования предпринимательская деятельность, но она не получила сколько-нибудь самостоятельного регулирования, будучи заслоненной, а иногда и просто подмененной категорией "имущественные отношения". Гражданский кодекс РФ занимает правовое поле, которое, исходя из норм Конституции РФ, является сферой предпринимательского права <1>.

--------------------------------

<1> См.: Андреев В.К. Сущность и структура предпринимательского права // Предпринимательское право. Приложение "Бизнес и право в России и за рубежом". 2010. С. 10, 12.

Поскольку нормы Конституции РФ, касающиеся государственного регулирования экономики, не имеют в законодательстве своего стройного и последовательного развития, без специального отраслевого обеспечения государственного регулирования экономики никак не обойтись. Назрела жизненная необходимость издания предпринимательского (хозяйственного) кодекса, который, являясь обычным федеральным, а не конституционным законом, без претензий на то, чтобы быть экономической конституцией, должен установить публично-правовые правила хозяйствования, определить цели, формы и пределы вмешательства государства в экономику, закрепить гарантии прав хозяйствующих субъектов. Только в рамках такого отраслевого нормативного правового акта может быть четко регламентировано государственное регулирование экономики. Именно в предпринимательском (хозяйственном) кодексе должны быть установлены провозглашенные в п. "е" ст. 71 Конституции РФ основы федеральной политики в области экономического развития, а также восполнен существенный пробел законодательства - закреплено само понятие "экономическая политика" и определены основные направления этой политики. Выглядит весьма парадоксальной ситуация, когда термином "экономическая политика", не имеющим нормативного определения, достаточно широко оперирует законодательство, обосновываются решения судов.

По мнению академика РАН В.В. Лаптева, издание предпринимательского (хозяйственного) кодекса или иного обобщающего закона по регулированию предпринимательских (хозяйственных) отношений - перспективная стратегическая задача, которая должна быть учтена при разработке концепции совершенствования предпринимательского (хозяйственного) законодательства, хотя эта задача не может быть решена быстро в условиях, сложившихся в нашей стране. Сейчас большое значение приобретает разработка законов "второго уровня", регулирующих отдельные наиболее важные вопросы предпринимательской (хозяйственной) деятельности. К ним может быть отнесен закон о государственном регулировании предпринимательской (хозяйственной) деятельности, регламентирующий хозяйственные отношения по вертикали <1>.

--------------------------------

<1> См.: Лаптев В.В. Вступительное слово // Предпринимательское право. Приложение "Бизнес и право в России и за рубежом". 2010. N 3. С. 2.

Профессор В.К. Андреев предлагает принять закон об основах государственного регулирования предпринимательской деятельности <1>, профессор В.С. Белых - закон об основах управления экономикой <2>. Профессор И.В. Дойников обращает внимание на то, что модернизация российской экономики предполагает разработку законопроекта о государственном регулировании экономики <3>. Профессор Е.П. Губин отмечает, что требуется разработка концепции совершенствования не только гражданского законодательства, но и всего законодательства, регулирующего рыночную экономику. Кроме того, Е.П. Губин предлагает принять закон о предпринимательской деятельности и защите прав предпринимателей, в котором в том числе в качестве раздела будут рассматриваться вопросы взаимодействия государства и предпринимательства, включая принципы и правовые средства и формы государственного регулирования экономики <4>.

--------------------------------

<1> См.: Андреев В.К. Сущность и структура предпринимательского права // Предпринимательское право. Приложение "Бизнес и право в России и за рубежом". 2010. N 3. С. 13 - 14.

<2> См.: Белых В.С. Основные направления совершенствования части первой Гражданского кодекса Российской Федерации // Предпринимательское право. 2010. N 1. С. 18.

<3> См.: Дойников И.В. Теоретические проблемы разработки концепции хозяйственного (предпринимательского) законодательства // Предпринимательское право. Приложение "Бизнес и право в России и за рубежом". 2010. N 3. С. 16.

<4> См.: Губин Е.П. Законодательство о предпринимательской деятельности: состояние и направления совершенствования // Предпринимательское право. Приложение "Бизнес и право в России и за рубежом". 2010. N 3. С. 20, 21 - 22.

Таким образом, ведущие представители науки предпринимательского (хозяйственного) права сходятся в главном - в необходимости принятия нормативного правового акта, посвященного государственному регулированию экономики. Вместе с тем следует принять во внимание тезис профессора И.В. Дойникова о том, что исходным пунктом проекта концепции развития предпринимательского (хозяйственного) законодательства должно послужить осознание необходимости принятия хозяйственного кодекса РФ <1>.

--------------------------------

<1> См.: Дойников И.В. Проблемы предпринимательского (хозяйственного) права в материалах Первого Российского экономического конгресса // Предпринимательское право. Приложение "Бизнес и право в России и за рубежом". 2010. N 2. С. 8.

До сих пор в российской истории все прорывы в экономике совпадали с усилением государственной власти <1>. Сильным может быть признано лишь государство, обладающее значительным властным потенциалом. Это практически означает, что сильное государство должно располагать достаточными ресурсами, которые позволяли бы ему энергично воздействовать на общественные процессы, осуществлять на высоком профессиональном уровне нормотворчество, обеспечивать законность и правопорядок, отправлять контрольные функции <2>.

--------------------------------

<1> См.: Кукол Е. Свобода не исключает порядок // Российская газета. 2008. 30 октября.

<2> См.: Керимов А.Д. Сильное государство - ответ на вызов современной эпохи. М.: NOTA BENE, 2009. С. 11 - 12.

С усилением государства и повышением его эффективности, построением единой вертикали исполнительной власти в России должно корреспондировать создание системного единства в регулировании хозяйственных отношений. В настоящее время принимаются меры по установлению такого единства в отношении конкретных сфер государственного регулирования экономики. Так, Закон об особых экономических зонах по своей сути является своеобразным предпринимательским (хозяйственным) кодексом в отношении этих зон. Однако достижение целей, для которых создаются особые экономические зоны, имеет огромное значение для всей экономики страны. Согласно ст. 3 Закона об особых экономических зонах особые экономические зоны создаются в целях развития обрабатывающих отраслей экономики, высокотехнологичных отраслей, производства новых видов продукции и развития транспортной инфраструктуры, а также туризма и санаторно-курортной сферы. Особая экономическая зона - это определенная Правительством РФ часть территории, на которой действует особый режим осуществления предпринимательской деятельности (ст. 2 Закона об особых экономических зонах). На территории России могут создаваться промышленно-производственные, технико-внедренческие, туристско-рекреационные и портовые особые экономические зоны. Закон об особых экономических зонах устанавливает нормы о создании и прекращении существования особых экономических зон, порядке управления ими, правовом положении резидентов, порядке заключения соглашений о ведении соответствующих видов деятельности, а также определяет некоторые меры государственной поддержки и гарантии для резидентов. Закон об особых экономических зонах предусматривает и регламентирует заключение двух видов вертикальных предпринимательско-правовых договоров (соглашение о создании особой экономической зоны и соглашение о ведении соответствующего вида деятельности). В соглашении о создании особой экономической зоны устанавливается, например, порядок формирования наблюдательного совета зоны, в состав которого входят представители органов федеральной и региональной власти, местного самоуправления, представители резидентов. Наблюдательный совет имеет значительные полномочия. Такой представительный состав наблюдательного совета обеспечивает как единство вертикали управления особой экономической зоной, так и определенный демократизм управления.

В целом Закон об особых экономических зонах является стройным системным нормативным правовым актом, устанавливающим государственное регулирование конкретной сферы экономики <1>, а также примером для принятия соответствующего общего специального нормативного правового акта, регулирующего хозяйственную деятельность и закрепляющего единую систему государственного регулирования экономики.

--------------------------------

<1> Автор, учитывая тему данного параграфа, не рассматривает здесь недостатки Закона об особых экономических зонах, в том числе его нестабильность, а также отмеченное некоторыми исследователями отставание от реальной жизни.

Также в качестве своеобразного предпринимательского (хозяйственного) кодекса в отношении определенной сферы государственного регулирования экономики следует отметить Федеральный закон от 28 декабря 2009 г. N 381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации" (в ред. от 23 декабря 2010 г.) <1> (далее - Закон об основах государственного регулирования торговли), в котором торговая деятельность определяется как вид предпринимательской деятельности, связанный с приобретением и продажей товаров. В Законе об основах государственного регулирования торговли даются определения понятий оптовой и розничной торговли, которые рассматриваются в качестве видов торговой деятельности. Одним же из главных позитивных и символичных моментов Закона об основах государственного регулирования торговли является то, что он регулирует отношения, возникающие между органами государственной власти, органами местного самоуправления и хозяйствующими субъектами в связи с организацией и осуществлением торговой деятельности, а также отношения, возникающие между хозяйствующими субъектами при осуществлении ими торговой деятельности. Таким образом, речь идет о едином регулировании вертикальных и горизонтальных предпринимательских (хозяйственных) отношений в сфере торговой деятельности.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2010. N 1. Ст. 2.