§ 2. Формы государственного регулирования экономики

и их виды. Соотношение форм и методов

государственного регулирования экономики

С помощью форм государственного регулирования экономики достигаются цели государственного регулирования.

Профессор Рудольф фон Иеринг отмечал, что интерес, представляемый целями общества и государства, заключается не в них самих, но исключительно в том способе, посредством которого общество и государство привлекают отдельное лицо к их осуществлению <1>. Отсюда вытекает и другой вывод Иеринга о том, что понятие о праве заключает в себе два момента: систему целей и систему их осуществления <2>.

--------------------------------

<1> См.: Иеринг Р. Указ. соч. С. 47.

<2> Там же. С. 58.

Таким образом, система форм государственного регулирования экономики должна быть системой осуществления целей такого регулирования. Важнейшим условием эффективности форм государственного регулирования экономики является их соответствие целям государственного регулирования. Формы государственного регулирования должны быть пригодными и достаточными для достижения целей.

Необходимо отграничивать цели от форм государственного регулирования экономики. Например, создание благоприятных условий для развития инвестиционной деятельности отнесено Законом об инвестиционной деятельности в форме капитальных вложений к формам и методам, используемым федеральными органами государственной власти для регулирования инвестиционной деятельности. Здесь налицо смешение цели и формы государственного регулирования.

Представляется, что под формами государственного регулирования экономики следует понимать закрепленные в правовых нормах и осуществляемые в рамках законодательства конкретные меры экономического, правового и организационного воздействия на экономику.

Как и направления (сферы) государственного регулирования экономики, формы такого регулирования многообразны. В целом их можно подразделить соответственно мерам государственного регулирования экономики (см. § 1 главы I данной монографии) на экономические, правовые и организационные.

В юридической литературе, например, в работах по административному праву имеют место и другие подходы к классификации форм государственного регулирования экономики. Так, профессор Ю.А. Тихомиров, используя в качестве обобщающего термина "метод государственного регулирования", согласно этому предлагает рассматривать шесть групп методов государственного регулирования сферы предпринимательства. В первую группу включены методы общенормативного регулирования, во вторую - программно-установочные способы (например, целевые программы), в третью - легализующие средства (лицензирование, аккредитация, сертификация), в четвертую - способы нормативно-количественного измерения (стандарты, квоты, цены), в пятую - способы поддержания уровня деятельности и стимулирования (кредиты, дотации, льготы), в шестую - контрольно-учетные и "запретные" способы (учет, отчетность, проверки, санкции) <1>.

--------------------------------

<1> См.: Тихомиров Ю.А. Юридические режимы государственного регулирования экономики // Право и экономика. 2000. N 5. С. 5.

Таким образом, профессор Ю.А. Тихомиров, по существу, охватывает большинство экономических, организационных и правовых форм государственного регулирования экономики.

Однако представляется, что основанное на отграничении от отраслевых методов государственного регулирования деление форм государственного регулирования экономики на экономические, правовые и организационные является достаточно удобным и адекватным хозяйственно-правовой концепции.

Экономические формы государственного регулирования экономики в условиях рыночного хозяйства должны занимать одно из ведущих мест. Экономические формы государственного регулирования экономики можно охарактеризовать как меры, заключающиеся в определении направлений и стратегии развития экономики в целом или ее отдельных сфер и видов хозяйственной деятельности, а также как меры стимулирования (а в необходимых случаях и дестимулирования) определенных сфер экономики, видов и субъектов хозяйственной деятельности. Экономической формой государственного регулирования экономики и является в первую очередь налоговое регулирование, поскольку без налогов невозможна реализация публичных интересов. К экономическим формам относятся также таможенное и валютное регулирование. Кроме того, одной из важнейших форм государственного регулирования экономики является прогнозирование и программирование социально-экономического развития. Разумеется, что налоговое, валютное и таможенное регулирование невозможно осуществлять без использования некоторых элементов организационных форм регулирования, таких как мероприятия по контролю. Кроме того, Налоговый кодекс РФ, например, устанавливает определенные меры государственной поддержки предпринимательства. Вместе с тем главное предназначение налогового и валютного регулирования предпринимательской деятельности видится в применении экономических мер воздействия.

Так, налог на прибыль организаций является тем налогом, с помощью которого государство может наиболее активно воздействовать на развитие экономики. Благодаря непосредственной связи этого налога с размером получаемого налогоплательщиком дохода через механизм предоставления или отмены льгот и регулирования ставки государство стимулирует или ограничивает инвестиционную активность в различных отраслях экономики и регионах. Этим же целям служит и механизм инвестиционного налогового кредита, предоставляемого налогоплательщикам и погашаемого за счет прибыли. Значительную роль в регулировании экономики играет также амортизационная политика государства, напрямую связанная с налогообложением прибыли организаций <1>.

--------------------------------

<1> См.: Титов А.А. Налог на прибыль: понятие, функции, место в налоговой системе и роль в государственном регулировании экономики // Налоги. 2006. N 18.

Без организационных форм государственного регулирования не может обойтись ни одно развитое рыночное хозяйство. Организационные формы государственного регулирования экономики представляют собой меры управленческого (а в необходимых случаях и директивного) порядка, применяемые в пределах, установленных законами, компетентными государственными органами в отношении экономики в целом, ее отдельных сфер, а также видов и субъектов хозяйственной деятельности. К организационным формам государственного регулирования предпринимательской деятельности относятся, например, государственная регистрация субъектов предпринимательской деятельности, лицензирование, обязательные предписания, применение нормативов, установление квот.

Государственный контроль за соблюдением законодательства субъектами предпринимательской деятельности - это, по своей сути, одна из организационных форм государственного регулирования экономики.

Во всех странах с развитой рыночной экономикой в той или иной мере осуществляется государственное регулирование финансовых рынков, причем повсеместно распространены организационные формы такого регулирования, в частности лицензирование. Законодательство в данной сфере регулирования отличается динамизмом.

Организационные формы государственного регулирования "виртуального" сектора экономики должны быть преобладающими. Так, большинство из перечисленных в ст. 38 Закона о рынке ценных бумаг основных форм государственного регулирования рынка ценных бумаг являются организационными. А что касается запрещения и пресечения деятельности лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность на рынке ценных бумаг без соответствующей лицензии, то здесь можно говорить о прямом применении метода обязательных предписаний.

Организационные формы государственного регулирования необходимо отличать от санкций, применяемых к хозяйствующим субъектам - правонарушителям в вертикальных хозяйственных отношениях. Например, приостановление операций по счетам предприятия и индивидуального предпринимателя за непредставление налоговой декларации (ст. 76 Налогового кодекса РФ) является не организационной формой государственного регулирования, а оперативно-хозяйственной санкцией вертикального порядка <1>. Санкции (меры ответственности), применяемые к хозяйствующим субъектам - правонарушителям в вертикальных хозяйственных отношениях, - это правовые формы государственного регулирования экономики.

--------------------------------

<1> См.: Шишкин С.Н. Вопросы ответственности в предпринимательских отношениях // Развитие хозяйственного законодательства на современном этапе: Материалы Международной научной конференции 29 апреля 2004 г. М., 2004. С. 130.

Государственная поддержка также является одной из форм государственного регулирования экономики и предпринимательской деятельности (см. § 2 главы III данной монографии). Речь идет о расширении возможностей субъектов хозяйственной деятельности в определенных сферах экономики. "Сюда относятся государственная поддержка субъектов малого предпринимательства... меры по поддержке агропромышленного комплекса, по обеспечению деятельности военно-промышленного комплекса, по защите отечественных товаропроизводителей" <1>.

--------------------------------

<1> Лаптев В.В. Современные проблемы предпринимательского (хозяйственного) права // Предпринимательское право в XXI веке: преемственность и развитие. М., 2002. С. 22.

Теоретическая конструкция защиты как института материального права, опосредующего нормы о формах и способах восстановления прав и интересов участников отношений, укрепления законности и дисциплины в экономике, и процессуального - в качестве содержания и цели правоприменительной деятельности, обеспечивающей восстановление этих прав и интересов, была разработана профессором Т.Е. Абовой в условиях плановой экономики <1>. Однако данная конструкция актуальна и для рыночной экономики.

--------------------------------

<1> См.: Абова Т.Е. Защита хозяйственных прав предприятий и производственных объединений: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 1985. С. 9.

Защита субъектов предпринимательской деятельности как форма государственного регулирования экономики <1> характеризуется конкретными мерами по восстановлению или признанию нарушенных или оспариваемых прав этих субъектов. Формы защиты делят на судебные и внесудебные <2>. Судебные формы защиты применяются в строгом соответствии с процессуальным законодательством. Член-корреспондент РАН М.И. Клеандров отмечает, что сама по себе защита прав и законных интересов участника экономического отношения, осуществляемая посредством разрешения споров именно экономических, т.е. специфических по своей правовой природе, задача непростая и требует довольно узкой специализации и особо высокого профессионализма. Эта задача издавна решалась именно специализированными и профессиональными структурами, причем специализация и профессионализация характерны как для нашего государства, так и для подавляющего большинства иных государств при всем многообразии их государственного устройства и форм правления <3>.

--------------------------------

<1> Данная форма государственного регулирования экономики не исследуется в настоящей монографии, поскольку автор полагает, что она требует отдельного изучения. Так, организационно-правовому механизму экономического правосудия посвящены фундаментальные труды судьи Конституционного Суда РФ, члена-корреспондента РАН М.И. Клеандрова.

<2> Подробнее см., например: Предпринимательское право Российской Федерации / Отв. ред. Е.П. Губин, П.Г. Лахно. М.: Юристъ, 2003. С. 944 - 981.

<3> См.: Клеандров М.И. Экономическое правосудие в России: прошлое, настоящее, будущее. М.: Волтерс Клувер, 2006. С. 7.

Поскольку, как уже отмечалось выше, формы государственного регулирования экономики должны иметь нормативное закрепление и обеспечение, все они выступают в качестве правовых мер. Законы и подзаконные акты являются основными правовыми источниками всех форм государственного регулирования экономики.

Некоторые формы государственного регулирования экономики называются правовыми в соответствующих нормативных правовых актах. Так, при переходе к инновационной экономике возрастает роль технического регулирования, которое осуществляется в правовых формах, когда юридически закрепляемые технические нормы становятся нормами технико-юридическими <1>.

--------------------------------

<1> См.: Лаптев В.В. Предпринимательское (хозяйственное) право и реальный сектор экономики. С. 17.

В Федеральном законе от 27 декабря 2002 г. N 184-ФЗ "О техническом регулировании" (в ред. от 28 сентября 2010 г.) <1> (далее - Закон о техническом регулировании) говорится, что техническое регулирование - это правовое регулирование.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2002. N 52 (ч. I). Ст. 5140.

Кроме того, в юридической литературе обоснованно выделяются и такие собственно правовые формы государственного регулирования экономики, как договор, санкция. Так, профессор Е.П. Губин к числу правовых средств государственного регулирования экономики относит договор, имущественную ответственность, юридическое лицо <1>.

--------------------------------

<1> См.: Предпринимательское право Российской Федерации / Отв. ред. Е.П. Губин, П.Г. Лахно. С. 407.

Роль вертикального хозяйственного договора, являющегося чисто (собственно) правовой формой государственного регулирования экономики, в современных условиях значительно повышается. Например, применительно к государственному регулированию инвестиционной деятельности об этом свидетельствуют возможность осуществления инвестиционных проектов на условиях государственно-частного партнерства, в том числе путем софинансирования таких проектов на договорных условиях, а также в целом то обстоятельство, что государство может (и способно в финансовом отношении) выступать в качестве инвестора и гаранта.

Большинство организационных форм государственного регулирования экономики и предпринимательской деятельности по характеру воздействия являются прямыми. Некоторые формы государственного регулирования (в первую очередь экономические формы) являются косвенными. Однако прямые формы государственного регулирования могут содержать в себе в качестве факультативных элементы косвенных форм регулирования, и наоборот.

Специальные цели государственного регулирования определенных сфер экономики обусловливают соответствующий набор форм такого регулирования. Так, цель государственного регулирования инвестиционной деятельности - создание благоприятных условий для ее развития. Названная цель предопределяет то, что приоритетными формами такого регулирования являются экономические и правовые формы. В целом же здесь должны преобладать государственная поддержка инвестиционной деятельности и защита интересов инвесторов. С помощью судебных и внесудебных форм могут защищаться в первую очередь имущественные интересы инвесторов, в том числе в случаях национализации и реквизиции.

В отношении реального и непроизводственного (инфраструктурного, обслуживающего) секторов государственного регулирования экономики происходит существенное сокращение применения организационных форм. Так, в соответствии со ст. 15 Закона об аудиторской деятельности 2008 года функции государственного регулирования аудиторской деятельности осуществляет уполномоченный федеральный орган. К функциям государственного регулирования аудиторской деятельности Закон об аудиторской деятельности в том числе относит:

- выработку государственной политики в сфере аудиторской деятельности;

- нормативно-правовое регулирование в сфере аудиторской деятельности, в том числе утверждение федеральных стандартов аудиторской деятельности, а также принятие в пределах своей компетенции иных нормативных правовых актов, регулирующих аудиторскую деятельность и (или) предусмотренных Законом об аудиторской деятельности 2008 года;

- ведение государственного реестра саморегулируемых организаций аудиторов, а также контрольного экземпляра реестра аудиторов и аудиторских организаций;

- анализ состояния рынка аудиторских услуг в Российской Федерации;

- внешний контроль качества работы аудиторских организаций, проводящих обязательный аудит бухгалтерской (финансовой) отчетности организаций, в уставном (складочном) капитале которых доля государственной собственности составляет не менее 25 процентов, а также государственных или муниципальных унитарных предприятий;

- государственный контроль (надзор) за деятельностью саморегулируемых организаций аудиторов;

- согласование учредительных документов единой аттестационной комиссии, а также вносимых в них изменений.

Исходя из перечисленных функций, можно сделать вывод о том, что уполномоченный федеральный орган применяет как правовые, так и организационные формы государственного регулирования аудиторской деятельности. Преобладающими становятся правовые формы. С учетом возрастания роли саморегулируемых организаций аудиторов определенная часть нормативных правовых актов уполномоченного федерального органа будет носить рекомендательный характер <1>.

--------------------------------

<1> См., например: письмо Департамента регулирования государственного финансового контроля, аудиторской деятельности, бухгалтерского учета и отчетности Министерства финансов РФ от 29 января 2009 г. N 07-02-18/01 "Рекомендации аудиторским организациям, индивидуальным аудиторам, аудиторам по проведению аудита годовой бухгалтерской отчетности за 2008 год" // Финансовая газета. 2009. 12 февраля.

В отношении организационных форм государственного регулирования аудиторской деятельности следует отметить, что применение одних сужается, другие делегируются саморегулируемым организациям, третьи отменяются совсем <1>.

--------------------------------

<1> Об организационных формах государственного регулирования аудиторской деятельности подробнее будет изложено в подпараграфе 2.1 данной главы.

В целом саморегулирование становится своеобразной формой государственного регулирования экономики. Саморегулирование представляет собой усеченное государственное регулирование экономики, делегированное саморегулируемым организациям, деятельность которых, в свою очередь, находится под контролем государства. Делегироваться саморегулируемым организациям могут не только организационные формы государственного регулирования.

Необходимо отметить, что делегированные саморегулируемым организациям формы государственного регулирования по своей сути являются чисто предпринимательско-правовыми (хозяйственно-правовыми) формами государственного регулирования экономики. Применение саморегулируемыми организациями делегированных им государством форм регулирования не может относиться к административно-правовой сфере, поскольку саморегулируемые организации не являются государственными органами исполнительной власти. Публично-правовые характеристики делегированных форм государственного регулирования не позволяют отнести их и к сфере гражданского права.

Что касается соотношения форм и методов государственного регулирования экономики, то большинство форм такого регулирования основываются не на одном из методов, а на сочетании элементов трех методов предпринимательского (хозяйственного) права. При этом методы могут иметь как прямое, так и опосредованное (через конкретные формы) применение. Так, все три метода предпринимательского (хозяйственного) права напрямую применяются при осуществлении антимонопольного регулирования как одной из основных форм государственного регулирования экономики и предпринимательской деятельности. Антимонопольный орган:

- выдает хозяйствующим субъектам обязательные для исполнения предписания;

- направляет в органы государственной власти или органы местного самоуправления рекомендации по осуществлению действий, направленных на обеспечение конкуренции;

- дает предварительное согласие (по соответствующему ходатайству) на осуществление определенных действий, направленных на экономическую концентрацию.

Такая правовая форма государственного регулирования экономики, как договор, основывается на методе автономных решений (согласования). Другая правовая форма государственного регулирования - санкция, применяемая к хозяйствующему субъекту - правонарушителю в вертикальных хозяйственных отношениях, основывается на методе обязательных предписаний. Возможны и другие сочетания методов и форм государственного регулирования экономики и предпринимательской деятельности.

2.1. Организационные формы государственного регулирования

В Национальном плане противодействия коррупции на 2010 - 2011 годы, утвержденном Президентом РФ 31 июля 2008 г. N Пр-1568 <1>, предусмотрено принятие мер по установлению уведомительного порядка начала предпринимательской деятельности для всех ее видов с определением исчерпывающего перечня видов деятельности, на которые такой порядок не распространяется. Данный аспект во многом предопределяет дальнейшие перспективы применения организационных форм государственного регулирования экономики.

--------------------------------

<1> Российская газета. 2008. 5 августа.

Преимущественно уведомительный порядок начала осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности определен в качестве одного из основных принципов защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля в ст. 3 Федерального закона от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (в ред. от 1 июля 2011 г.) <1> (далее - Закон о государственном контроле 2008 года).

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2008. N 52 (ч. I). Ст. 6249.

Согласно ст. 8 Закона о государственном контроле 2008 г., юридические лица и индивидуальные предприниматели обязаны уведомить о начале осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности уполномоченный Правительством РФ в соответствующей сфере федеральный орган исполнительной власти. Уведомление о начале осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности представляется юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, осуществляющими выполнение работ и оказание услуг в соответствии с утвержденным Правительством РФ перечнем работ и услуг, в составе таких видов деятельности, как предоставление гостиничных и бытовых услуг, розничная торговля (за исключением розничной торговли товарами, оборот которых ограничен в соответствии с федеральными законами), издательская и полиграфическая деятельность. Закон о государственном контроле 2008 г. содержит исчерпывающий перечень этих видов деятельности, который уже дополнялся.

Предъявление требований о получении юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями разрешений, заключений и иных документов, выдаваемых органами государственной власти, органами местного самоуправления, для начала осуществления предпринимательской деятельности в отношении работ и услуг в составе установленных видов деятельности не допускается.

В уведомлении о начале осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности указывается о соблюдении юридическим лицом и индивидуальным предпринимателем обязательных требований, а также о соответствии их работников осуществляемой ими предпринимательской деятельности и предназначенных для использования в процессе осуществления ими предпринимательской деятельности территорий, зданий, строений, сооружений, помещений, оборудования, подобных объектов, транспортных средств обязательным требованиям и требованиям, установленным муниципальными правовыми актами.

Уведомление о начале осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности представляется юридическим лицом и индивидуальным предпринимателем в уполномоченный федеральный орган исполнительной власти после государственной регистрации и постановки на учет в налоговом органе до начала фактического выполнения работ или предоставления услуг.

Следует, однако, отметить, что уведомительный порядок рассчитан во многом на добросовестность, сознательность и своего рода зрелость субъектов предпринимательской деятельности, с чем в нашей стране имеются некоторые проблемы <1>.

--------------------------------

<1> См.: § 2 главы III данной монографии.

Многочисленные обращения, поступающие в органы местного самоуправления и государственной власти субъектов РФ, о нарушении хозяйствующими субъектами требований к уведомительному порядку начала осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности побудили Московскую областную Думу внести в ноябре 2010 года в Государственную Думу ФС РФ проект Федерального закона N 462897-5 "О внесении изменений в статью 10 Федерального закона "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля". В качестве оснований для проведения внеплановой проверки в названном законопроекте устанавливаются непредставление субъектами предпринимательской деятельности уведомления, а также представление уведомления, содержащего недостоверные сведения. В пояснительной записке к законопроекту отмечается, в частности, что законопроект корреспондирует с положениями Кодекса РФ об административных правонарушениях, в котором установлена административная ответственность за нарушение установленного порядка представления уведомлений о начале осуществления предпринимательской деятельности <1>.

--------------------------------

<1> СПС "КонсультантПлюс".

Поскольку уведомительный порядок начала осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности рассматривается в том числе как альтернатива лицензированию соответствующих видов деятельности, необходимо продумать, с одной стороны, достаточно мягкий, а с другой - эффективный механизм подтверждения соблюдения и соответствия деятельности, заявленной в уведомлении, установленным требованиям.

Без осуществления правомерного государственного контроля за хозяйственной деятельностью невозможно обеспечить рациональное хозяйствование в объективном смысле, реализацию и защиту публичных интересов. Такой контроль, как правило, осуществляют специально уполномоченные государственные органы.

В юридической литературе приводятся различные классификации видов контроля в сфере хозяйственной деятельности. Например, объем проверяемой деятельности позволяет выделить общий контроль и специальный контроль. К последнему относят бюджетный, валютный, налоговый и другие виды контроля.

В зависимости от стадии контроля и цели проверки выделяют предварительный, текущий и последующий контроль.

В зависимости от того, кем осуществляется контроль, а также от характера полномочий контролирующих органов выделяют:

- контроль Президента РФ;

- контроль органов законодательной власти;

- контроль органов исполнительной власти (данный вид контроля наиболее распространен);

- контроль органов судебной власти.

К непосредственному контролю за предпринимательской деятельностью относят, например, контроль лицензирующих органов <1>.

--------------------------------

<1> См.: Предпринимательское право Российской Федерации / Отв. ред. Е.П. Губин, П.Г. Лахно. С. 422 - 423.

Государственный контроль за соблюдением требований законодательства со стороны субъектов хозяйственной деятельности является организационной формой государственного регулирования экономики. Но данная форма государственного регулирования должна быть особо выделена вследствие актуальности обеспечения гарантий контролируемых субъектов при осуществлении контрольных мероприятий. Кроме того, в юридической литературе государственный контроль выделяется как самостоятельный вид государственной деятельности <1>.

--------------------------------

<1> Шульженко Ю.Л. Конституционный контроль в России. М., 1995. С. 16 - 17.

Чрезмерный государственный контроль недопустим, как недопустим и неоправданный отказ от него. Найти оптимальный баланс здесь очень сложно, и поэтому законодательство о государственном контроле за хозяйствующими субъектами постоянно совершенствуется, что обусловлено также, в частности, стремлением снизить административное давление на бизнес, прекратить мелочную его опеку, сократить число проверяющих инстанций, контрольных мероприятий и т.д.

Определенным шагом в развитии законодательства о государственном контроле за предпринимательской деятельностью было принятие Федерального закона от 8 августа 2001 г. N 134-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)" <1> (далее - Закон о государственном контроле 2001 года), который, помимо узкой сферы действия, имел еще множество недостатков.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2001. N 33. Ст. 3436.

Законодатель не ограничился внесением изменений и дополнений в Закон о государственном контроле 2001 года, и был принят Закон о государственном контроле 2008 года. Соответственно, Закон о государственном контроле 2001 года утратил силу. Закон о государственном контроле 2008 года также постоянно совершенствуется.

В Законе о государственном контроле 2008 года, как и в Законе о государственном контроле 2001 года, непосредственно вопросам защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей также уделено мало внимания, и поэтому избранные (для краткости) в данной монографии названия этих Законов адекватно отражают их содержание.

Закон о государственном контроле 2008 года, так же как и Закон о государственном контроле 2001 года, по существу, ставит знак равенства между терминами "контроль" и "надзор". Впрочем, и приводимые в юридической литературе отличия контроля от надзора имеют весьма расплывчатый характер. Например, говорится о том, что органы контроля выполняют свои функции в отношении тех объектов, которые в основном им организационно подчинены, и в некоторых случаях в отношении неподчиненных объектов <1>.

--------------------------------

<1> См., например: Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации: Учебник. М., 1998. С. 366.

Закон о государственном контроле 2008 года вводит понятие "муниципальный контроль" и не употребляет по отношению к нему термин "надзор". Муниципальный контроль определен как деятельность органов местного самоуправления, уполномоченных на организацию и проведение на территории муниципального образования проверок соблюдения при осуществлении деятельности юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями требований, установленных муниципальными правовыми актами.

Закон о государственном контроле 2008 года делит государственный контроль по территориальному признаку на федеральный и региональный.

Закон о государственном контроле 2001 года под государственным контролем (надзором) понимал проведение проверки выполнения юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем при осуществлении их деятельности обязательных требований к товарам (работам, услугам), установленных федеральными законами или принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами.

Понятие государственного контроля (надзора), включенное в Закон о государственном контроле 2008 года, отличается многословностью. Исходя из смысла ст. 2 Закона о государственном контроле 2008 года, государственный контроль (надзор) - это деятельность уполномоченных государственных органов, направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями обязательных требований, установленных нормативными правовыми актами РФ и субъектов РФ, посредством организации и проведения проверок, принятия предусмотренных законодательством РФ мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений, а также деятельность этих государственных органов по систематическому наблюдению за исполнением обязательных требований, анализу и прогнозированию состояния исполнения обязательных требований при осуществлении деятельности юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями.

Более широкое толкование понятия государственного контроля (надзора), чем в обоих Законах о государственном контроле, дается, например, в Указе Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" <1>. Естественно, что цели данного нормативного правового акта обусловливают, по сравнению с законодательством о государственном контроле за деятельностью хозяйствующих субъектов, более широкий круг проверяемых субъектов. Другой вопрос в том, что включать в функции по контролю. В названном Указе под функциями по контролю и надзору понимаются:

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2004. N 11. Ст. 945.

- осуществление действий по контролю и надзору (выделено автором. - С.Ш.) за исполнением органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами установленных Конституцией РФ, федеральными законами и другими нормативными правовыми актами общеобязательных правил поведения;

- выдача органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами разрешений (лицензий) на осуществление определенного вида деятельности и (или) конкретных действий юридическим лицам и гражданам;

- регистрация актов, документов, прав, объектов, а также издание индивидуальных правовых актов.

Таким образом, здесь имеет место смешение государственного контроля с другими организационными формами государственного регулирования. Тем более, что, например, в Федеральном законе от 8 августа 2001 г. N 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" (в ред. от 29 декабря 2010 г.) <1> (далее - Закон о лицензировании 2001 года), наоборот, контроль лицензирующих органов охватывается понятием "лицензирование". Аналогичный подход сохраняется и в Законе о лицензировании 2011 года, вступающем в силу с 3 ноября 2011 года.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2001. N 33 (ч. I). Ст. 3430; СЗ РФ. 2005. N 27. Ст. 2719.

В соответствии со ст. 9 Закона о государственном контроле предметом плановой проверки является соблюдение юридическим лицом и индивидуальным предпринимателем в процессе осуществления деятельности обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, а также соответствие сведений, содержащихся в уведомлении о начале осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности, обязательным требованиям.

Плановые проверки проводятся не чаще чем один раз в три года. Плановые проверки проводятся на основании разрабатываемых органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля в соответствии с их полномочиями ежегодных планов.

Согласно п. 1 ст. 10 Закона о государственном контроле 2008 года, предметом внеплановой проверки являются соблюдение юридическим лицом и индивидуальным предпринимателем в процессе осуществления деятельности обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, выполнение предписаний органов государственного контроля (надзора), органов муниципального контроля, проведение мероприятий по предотвращению причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, по обеспечению безопасности государства, по предупреждению возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, по ликвидации последствий причинения такого вреда.

В п. 2 ст. 10 Закона о государственном контроле 2011 г. установлено, что основаниями для проведения внеплановой проверки являются:

1) истечение срока исполнения юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем ранее выданного предписания об устранении выявленного нарушения обязательных требований и (или) требований, установленных муниципальными правовыми актами;

2) поступление в органы государственного контроля (надзора), органы муниципального контроля обращений и заявлений граждан, юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, информации от органов государственной власти, органов местного самоуправления, средств массовой информации о следующих фактах:

а) возникновение угрозы причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов РФ, безопасности государства, а также угрозы чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;

б) причинение вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов РФ, безопасности государства, а также возникновение чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;

в) нарушение прав потребителей (в случае обращения граждан, права которых нарушены);

3) приказ (распоряжение) руководителя органа государственного контроля (надзора), изданный в соответствии с поручениями Президента РФ, Правительства РФ.

Вызывает определенный интерес роль органов прокуратуры в осуществлении государственного контроля (надзора). Можно было бы сжато охарактеризовать эту роль как "прокурорский надзор за государственным контролем (надзором)", хотя даже и в таком виде в названном институте особой необходимости нет, поскольку у контролируемого хозяйствующего субъекта, в частности, имеется право обжаловать действия (бездействие) должностных лиц органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, повлекшие за собой нарушение прав данного хозяйствующего субъекта при проведении проверки, в административном и (или) судебном порядке.

Однако роль органов прокуратуры, исходя из смысла Закона о государственном контроле 2008 года, далеко не ограничивается институтом "надзора за контролем (надзором)".

В срок до 1 сентября года, предшествующего году проведения плановых проверок, органы государственного контроля (надзора), органы муниципального контроля направляют проекты ежегодных планов проведения плановых проверок в органы прокуратуры. Органы прокуратуры рассматривают проекты ежегодных планов проведения плановых проверок на предмет законности включения в них объектов государственного контроля (надзора), объектов муниципального контроля и в срок до 1 октября года, предшествующего году проведения плановых проверок, вносят предложения руководителям органов государственного контроля (надзора), органов муниципального контроля о проведении совместных плановых проверок. Органы государственного контроля (надзора), органы муниципального контроля рассматривают предложения органов прокуратуры и по итогам их рассмотрения направляют в органы прокуратуры в срок до 1 ноября года, предшествующего году проведения плановых проверок, ежегодные планы проведения плановых проверок. Органы прокуратуры в срок до 1 декабря года, предшествующего году проведения плановых проверок, обобщают поступившие от органов государственного контроля (надзора), органов муниципального контроля ежегодные планы проведения плановых проверок и направляют их в Генеральную прокуратуру РФ для формирования Генеральной прокуратурой РФ ежегодного сводного плана проведения плановых проверок. Генеральная прокуратура РФ формирует ежегодный сводный план проведения плановых проверок.

Внеплановая выездная проверка юридических лиц, индивидуальных предпринимателей может быть проведена по основаниям, указанным в подпунктах "а" и "б" п. 2 ч. 2 ст. 10 Закона о государственном контроле 2008 года, органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля после согласования с органом прокуратуры по месту осуществления деятельности таких юридических лиц, индивидуальных предпринимателей.

Представляется, что все подробно перечисленные выше полномочия органов прокуратуры явно выходят за рамки прокурорского надзора за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории РФ <1>. Данные полномочия свидетельствуют о том, что прокуратура выступает уже в роли своеобразного органа государственного регулирования экономики, осуществляющего, в частности, планирование деятельности органов государственного контроля. От руководителей органов прокуратуры зависят масштабы плановых и внеплановых проверок хозяйствующих субъектов <2>.

--------------------------------

<1> См.: Федеральный закон от 17 января 1992 г. N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" (в ред. от 7 февраля 2011 г.) // Ведомости СНД РФ и ВС РФ. 1992. N 8. Ст. 366; СЗ РФ. 1995. N 47. Ст. 4472.

<2> Тем не менее количество проверок остается максимальным. По данным обзора Национального института системных исследований проблем предпринимательства, так утверждают 70% опрошенных респондентов. См.: Зыкова Т. Чиновники и бандиты не отстают // Российская газета. 2010. 23 июля.

Названные полномочия органов прокуратуры вряд ли будут способствовать преодолению коррупции в контролирующих органах. Более того, подобные полномочия могут способствовать появлению коррупции в самих органах прокуратуры <1>. Особо коррупциогенной выглядит, в частности, норма Закона о государственном контроле 2008 года о предварительном согласовании с органом прокуратуры проведения внеплановых проверок.

--------------------------------

<1> Хотя, как, например, показали события, связанные с выявлением случаев содействия подпольному игорному бизнесу в Подмосковье, органы прокуратуры также оказались подверженными коррупции.

Несмотря на то что в законодательстве нет четкого разграничения понятий "надзор" и "контроль", в Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2010 годах, одобренной распоряжением Правительства РФ от 25 октября 2005 г. N 1789-р (в ред. от 10 марта 2009 г.) <1>, говорится о необходимости разграничить функции по контролю и надзору, что позволит надзор сосредоточить в государственных органах, а контроль рассматривать в качестве функции по проведению испытаний, измерений, экспертиз, осуществляемых субъектами рынка, аккредитованными в органах исполнительной власти в установленном порядке. Таким образом, здесь понятию "контроль" придается совершенно иной смысл, нежели в обоих Законах о государственном контроле.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2005. N 46. Ст. 4720.

В целом ряде случаев является оправданной передача государственных контрольных функций соответствующим саморегулируемым организациям. Так, в Постановлении Конституционного Суда РФ от 19 декабря 2005 г. N 12-П "По делу о проверке конституционности абзаца восьмого пункта 1 статьи 20 Федерального закона "О несостоятельности (банкротстве)" в связи с жалобой гражданина А.Г. Меженцева" <1> установлено, что создание саморегулируемых организаций арбитражных управляющих практически одновременно с отказом от лицензирования деятельности арбитражных управляющих означает, что государство переложило на эти организации часть своих публично-правовых функций. Такой подход напрямую связан с проводимой в Российской Федерации административной реформой. Как результат определенной модификации контрольной деятельности государства в области финансового оздоровления и банкротства может рассматриваться возложение на саморегулируемые организации арбитражных управляющих такой функции, как контролирование профессиональной деятельности своих членов.

--------------------------------

<1> Вестник Конституционного Суда РФ. 2006. N 1.

Но здесь следует отметить, что государственный контроль в подобных случаях не исчезает совсем. Во-первых, государственный контроль за соответствующей деятельностью делегируется саморегулируемым организациям. Во-вторых, само государство осуществляет контроль за деятельностью саморегулируемых организаций.

Вместе с тем необходим взвешенный подход при решении вопросов о прекращении государственного контроля в определенных сферах. Например, неоправданная погоня за развитием конкуренции там, где жизненно необходим государственный контроль, может повлечь за собой тяжелые последствия.

Так, Федеральная антимонопольная служба предписала Россельхознадзору допустить к контролю качества зерна и хлеба частные лаборатории. ФАС усмотрела в отказе регистрации частных независимых лабораторий угрозу конкуренции. При этом ФАС не приняла во внимание Федеральный закон "О государственном надзоре и контроле за качеством и рациональным использованием зерна и продуктов его переработки", согласно которому функция выдачи сертификата качества на границе является государственной. Если выполнить требование ФАС, возникает угроза проникновения через границу низкокачественных и опасных зерновых грузов <1>.

--------------------------------

<1> См.: Блохина Л. Опасный хлеб. В России прекращает существование система контроля за качеством зерна и муки // Российская газета. 2007. 6 апреля.

Представляется необходимым принятие закона "О государственном контроле за хозяйственной деятельностью и гарантиях прав хозяйствующих субъектов при его осуществлении". Названный закон должен распространяться на все виды контроля. И все виды контроля, а также сферы контроля в отношении хозяйственной деятельности в данном законе должны быть определены. В законе также должны быть установлены унифицированные правила по проведению контрольных мероприятий, единые требования к контролирующим органам и их должностным лицам, единые гарантии прав контролируемых субъектов. Но в первую очередь нормы о государственном контроле должны быть закреплены в предпринимательском (хозяйственном) кодексе.

Лицензирование отдельных видов предпринимательской деятельности, как и государственная регистрация субъектов такой деятельности <1>, относится к организационным формам государственного регулирования предпринимательской деятельности, посредством которых осуществляется легитимация субъектов предпринимательской деятельности.

--------------------------------

<1> Теоретические и практические аспекты государственной регистрации хозяйствующих субъектов, включая анализ развития законодательства о государственной регистрации, принципы и значение государственной регистрации, подробным образом рассматриваются, например, в работах академика РАН В.В. Лаптева. См.: Лаптев В.В. Субъекты предпринимательского права: Учебное пособие. М., 2003. С. 42 - 47; Предпринимательское (хозяйственное) право: Учебник / Под ред. В.В. Лаптева, С.С. Занковского. М., 2006. С. 63 - 67.

Законодательство о лицензировании так же, как и законодательство о государственном контроле, постоянно совершенствуется. Определяющим фактором этого является стремление к сокращению лицензируемых видов деятельности и развитию саморегулирования. В Закон о лицензировании 2001 года более сорока раз вносились изменения. Закон о лицензировании 2011 года является уже третьим по счету.

В ст. 12 Закона о лицензировании 2011 года определен перечень видов деятельности, на которые требуется лицензия. Закон о лицензировании 2011 года, как и Закон о лицензировании 2001 года, регулирует отношения, возникающие между федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями в связи с осуществлением лицензирования.

Закон о лицензировании 2011 года, как и предыдущие законы, по своему действию является отнюдь не универсальным. Единый унифицированный порядок лицензирования так и не установлен. Положения Закона о лицензировании 2011 года не применяются к отношениям, связанным с осуществлением лицензирования таких видов деятельности, как использование атомной энергии, деятельность кредитных организаций, деятельность по организации биржевой торговли, страховая деятельность, клиринговая деятельность, деятельность профессиональных участников рынка ценных бумаг и др. Кроме того, особенности лицензирования, в том числе в части, касающейся порядка принятия решения о предоставлении лицензии, срока действия лицензии и порядка продления срока ее действия, приостановления и возобновления действия лицензии, могут устанавливаться федеральными законами, регулирующими, например, оказание услуг связи, телевизионное вещание и (или) радиовещание.

Согласно ст. 2 Закона о лицензировании 2001 года лицензирование - это мероприятия, связанные с предоставлением лицензий, переоформлением документов, подтверждающих наличие лицензий, приостановлением действия лицензий в случае административного приостановления деятельности лицензиатов за нарушение лицензионных требований и условий, возобновлением или прекращением действия лицензий, аннулированием лицензий, контролем лицензирующих органов за соблюдением лицензиатами при осуществлении лицензируемых видов деятельности соответствующих лицензионных требований и условий, ведением реестров лицензий, а также с предоставлением в установленном порядке заинтересованным лицам сведений из реестров лицензий и иной информации о лицензировании.

Такое понятие лицензирования представляется слишком широким, поскольку лицензионный контроль является разновидностью государственного контроля за хозяйственной деятельностью - самостоятельной организационной формой государственного регулирования экономики. Кроме того, некорректен термин "мероприятия". Лицензирование - это не мероприятия, а организационная форма государственного регулирования (или государственная функция, или средство, или инструмент государственного регулирования и т.п.) <1>, которая может осуществляться посредством действий соответствующих государственных органов, в том числе и каких-либо мероприятий.

--------------------------------

<1> Например, в Хозяйственном кодексе Украины лицензирование - это средство государственного регулирования в сфере хозяйствования.

Закон о лицензировании 2011 года устанавливает более компактное понятие лицензирования и термин "мероприятия" не употребляет. Однако лицензионный контроль по-прежнему охватывается лицензированием.

Под лицензией Закон о лицензировании 2001 года понимает специальное разрешение на осуществление конкретного вида деятельности при обязательном соблюдении лицензионных требований, выданное лицензирующим органом юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю (лицензиату). Согласно ст. 3 Закона о лицензировании 2011 года лицензия - специальное разрешение на право осуществления юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем конкретного вида деятельности (выполнения работ, оказания услуг, составляющих лицензируемый вид деятельности), которое подтверждается документом, выданным лицензирующим органом на бумажном носителе или в форме электронного документа.

В соответствии со ст. 4 Закона о лицензировании 2011 года основными принципами осуществления лицензирования являются:

- обеспечение единства экономического пространства на территории РФ;

- установление лицензируемых видов деятельности федеральным законом;

- установление федеральными законами единого порядка лицензирования отдельных видов деятельности на территории РФ;

- установление исчерпывающих перечней лицензионных требований в отношении лицензируемых видов деятельности положениями о лицензировании конкретных видов деятельности;

- открытость и доступность информации о лицензировании, за исключением информации, распространение которой запрещено или ограничено в соответствии с законодательством РФ;

- недопустимость взимания с соискателей лицензий и лицензиатов платы за осуществление лицензирования, за исключением уплаты государственной пошлины в размерах и в порядке, которые установлены законодательством РФ о налогах и сборах;

- соблюдение законности при осуществлении лицензирования.

Принцип установления единого перечня лицензируемых видов деятельности, в отличие от Закона о лицензировании 2001 года, в Законе о лицензировании 2011 года не упоминается, хотя, по существу, единый перечень в обоих Законах установлен. В Законе о лицензировании 2001 года единый перечень лицензируемых видов деятельности состоит из перечисленных видов деятельности, на осуществление которых требуются лицензии (ст. 17 Закона о лицензировании 2001 года), и видов деятельности, на которые не распространяется действие Закона о лицензировании 2001 года (ст. 1). То же самое касается и Закона о лицензировании 2011 года. Принцип установления единого перечня лицензируемых видов деятельности должен соблюдаться и впредь, а для этого он должен быть законодательно закреплен.

В ст. 4 Закона о лицензировании 2001 г. установлены критерии определения лицензируемых видов деятельности. К лицензируемым видам деятельности относятся виды деятельности, осуществление которых может повлечь за собой нанесение ущерба правам, законным интересам, здоровью граждан, обороне и безопасности государства, культурному наследию народов РФ и регулирование которых не может осуществляться иными методами, кроме как лицензированием. В ст. 2 Закона о лицензировании 2011 года названные критерии воспроизведены и в качестве объекта, которому может быть нанесен ущерб, справедливо добавлена окружающая среда. Кроме этого, предотвращение ущерба правам, законным интересам, жизни или здоровью граждан, окружающей среде, объектам культурного наследия народов РФ, обороне и безопасности государства определяется в качестве целей лицензирования отдельных видов деятельности. Осуществление лицензирования отдельных видов деятельности в иных целях не допускается.

В соответствии с п. 6 ст. 9 Закона о лицензировании по заявлению соискателя лицензии или лицензиата в отношении отдельных видов деятельности, лицензирование которых осуществляется в целях защиты имущественных прав и законных интересов граждан, может применяться упрощенный порядок лицензирования при условии заключения соискателем лицензии или лицензиатом договора страхования гражданской ответственности либо при наличии у лицензиата сертификата соответствия осуществляемого им лицензируемого вида деятельности международным стандартам. Порядок лицензирования (общий порядок лицензирования или упрощенный порядок лицензирования) выбирается соискателем лицензии или лицензиатом самостоятельно.

Упрощенный порядок лицензирования характеризуется, во-первых, тем, что решение о предоставлении лицензии или об отказе в ее предоставлении принимается лицензирующим органом в срок, не превышающий пятнадцати дней со дня поступления заявления и документов; во-вторых, плановые проверки соответствия деятельности лицензиата лицензионным требованиям и условиям не проводятся; в-третьих, некоторые документы, указанные в соответствующем положении о лицензировании, соискатель лицензии при обращении с заявлением не представляет; в-четвертых, при упрощенном порядке лицензирования проверка возможности выполнения соискателем лицензии лицензионных требований и условий лицензирующим органом не проводится.

В п. 6 ст. 9 Закона о лицензировании 2001 года содержится законченный перечень видов деятельности, в отношении которых может применяться упрощенный порядок лицензирования. В данный перечень, например, включены перевозки грузов морским, внутренним водным, воздушным и железнодорожным транспортом.

Закон о лицензировании 2011 года упрощенный порядок лицензирования не упоминает.

В Закон о лицензировании 2001 года была введена ст. 17.1, содержащая отсылочную норму об ответственности должностных лиц лицензирующих органов в соответствии с законодательством РФ. Аналогичная норма содержится в ст. 7 Закона о лицензировании 2011 года.

В Законе о лицензировании 2011 года более детально прописан порядок приостановления, возобновления, прекращения действия и аннулирования лицензии. Так, в соответствии со ст. 20 Закона о лицензировании 2001 года действие лицензии приостанавливается лицензирующим органом в следующих случаях:

1) привлечение лицензиата к административной ответственности за неисполнение в установленный срок предписания об устранении грубого нарушения лицензионных требований, выданного лицензирующим органом в порядке, установленном законодательством РФ;

2) назначение лицензиату административного наказания в виде административного приостановления деятельности за грубое нарушение лицензионных требований в порядке, установленном законодательством РФ.

Сведения о приостановлении действия лицензии вносятся в реестр лицензий. Действие лицензии возобновляется по решению лицензирующего органа. Сведения о возобновлении лицензии вносятся в реестр лицензий.

Лицензия аннулируется по решению суда на основании рассмотрения заявления лицензирующего органа об аннулировании лицензии.

Действие лицензии прекращается в связи с прекращением вида деятельности лицензиата, на который предоставлена лицензия, в следующих случаях:

1) представление лицензиатом в лицензирующий орган заявления о прекращении лицензируемого вида деятельности;

2) прекращение физическим лицом деятельности в качестве индивидуального предпринимателя в соответствии с законодательством Российской Федерации о государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей;

3) прекращение деятельности юридического лица в соответствии с законодательством Российской Федерации о государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей (за исключением реорганизации в форме преобразования или слияния при наличии на дату государственной регистрации правопреемника реорганизованных юридических лиц у каждого участвующего в слиянии юридического лица лицензии на один и тот же вид деятельности);

4) наличие решения суда об аннулировании лицензии.

Законодательством РФ предусматривается как административная, так и уголовная ответственность за осуществление лицензируемого вида деятельности без лицензии. В соответствии со ст. 61 Гражданского кодекса РФ юридическое лицо может быть ликвидировано по решению суда в случае осуществления деятельности без лицензии. Согласно ст. 173 Гражданского кодекса РФ сделка, совершенная юридическим лицом, не имеющим лицензии на занятие соответствующей деятельностью, может быть признана судом недействительной. Таковы основные правовые последствия деятельности без лицензии.

Лицензирование является достаточно жесткой организационной формой государственного регулирования предпринимательской деятельности, и один из путей совершенствования законодательства о лицензировании - это переход в целом ряде случаев, где это оправданно и целесообразно, от лицензирования к соответствующей деятельности саморегулируемых организаций.

Как отмечает академик РАН В.В. Лаптев, простой отказ от лицензирования невозможен, особенно в отраслях, относящихся к реальному сектору экономики <1>.

--------------------------------

<1> См.: Лаптев В.В. Предпринимательское (хозяйственное) право и реальный сектор экономики. С. 23.

Необходимым условием отказа от лицензирования конкретного вида деятельности должно быть отсутствие очевидных рисков нанесения ущерба правам, законным интересам, здоровью граждан, обороне и безопасности государства, культурному наследию народов РФ. Но сначала стоило бы уточнить и конкретизировать отдельные критерии определения лицензируемых видов деятельности. Например, нравственность и религиозные чувства в ст. 2 Закона о лицензировании 2011 года (как и в ст. 4 Закона о лицензировании 2001 года) не называются. Но даже если исходить из имеющихся критериев, то как, например, можно было прекратить лицензирование строительства зданий и сооружений? И это произошло после имевших большой общественный резонанс обрушений зданий и сооружений, предназначенных для массовых скоплений людей, с человеческими жертвами <1>.

--------------------------------

<1> См.: Шишкин С.Н. Государственное регулирование экономики: предпринимательско-правовой аспект. М.: Волтерс Клувер, 2007. С. 65.

Законодательно установлено требование об обязательном членстве строительных организаций в одной из саморегулируемых организаций. Свидетельство о допуске строительной организации к выполнению строительных работ выдает саморегулируемая организация, которая вправе разрабатывать и утверждать обязательные для своих членов стандарты и правила предпринимательской деятельности.

Предполагается также, что страхование членами саморегулируемых строительных организаций гражданской ответственности может привести к резкому росту соответствующего рынка страхования <1>.

--------------------------------

<1> См.: Сидоров О. Очередь за полисом. Градостроительный кодекс меняется в пользу страховщиков // Российская газета. 2007. 21 февраля.

Очевидный риск нанесения ущерба здоровью граждан, угроза их жизни не могут быть средствами достижения роста какого-либо рынка, в том числе рынка страховых услуг.

Объединение конкурентов в саморегулируемые организации свидетельствует о реализации принципа партнерства в горизонтальных предпринимательских отношениях. Вместе с тем те же строительные организации далеко не всегда заинтересованы в появлении новых конкурентов на своем рынке, что может выражаться, в частности, в необоснованных препятствиях к вступлению в саморегулируемую организацию, поэтому государству следует очень внимательно контролировать порядок принятия в члены саморегулируемой организации.

Не менее актуальны проблемы, связанные с отменой лицензирования определенных видов деятельности, и для непроизводственного (обслуживающего) сектора государственного регулирования экономики. Жизнь, здоровье и безопасность потребителей соответствующих услуг должны быть главными критериями для законодателя и правоприменителя.

В Постановлении Конституционного Суда РФ от 13 июля 2010 г. N 16-П "По делу о проверке конституционных положений статей 6 и 7 Закона Краснодарского края "Об организации транспортного обслуживания населения таксомоторами индивидуального пользования в Краснодарском крае" в связи с жалобами граждан В.А. Береснева, В.А. Дудко и других" <1> установлено, что отмена федеральным законодателем лицензирования перевозок таксомоторами индивидуального пользования, пассажиры которых как потребители данной услуги должны быть защищены в не меньшей степени, чем пассажиры автотранспортных средств других видов, перевозки которых требуют обязательного лицензирования, не означает отказа государства от контроля за соблюдением требований законодательства о безопасности и качестве соответствующих услуг: контроль за безопасностью дорожного движения, в том числе за соответствием технического состояния и оборудования транспортных средств требованиям нормативных правовых актов, правил, стандартов и технических норм в области обеспечения безопасности дорожного движения, осуществляется посредством обязательного государственного технического осмотра транспортных средств, по результатам проведения которого выдается талон о прохождении государственного технического осмотра, подтверждающий соответствие транспортного средства требованиям безопасности.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2010. N 31. Ст. 4296.

Закрепленный оспариваемыми законоположениями специальный (разрешительный) порядок осуществления перевозок таксомоторами индивидуального пользования, исключающий возможность занятия данным видом предпринимательской деятельности для лиц, не имеющих действующего удостоверения соответствия и карточки соответствия, по сути, означает введение не предусмотренного федеральным законом ограничения права на свободу предпринимательской деятельности, гарантированного ст. 34 Конституции РФ, и, следовательно, нарушение требования ст. 55 (ч. 3) Конституции РФ, в силу которого нормативным актом, прямо устанавливающим ограничение конституционных прав и свобод, может быть только федеральный закон. Более того, такой порядок допуска к осуществлению перевозок таксомоторами индивидуального пользования содержательно имеет черты лицензирования, которому, согласно подпункту 62 пункта 1 ст. 17 Закона о лицензировании 2001 года, подлежат лишь перевозки пассажиров автомобильным транспортом, оборудованным для перевозок более восьми человек (за исключением случаев, когда указанная деятельность осуществляется для обеспечения собственных нужд юридического лица или индивидуального предпринимателя). Исключив обязательность лицензирования деятельности по транспортному обслуживанию пассажиров таксомоторами индивидуального пользования, федеральный законодатель тем самым осознанно отказался от такого ограничения данного вида предпринимательской деятельности.

Конституционный Суд РФ в названном Постановлении также установил, что именно федеральное законодательное регулирование, осуществляемое как по предметам ведения РФ, так и по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ, является нормативной правовой основой достижения баланса между свободой предпринимательской деятельности и интересами обеспечения безопасности в сфере транспортного обслуживания населения.

Представляется, что для обеспечения безопасности пассажиров одних только мер, обеспечивающих надлежащее техническое состояние транспортных средств в сфере перевозок пассажиров индивидуальными предпринимателями, недостаточно. Тем более необходимо учитывать, что в отношении предоставления услуг по перевозкам пассажиров и багажа по заказам автомобильным транспортом (за исключением осуществления таких перевозок по маршрутам регулярных перевозок, а также для обеспечения собственных нужд юридических лиц, индивидуальных предпринимателей) установлен уведомительный порядок осуществления предпринимательской деятельности. Здесь как раз и необходимо, чтобы федеральный законодатель установил обязанность для субъектов данного вида предпринимательской деятельности быть членами соответствующих саморегулируемых организаций.

Механизм реализации сокращения лицензируемых видов деятельности по Закону о лицензировании 2001 года оставлял желать лучшего. Так, помимо того, что в ст. 17 Закона о лицензировании 2001 года, содержащую перечень лицензируемых видов деятельности, постоянно вносились изменения, законодатель включил в ст. 18 Закона о лицензировании 2001 года перечни видов деятельности, лицензирование которых прекращается с наступлением определенных сроков или событий (принятие соответствующих технических регламентов). В ст. 18 Закона о лицензировании 2001 года также постоянно вносились изменения. Чего только стоила чехарда с перенесением сроков прекращения лицензирования аудиторской деятельности <1>.

--------------------------------

<1> Изначально предполагалось прекращение лицензирования еще с 1 июля 2006 г. Затем неоднократно сроки переносились, и даже "задним числом".

С одной стороны, законодатель в ст. 18 Закона о лицензировании 2001 года намечал курс на определенное сокращение лицензируемых видов деятельности и определял при этом пожелания самому себе. Но, с другой стороны, такой прием законодательной техники не выдерживал никакой критики, и, более того, чехарда с подобными изменениями, вносимыми в ст. ст. 17 и 18 Закона о лицензировании 2001 года, вносила неразбериху и сумятицу в умы предпринимателей и руководителей хозяйствующих субъектов, в большинстве своем не имеющих специального юридического образования.

Закон о лицензировании 2011 года не содержит норму, аналогичную ст. 18 Закона о лицензировании 2001 года, что является несомненным его достоинством. Представляется, что к числу несомненных достоинств Закона о лицензировании 2011 года также относятся существенное сокращение числа лицензируемых видов деятельности и бессрочное действие лицензий.

Что касается прекращения лицензирования конкретных видов деятельности в непроизводственном (обслуживающем) секторе, то, например, не вызывает никаких сомнений и нареканий прекращение с 1 января 2010 года лицензирования аудиторской деятельности. Отказ от лицензирования данного вида предпринимательской деятельности вполне оправдан. С принятием Закона об аудиторской деятельности 2008 года такой отказ выглядит логичнее, поскольку целью аудита более не является выражение мнения о соответствии законодательству порядка ведения бухгалтерского учета. Прекращение лицензирования аудиторской деятельности компенсирует регулирующая деятельность саморегулируемых организаций, приходящих на смену профессиональным аудиторским объединениям.

Закон об аудиторской деятельности 2008 года одновременно с отменой лицензирования ввел обязательное членство аудиторов и аудиторских организаций в одной из саморегулируемых организаций аудиторов. В ст. 18 названного Закона установлены требования к членству в саморегулируемой организации и определены порядок вступления в члены саморегулируемой организации, основания отказа в приеме в члены саморегулируемой организации и прекращения членства в саморегулируемой организации. Например, для того, чтобы аудиторская организация стала членом саморегулируемой организации аудиторов, помимо требований к ее организационно-правовой форме и численности аудиторов она должна иметь безупречную деловую репутацию, соблюдать принятые правила осуществления внутреннего контроля качества работы, уплатить взносы в саморегулируемую организацию и компенсационные фонды саморегулируемой организации. Доля уставного (складочного) капитала аудиторской организации, принадлежащая аудиторам и (или) аудиторским организациям, должна быть не менее 51 процента. Кроме того, требования установлены в отношении численности аудиторов в коллегиальном исполнительном органе аудиторской организации (не менее 50 процентов его состава), лица, являющегося единоличным исполнительным органом, а также в отношении индивидуального предпринимателя (управляющего) и коммерческой организации, которые выполняют по договору с аудиторской организацией полномочия ее исполнительного органа (они должны быть, соответственно, аудиторами и аудиторской организацией).

Одним из основных требований к членству аудитора в саморегулируемой организации является наличие у него квалификационного аттестата аудитора.

Согласно части 1 ст. 18 Закона об аудиторской деятельности 2008 года саморегулируемая организация аудиторов устанавливает требования к членству в ней аудиторских организаций и аудиторов, которые должны быть едиными для всех ее членов и не должны противоречить приведенным выше требованиям.

Институт обязательного членства аудиторов и аудиторских организаций в саморегулируемой организации представляет собой достаточно жесткую, во многом сходную с лицензированием организационную форму регулирования аудиторской деятельности, делегированную государством саморегулируемым организациям вместо отменяемого лицензирования. С членством в саморегулируемой организации, как и в случае с получением лицензии, связано право проводить аудит и оказывать сопутствующие аудиту услуги.

В соответствии со ст. 19 Закона об аудиторской деятельности 2008 года саморегулируемая организация должна вести реестр аудиторов и аудиторских организаций в отношении своих членов, как и лицензирующие органы ведут реестр лицензий (ведение реестра лицензий охватывается понятием "лицензирование"). Реестр аудиторов и аудиторских организаций представляет собой систематизированный перечень аудиторов и аудиторских организаций. Согласно ст. 3 Закона об аудиторской деятельности 2008 года коммерческая организация приобретает право осуществлять аудиторскую деятельность с даты внесения сведений о ней в реестр аудиторов и аудиторских организаций саморегулируемой организации аудиторов. Аналогичное предписание в отношении признания физического лица аудитором содержится в ст. 4 Закона об аудиторской деятельности 2008 года.

На основании пункта 8 части 1 ст. 6 Закона о саморегулируемых организациях саморегулируемая организация аудиторов осуществляет контроль за профессиональной деятельностью своих членов, в том числе в части соблюдения ими условий членства в саморегулируемой организации (по аналогии с лицензионным контролем). Несоответствие физического лица или коммерческой организации установленным требованиям к членству является основанием для отказа в приеме в члены саморегулируемой организации аудиторов (по аналогии с отказом в предоставлении лицензии). Выявление недостоверных сведений в документах, представленных для приема в члены саморегулируемой организации, - основание для прекращения членства в саморегулируемой организации аудиторов (здесь можно увидеть определенное сходство с аннулированием лицензии).

Организационной формой государственного регулирования аудиторской деятельности является аттестация на право осуществления такой деятельности.

В соответствии со ст. 15 Закона об аудиторской деятельности 2001 года аттестация представляла собой проверку квалификации физических лиц, желающих заниматься аудиторской деятельностью, и осуществлялась в форме квалификационного экзамена. Закон об аудиторской деятельности 2008 года термин "аттестация" вообще не употребляет, а в ст. 11 определяет порядок выдачи квалификационного аттестата аудитора.

Согласно части 1 ст. 11 Закона об аудиторской деятельности 2008 года квалификационный аттестат аудитора выдается саморегулируемой организацией аудиторов при условии, что лицо, претендующее на его получение:

1) сдало квалификационный экзамен;

2) имеет ко дню объявления результатов квалификационного экзамена стаж работы, связанный с осуществлением аудиторской деятельности либо ведением бухгалтерского учета и составлением бухгалтерской (финансовой) отчетности, не менее трех лет. Не менее двух лет из последних трех лет указанного стажа работы должны приходиться на работу в аудиторской организации.

В соответствии с частью 3 ст. 11 Закона об аудиторской деятельности 2008 года к квалификационному экзамену допускается претендент, получивший высшее образование в имеющем государственную аккредитацию образовательном учреждении высшего профессионального образования.

Уполномоченный федеральный орган, каковым в настоящее время является Министерство финансов РФ, устанавливает порядок проведения квалификационного экзамена и порядок создания всеми саморегулируемыми организациями единой аттестационной комиссии. В отличие от Закона об аудиторской деятельности 2001 года в Законе об аудиторской деятельности 2008 года организация системы аттестации среди функций уполномоченного федерального органа не упоминается. В соответствии со ст. 6 Закона о саморегулируемых организациях одной из основных функций саморегулируемой организации является организация профессионального обучения, аттестации работников - членов, входящих в эту организацию. На саморегулируемые организации частью 5 ст. 17 Закона об аудиторской деятельности 2008 года возложена также и организация прохождения аудиторами обучения по программам повышения квалификации. Исходя из этого, можно сделать вывод о том, что аттестация как организационная форма государственного регулирования аудиторской деятельности, по существу, делегирована саморегулируемым организациям.

На место еще одной организационной формы государственного регулирования аудиторской деятельности - аккредитации профессиональных аудиторских объединений - приходит ведение государственного реестра саморегулируемых организаций аудиторов, которое осуществляется уполномоченным федеральным органом. Однако как в одном, так и в другом случае регулируется не собственно аудиторская деятельность, а деятельность саморегулируемых организаций.

В соответствии со ст. 17 Закона об аудиторской деятельности 2008 года некоммерческая организация приобретает статус саморегулируемой организации с даты ее включения в государственный реестр саморегулируемых организаций аудиторов. При этом некоммерческая организация должна соответствовать требованиям, в частности, обеспечения дополнительной имущественной ответственности каждого ее члена перед потребителями аудиторских услуг и иными лицами посредством формирования компенсационного фонда.

В ст. 21 Закона об аудиторской деятельности 2008 года установлен исчерпывающий перечень документов, подаваемых некоммерческой организацией вместе с заявлением о внесении сведений в государственный реестр. Уполномоченный федеральный орган в течение 40 рабочих дней со дня, следующего за днем получения необходимых документов, рассматривает и проверяет сведения о некоммерческой организации. Следовательно, здесь имеет место предварительный контроль. Не позднее пяти рабочих дней после окончания рассмотрения и проверки документов уполномоченный федеральный орган вносит сведения о некоммерческой организации в государственный реестр саморегулируемых организаций аудиторов или принимает решение об отказе во внесении сведений о некоммерческой организации в государственный реестр по установленным Законом об аудиторской деятельности основаниям.

Закон об аудиторской деятельности 2008 года предусматривает случаи, когда для исключения уполномоченным федеральным органом сведений о некоммерческой организации из государственного реестра саморегулируемых организаций аудиторов достаточно решения самого этого органа, и случаи, когда необходимо решение суда.

В соответствии со ст. 19 Закона об аудиторской деятельности 2008 года уполномоченный федеральный орган должен вести контрольный экземпляр реестра аудиторов и аудиторских организаций, который представляет собой свод реестров аудиторов и аудиторских организаций. Порядок ведения контрольного экземпляра реестра и перечень сведений, включаемых в него, так же как и порядок ведения саморегулируемыми организациями аудиторов реестров аудиторов и аудиторских организаций, устанавливаются уполномоченным федеральным органом.

Саморегулируемая организация аудиторов обязана в течение семи рабочих дней со дня, следующего за днем внесения сведений об аудиторской организации, аудиторе в реестр аудиторов и аудиторских организаций, а также со дня, следующего за днем внесения изменений в содержащиеся в реестре аудиторов и аудиторских организаций сведения об аудиторской организации, аудиторе, передавать соответствующую информацию в уполномоченный федеральный орган для внесения в контрольный экземпляр реестра аудиторов и аудиторских организаций.

Ведение контрольного экземпляра реестра аудиторов и аудиторских организаций также представляет собой организационную форму государственного регулирования аудиторской деятельности.

В соответствии со ст. 14 Закона об инвестиционной деятельности, осуществляемой в форме капитальных вложений, инвестиционные проекты, финансирование которых планируется осуществлять полностью или частично за счет средств федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ, местных бюджетов, подлежат проверке на предмет эффективности использования направляемых на капитальные вложения средств соответствующих бюджетов в случаях и в порядке, которые установлены соответственно нормативными правовыми актами Правительства РФ, нормативными правовыми актами субъектов РФ, муниципальными правовыми актами. Такая проверка эффективности инвестиционных проектов представляет собой организационную форму государственного регулирования инвестиционной деятельности.

Одна из основных организационных форм государственного регулирования инвестиционной деятельности, осуществляемой в форме капитальных вложений, - экспертиза инвестиционных проектов. Так, в соответствии с Градостроительным кодексом проводится государственная экспертиза проектной документации объектов капитального строительства.

В отношении "виртуального" сектора государственного регулирования экономики организационные формы должны преобладать. Так, лицензирование деятельности профессиональных участников рынка ценных бумаг вряд ли может быть заменено более мягкими формами, несмотря на то что повышается роль и совершенствуются формы регулирования деятельности саморегулируемых организаций этих участников.

Согласно ст. 49 Закона о рынке ценных бумаг саморегулируемая организация, в частности, вправе разрабатывать правила и стандарты осуществления профессиональной деятельности и операций с ценными бумагами своими членами и осуществлять контроль за их соблюдением. В соответствии со ст. 50 Закона о рынке ценных бумаг организация, учрежденная не менее чем десятью профессиональными участниками рынка ценных бумаг, вправе подать в федеральный орган исполнительной власти по рынку ценных бумаг <1> заявление о приобретении ею статуса саморегулируемой организации. Такая организация приобретает статус саморегулируемой организации на основании разрешения, выданного названным органом. Выдача такого разрешения является организационной формой государственного регулирования деятельности саморегулируемых организаций. Для получения разрешения организация, созданная профессиональными участниками рынка ценных бумаг, помимо заверенных копий документов о создании, должна представить правила и положения организации, принятые ее членами и обязательные для исполнения всеми членами. В этих правилах и положениях, в частности, должны содержаться требования в отношении стандартов осуществления профессиональной деятельности, процедур проведения проверок членов организации, санкций, применяемых к членам организации.

--------------------------------

<1> В настоящее время таким органом является Федеральная служба по финансовым рынкам.

Закон содержит исчерпывающий перечень оснований, по которым может быть отказано в выдаче разрешения на приобретение статуса саморегулируемой организации.

Выдача разрешения на приобретение статуса саморегулируемой организации профессиональных участников рынка ценных бумаг была введена взамен более жесткой организационной формы государственного регулирования - лицензирования таких организаций. В лицензировании здесь и не было необходимости, поскольку члены саморегулируемой организации сами должны иметь лицензии на осуществление соответствующих видов деятельности на рынке ценных бумаг.

Лицензирование деятельности профессиональных участников рынка ценных бумаг является одной из основных форм государственного регулирования рынка ценных бумаг.

Одним из последствий деятельности без лицензии является обращение федерального органа исполнительной власти по рынку ценных бумаг с иском в арбитражный суд о принудительной ликвидации участника рынка ценных бумаг (ст. 51 Закона о рынке ценных бумаг).

В сфере деятельности инвестиционных фондов используются, в частности, такие организационные формы государственного регулирования, как:

- лицензирование акционерных инвестиционных фондов, специализированных депозитариев и управляющих компаний;

- аккредитация организаций, осуществляющих аттестацию граждан в сфере деятельности управляющих компаний и специализированных депозитариев в форме приема квалификационных экзаменов и выдачи квалификационных аттестатов;

- направление предписаний об устранении нарушений законодательства акционерным инвестиционным фондом, управляющей компанией, специализированным депозитарием.

Важнейшей проблемой государственного регулирования финансовых рынков во всех странах является обеспечение того, чтобы после получения лицензии профессионалы постоянно поддерживали свой квалификационный уровень и способность удовлетворять потребности инвестора. Европейский союз, например, требует, чтобы государства-члены разработали правила и положения о надзоре после выдачи лицензий. Соответствующие правила должны, в частности, требовать, чтобы каждый инвестиционный институт имел такую структуру и организацию, которая позволяет свести к минимуму риск для интересов клиентов <1>.

--------------------------------

<1> См.: Рот А., Захаров А., Миркин Я. и др. Указ. соч. С. 202.

2.2. Экономические формы государственного регулирования

Прогнозирование и программирование социально-экономического развития относятся к числу экономических форм государственного регулирования предпринимательской деятельности. По сути, это своеобразные способы планирования, осуществляемые в мягкой форме, подобно индикативному планированию во Франции <1>.

--------------------------------

<1> Лаптев В.В. Современные проблемы предпринимательского (хозяйственного) права // Предпринимательское право в XXI веке: преемственность и развитие. М., 2002. С. 23.

Планирование представляет собой процесс определения целей и путей их достижения. Плановые решения могут быть связаны с постановкой целей и задач, выработкой стратегии, распределением и перераспределением ресурсов <1>.

--------------------------------

<1> См.: Короткова О.И. Планирование как функция управленческих стратегий в сфере реализации права государственной собственности // Законодательство и экономика. 2010. N 1. С. 22.

В начальный период перехода России к рыночной экономике появились утверждения о том, что планирование несовместимо с рыночным хозяйством - "план или рынок, третьего не дано". Однако идеологи "шоковой терапии" не учитывали (или не хотели учитывать) того, что планирование, в его индикативной форме, успешно применяется в странах с развитой рыночной экономикой. Директивное планирование, присущее командной экономике и предполагающее жесткую ответственность за невыполнение плановых показателей, для рыночной экономики неприемлемо, хотя в рамках конкретного предприятия, когда внутрихозяйственным подразделениям устанавливаются определенные задания, сроки их исполнения и т.д., такая форма планирования вполне возможна и даже необходима.

Вряд ли правильна попытка изгнать из законодательства сам термин "планирование"; речь должна идти не об отказе от планирования, а об изменении его форм, директивное планирование заменяется рекомендательным <1>.

--------------------------------

<1> См.: Там же. С. 23.

В основе индикативного планирования лежат государственное регулирование экономическими мерами, направленными на поощрение подъема производства, и сочетание публичных и частных интересов. Индикативное планирование должно носить стимулирующий, рекомендательный и консультативный характер, помогать предприятиям и предпринимателям использовать передовые достижения науки, международный опыт, данные о конъюнктуре, о состоянии спроса и предложения в стране и за рубежом. Система индикативного планирования предусматривает, в частности, установление определенных параметров, характеризующих состояние социально-экономических процессов.

По некоторым экспертным оценкам, система долгосрочного планирования в РФ находится в зачаточном состоянии. Актуальность формирования комплексной системы государственного стратегического планирования социально-экономического развития РФ является очевидной как для государства, так и для бизнеса. Необходимо согласование стратегий социально-экономического развития регионов со стратегическими целями РФ. Региональные стратегии должны быть подкреплены источниками финансирования. Федеральные целевые программы должны быть согласованы между собою, а также с имеющимися стратегиями регионального развития. В противном случае финансовые ресурсы распыляются, базовые цели не достигаются <1>.

--------------------------------

<1> См.: Васильева Ю. Скованные одной цепью. Законопроект о государственном стратегическом планировании готов к внесению в Госдуму // Российская Бизнес-газета. 2009. 17 ноября.

Система государственного прогнозирования и программирования социально-экономического развития была введена Законом от 20 июля 1995 года N 115-ФЗ "О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации" <1> (далее - Закон о прогнозировании). Согласно ст. 1 Закона о прогнозировании государственное прогнозирование социально-экономического развития - это система научно обоснованных представлений о направлениях социально-экономического развития Российской Федерации, основанных на законах рыночной экономики. Результаты государственного прогнозирования социально-экономического развития используются при принятии органами законодательной и исполнительной власти Российской Федерации конкретных решений в области социально-экономической политики государства.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1995. N 30. Ст. 2871.

Концепция социально-экономического развития Российской Федерации - система представлений о стратегических целях и приоритетах социально-экономической политики государства, важнейших направлениях и средствах реализации указанных целей. Программа социально-экономического развития - комплексная система целевых ориентиров социально-экономического развития Российской Федерации и планируемых государством эффективных путей и средств достижения указанных ориентиров.

Министерство экономического развития РФ является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере анализа и прогнозирования социально-экономического развития, развития предпринимательской деятельности, в том числе среднего и малого бизнеса. Министерство осуществляет разработку государственных прогнозов социально-экономического развития РФ, субъектов РФ, муниципальных образований, а также отраслей и секторов экономики на краткосрочный, среднесрочный и долгосрочный периоды <1>.

--------------------------------

<1> См.: Положение о Министерстве экономического развития, утв. Постановлением Правительства РФ от 5 июня 2008 г. N 437 // СЗ РФ. 2008. N 24. Ст. 2867.

В соответствии со ст. 2 Закона о прогнозировании прогнозы социально-экономического развития разрабатываются в целом по Российской Федерации, по народнохозяйственным комплексам и отраслям экономики, по регионам. Отдельно выделяется прогноз развития государственного сектора экономики.

В Законе о прогнозировании установлено, что прогноз социально-экономического развития на долгосрочную перспективу разрабатывается раз в пять лет на десятилетний период. На основе данного прогноза Правительство России организует разработку концепции социально-экономического развития страны на долгосрочную перспективу. В этой концепции конкретизируются варианты социально-экономического развития Российской Федерации, пути и средства достижения указанных целей. В целях обеспечения преемственности социально-экономической политики государства данные прогноза и концепции социально-экономического развития на долгосрочную перспективу используются при разработке прогнозов и программ социально-экономического развития России на среднесрочную перспективу.

Прогноз социально-экономического развития на среднесрочную перспективу разрабатывается на период от трех до пяти лет и ежегодно корректируется. Первое после вступления в должность Президента Российской Федерации послание, с которым он обращается к Федеральному Собранию, содержит специальный раздел, посвященный концепции социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу. Правительство Российской Федерации разрабатывает и представляет в Совет Федерации и Государственную Думу программу социально-экономического развития России на среднесрочную перспективу, исходя из положений, содержащихся в послании Президента.

Прогноз социально-экономического развития на краткосрочную перспективу разрабатывается ежегодно. Ежегодное послание Президента РФ, с которым он обращается к Федеральному Собранию, обычно содержит специальный раздел, посвященный анализу выполнения программы социально-экономического развития на среднесрочную перспективу и уточнению указанной программы с выделением задач на предстоящий год. Правительство РФ одновременно с представлением проекта федерального бюджета представляет Государственной Думе, в частности, такие документы, как: итоги социально-экономического развития Российской Федерации за прошедший период текущего года; прогноз социально-экономического развития на предстоящий год; перечень федеральных целевых программ, намеченных к финансированию за счет средств федерального бюджета на предстоящий год; перечень и объемы поставок продукции для федеральных государственных нужд по укрупненной номенклатуре; намечаемые проектировки развития государственного сектора экономики.

Все более возрастающее значение в регулировании прогнозирования и программирования приобретают нормы бюджетного законодательства РФ. Согласно ст. 169 Бюджетного кодекса РФ проект бюджета составляется на основе прогноза социально-экономического развития в целях финансового обеспечения расходных обязательств.

Прогноз социально-экономического развития соответствующей территории является одним из документов, которые должны быть представлены в законодательный (представительный) орган одновременно с проектом бюджета (ст. 184.2 Бюджетного кодекса). Составление проекта бюджета основывается на следующих документах: Бюджетном послании Президента РФ; прогнозе социально-экономического развития соответствующей территории; основных направлениях бюджетной и налоговой политики (ст. 172 Бюджетного кодекса РФ). Здесь следует отметить, что план развития государственного или муниципального сектора экономики соответствующей территории более не является документом, на котором основывается составление проекта бюджета. Кроме того, ст. 178 Бюджетного кодекса РФ, посвященная плану развития государственного или муниципального сектора экономики, утратила силу, что подтверждает общую тенденцию к прогрессирующей приватизации и дальнейшему сворачиванию государственного сектора.

Бюджетный кодекс РФ не предусматривает разработку прогнозов социально-экономического развития на краткосрочную перспективу. В соответствии со ст. 173 Бюджетного кодекса прогноз социально-экономического развития РФ, субъекта РФ, муниципального района (городского округа) разрабатывается на период не менее трех лет. Исключение составляет лишь прогноз социально-экономического развития поселений, который разрабатывается на очередной финансовый год либо на очередной финансовый год и плановый период.

Под плановым периодом ст. 6 Бюджетного кодекса РФ понимает два финансовых года, следующие за очередным финансовым годом.

Конкретные задачи социально-экономического развития предусматриваются в федеральных целевых программах. На основании этих программ осуществляются поставка продукции, выполнение работ, оказание услуг для федеральных государственных нужд.

По каждой долгосрочной целевой программе должна ежегодно проводиться оценка эффективности ее реализации. По результатам такой оценки Правительством РФ не позднее чем за один месяц до дня внесения проекта закона о бюджете в Государственную Думу ФС РФ, может быть принято решение о сокращении начиная с очередного финансового года бюджетных ассигнований на реализацию программы или о досрочном прекращении ее реализации (ст. 179 Бюджетного кодекса РФ).

Государственные заказчики программ указываются в перечне федеральных целевых программ, намеченных к финансированию за счет средств федерального бюджета (ст. 5 Закона о прогнозировании). Государственные заказчики заключают государственные контракты с предприятиями-поставщиками, предприятиями, оказывающими услуги и выполняющими работы для государственных нужд.

Государственный заказ - это также одна из экономических форм государственного регулирования экономики. Размещение государственных заказов должно осуществляться, как правило, на конкурсной основе.

С 1 января 2006 г. действует Федеральный закон от 21 июля 2005 г. N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" (в ред. от 3 ноября 2010 г.) <1> (далее - Закон о размещении заказов). В качестве одной из целей Закона о размещении заказов установлено предотвращение коррупции и других злоупотреблений в сфере размещения заказов. Это обстоятельство в первую очередь и предопределяет постоянное совершенствование Закона о размещении заказов, в который с момента принятия более двадцати раз вносились изменения.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2005. N 30 (ч. II). Ст. 3105.

Согласно ст. 10 Закона о размещении заказов во всех случаях размещение заказа осуществляется путем проведения торгов, за исключением случаев, предусмотренных этим Законом. Торги проводятся в форме конкурса, аукциона, в том числе аукциона в электронной форме. Размещение заказа без проведения торгов осуществляется: путем запроса котировок, у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика), на товарных биржах. Размещение заказа у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика) осуществляется, например, в случае, если поставка товаров, выполнение работ, оказание услуг относятся к сфере деятельности субъектов естественных монополий.

Государство принимает программы развития определенных сфер экономики и видов хозяйствующих субъектов. Так, в соответствии со ст. 8 Федерального закона от 29 декабря 2006 г. N 264-ФЗ "О развитии сельского хозяйства" (в ред. от 24 июля 2009 г.) <1> (далее - Закон о развитии сельского хозяйства) государственная программа развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия (далее - государственная программа) является документом, определяющим цели и основные направления развития сельского хозяйства и регулирования названных рынков на среднесрочный период, финансовое обеспечение и механизмы реализации предусматриваемых мероприятий. Государственная программа утверждается Правительством РФ на пятилетний период не позднее 15 июля года, предшествующего первому году ее действия, по представлению федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере агропромышленного комплекса <2>.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2007. N 1 (ч. I). Ст. 27.

<2> В настоящее время таким органом является Министерство сельского хозяйства РФ.

Государственная программа на 2008 - 2012 гг. утверждена Постановлением Правительства от 14 июля 2007 г. N 446 <1>.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2007. N 31. Ст. 4080.

Государственная программа содержит основные показатели и прогноз развития сельского хозяйства, цели, задачи, показатели результативности и расходные обязательства, в том числе распределение финансовых средств на цели и задачи на предстоящий период по годам.

Федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере агропромышленного комплекса и рыболовства, не позднее 1 декабря года, предшествующего первому финансовому году действия Государственной программы, организует доведение до федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ информации об участии юридических и физических лиц в ее реализации, о перечне и формах соответствующих документов.

Федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере агропромышленного комплекса, по согласованию с другими заинтересованными федеральными органами исполнительной власти до 1 марта последнего года реализации Государственной программы вносит в Правительство РФ проект государственной программы на следующий пятилетний период.

Названный федеральный орган исполнительной власти ежегодно до 15 мая готовит и опубликовывает национальный доклад о ходе и результатах реализации государственной программы в предыдущем году. Национальный доклад должен содержать, в частности, прогноз развития сельского хозяйства на предстоящий год и, при необходимости, предложения о корректировке государственной программы.

На плановой основе осуществляется приватизация государственного и муниципального имущества. Согласно Федеральному закону от 21 декабря 2001 г. N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества" (в ред. от 22 ноября 2010 г.) <1> (далее - Закон о приватизации) Правительство РФ утверждает прогнозный план (программу) приватизации федерального имущества на срок от одного года до трех лет.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2002. N 4. Ст. 251.

В прогнозном плане (программе) приватизации федерального имущества указываются основные направления и задачи приватизации федерального имущества на плановый период, прогноз влияния приватизации этого имущества на структурные изменения в экономике, в том числе в конкретных отраслях экономики, характеристика федерального имущества, подлежащего приватизации, и предполагаемые сроки его приватизации. Прогнозный план (программа) приватизации федерального имущества содержит перечень федеральных государственных унитарных предприятий, акций открытых акционерных обществ, находящихся в федеральной собственности, иного федерального имущества, которое планируется приватизировать в соответствующем периоде.

Распоряжением Правительства РФ от 27 ноября 2010 г. N 2102-р (в ред. от 29 декабря 2010 г.) утверждены Прогнозный план (программа) приватизации федерального имущества и основные направления приватизации федерального имущества на 2011 - 2013 годы <1>.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2010. N 49. Ст. 6565.

Так, в 2011 - 2013 годах планируется осуществить приватизацию находящихся в федеральной собственности акций (части акций) таких крупнейших открытых акционерных обществ, как "Нефтяная компания "Роснефть" (25 процентов минус 1 акция), "РусГидро" (7,97 процента минус 1 акция), "Федеральная сетевая компания Единой энергетической системы" (4,11 процента минус 1 акция), "Современный коммерческий флот" (50 процентов минус 1 акция), "Акционерный коммерческий Сберегательный банк Российской Федерации" (7,58 процента минус 1 акция), "Банк ВТБ" (35,5 процента минус 1 акция), "Объединенная зерновая компания" (100 процентов - до 2012 года), "Росагролизинг" (50 процентов минус 1 акция - не ранее 2013 года), "Российские железные дороги" (25 процентов минус 1 акция - не ранее 2013 года).

В соответствии с законодательством о градостроительной деятельности осуществляется территориальное планирование, под которым понимается планирование развития территорий, в том числе для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального, регионального и местного значения <1>. В качестве принципов законодательства о градостроительной деятельности установлены обеспечение устойчивого развития территорий на основе территориального планирования и осуществление строительства на основе документов территориального планирования.

--------------------------------

<1> См.: Градостроительный кодекс РФ (в ред. от 20.03.2011) // СЗ РФ. 2005. N 1 (ч. I). Ст. 16.

Федеральным законом от 24 июля 2007 г. N 209-ФЗ "О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации" (в ред. от 5 июля 2010 г.) <1> (далее - Закон о развитии предпринимательства) предусматривается принятие федеральных, региональных и муниципальных программ развития субъектов малого и среднего предпринимательства. В соответствии со ст. 9 Закона о развитии предпринимательства к полномочиям органов государственной власти РФ по вопросам развития субъектов малого и среднего предпринимательства, в частности, относятся:

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2007. N 31. Ст. 4006.

- разработка и реализация федеральных программ развития субъектов малого и среднего предпринимательства;

- определение основных финансовых, экономических, социальных и иных показателей развития малого и среднего предпринимательства и инфраструктуры поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства на долгосрочную, среднесрочную и краткосрочную перспективы на основе прогнозов социально-экономического развития РФ;

- поддержка региональных программ развития субъектов малого и среднего предпринимательства;

- ежегодная подготовка доклада о состоянии и развитии малого и среднего предпринимательства в РФ и мерах по его развитию, включающего в себя отчет об использовании средств федерального бюджета на государственную поддержку субъектов малого и среднего предпринимательства, анализ финансовых, экономических, социальных и иных показателей развития малого и среднего предпринимательства, оценку эффективности применения мер по его развитию, прогноз развития малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации, и опубликование в средствах массовой информации этого доклада.

Федеральные программы развития субъектов малого и среднего предпринимательства - это нормативные правовые акты Правительства РФ, в которых определяются перечни мероприятий, направленных на достижение целей государственной политики в области развития малого и среднего предпринимательства, в том числе отдельных категорий субъектов малого и среднего предпринимательства, и осуществляемых в РФ с указанием объема и источников их финансирования, результативности деятельности федеральных органов исполнительной власти, ответственных за реализацию указанных мероприятий (ст. 3 Закона о развитии предпринимательства).

Правительство РФ в пределах своих полномочий и в целях обеспечения сочетания интересов РФ и субъектов РФ в области развития малого и среднего предпринимательства координирует деятельность органов исполнительной власти субъектов РФ по реализации ими мероприятий федеральных программ развития субъектов малого и среднего предпринимательства (ст. 12 Закона о развитии предпринимательства).

В соответствии со ст. 6 Закона об особых экономических зонах в соглашении о создании особой экономической зоны, заключаемом Правительством РФ, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ, исполнительно-распорядительным органом муниципального образования, в частности, устанавливаются комплекс мероприятий по разработке перспективного плана развития особой экономической зоны и порядок их финансирования, а также план обустройства и соответствующего материально-технического оснащения особой экономической зоны и порядок их финансирования. Перспективные планы развития особой экономической зоны утверждает наблюдательный совет особой экономической зоны.

Каждое предприятие при любых обстоятельствах разрабатывает для себя план. Раньше он назывался техпромфинпланом, а теперь называется бизнес-планом, но такое изменение терминологии принципиального значения не имеет <1>.

--------------------------------

<1> См.: Лаптев В.В. Современные проблемы предпринимательского (хозяйственного) права // Предпринимательское право в XXI веке: преемственность и развитие. С. 23.

Большинство предприятий и предпринимателей самостоятельно разрабатывают и утверждают бизнес-планы, в которых определяются основные показатели их деятельности, прогнозируются возможные проблемы и пути их преодоления. И жесткое планирование внутри крупных предприятий, как уже отмечалось выше, вполне приемлемо.

Собственник имущества унитарного предприятия определяет порядок составления, утверждения и установления показателей планов (программы) финансово-хозяйственной деятельности предприятия и утверждает показатели экономической эффективности хозяйственной деятельности предприятия, контролирует их выполнение. Собственник имущества казенного предприятия доводит до казенного предприятия обязательные для исполнения заказы на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд.

Согласно Правилам создания и регулирования деятельности федеральных казенных предприятий, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 15 декабря 2007 г. N 872 <1>, предприятие осуществляет свою деятельность в соответствии с программой деятельности и сметой доходов и расходов, которые утверждает в установленном порядке уполномоченный орган - федеральный орган исполнительной власти, в ведении которого находится предприятие.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2007. N 52. Ст. 6456.

Роль бизнес-планов в регулировании предпринимательских (хозяйственных) отношений была значительно повышена в Законе об особых экономических зонах, в соответствии с которым лица, намеревающиеся получить статус резидентов особых экономических зон всех типов, прилагают бизнес-план к заявке на заключение соглашения о ведении соответствующей деятельности. Форма бизнес-плана устанавливается уполномоченным Правительством РФ федеральным органом исполнительной власти. Соответствующий экспертный совет осуществляет оценку бизнес-плана.

Российская экономика нуждается во взвешенной, осторожной и консервативной тарифной политике, которая поможет бороться с инфляцией и одновременно приведет к росту производства и рынка услуг. Причем значительную роль в сдерживании темпов инфляции сегодня играет ограничение тарифов в жилищно-коммунальном хозяйстве и естественных монополиях <1>.

--------------------------------

<1> См.: Зыкова Н. Осторожная и консервативная. Александр Жуков обозначил тарифную политику // Российская газета. 2006. 15 марта.

Профессор В.С. Белых сформулировал развернутое (доктринальное) определение цены, представляющей собой объективное экономическое явление, определяющее соотношение обмениваемых благ (объем встречного предоставления) и их (блага) характеризующее <1>. Тарифы - цены на товары особого свойства, именуемые "услуги" <2>.

--------------------------------

<1> См.: Предпринимательское право России: Учебник / Отв. ред. В.С. Белых. М.: Проспект, 2008. С. 395.

<2> Там же. С. 400.

В условиях рыночной экономики осуществляется в основном свободное формирование цен (тарифов) на товары, работы и услуги хозяйствующих субъектов.

В литературе и нормативных правовых актах не разграничиваются понятия свободной и рыночной цены. Профессор И.В. Ершова справедливо отмечает, что такое положение нельзя признать правильным. Определение рыночной цены осуществляется по установленным законодательством правилам, обобщение которых может быть сведено к главному - установить именно ту цену, которая сложилась на рынке под влиянием спроса и предложения и без каких-либо внешних воздействий, препятствий и ограничений <1>.

--------------------------------

<1> См.: Ершова И.В. Предпринимательское право: Учебник. 2-е изд. М., 2003. С. 351.

Регулируемая цена - цена товара, складывающаяся на товарном рынке при государственном воздействии на нее путем применения экономических и (или) директивных мер <1>.

--------------------------------

<1> См.: Там же. С. 352.

Государственное регулирование в области ценообразования относится к экономическим формам государственного регулирования экономики. Вместе с тем в данной сфере регулирования имеют место и некоторые организационные элементы, несмотря на то что государственная ценовая политика направлена на дальнейшую либерализацию ценообразования. Так, в настоящее время сохраняется государственное регулирование цен (тарифов) на продукцию (услуги) естественных монополий. Ценовой метод является одним из основных методов регулирования деятельности субъектов естественных монополий. Кроме того, применение монопольно высоких и монопольно низких цен хозяйствующими субъектами, занимающими доминирующее положение на товарном рынке, квалифицируется антимонопольным законодательством как одна из форм монополистической деятельности со всеми вытекающими отсюда правовыми последствиями.

Государственное регулирование цен (тарифов) в условиях рыночной экономики может осуществляться в строго определенных законом случаях и в следующих основных формах:

1) путем непосредственного и точного установления цен (тарифов) компетентными государственными органами;

2) путем определения предельного уровня (коэффициента, индекса) цен (тарифов);

3) установлением порядка (правил) ценообразования в определенной сфере.

Первая из названных форм наименее перспективна для развитой рыночной экономики.

В соответствии со ст. 71 Конституции Российской Федерации основы ценовой политики отнесены к ведению Российской Федерации. Однако единый закон, посвященный основам ценовой политики, отсутствует до сих пор. Подобные законы приняты во многих странах.

В Хозяйственном кодексе Украины, например, ценам и ценообразованию отводится целая глава 21, где, в частности, говорится, что политика ценообразования, порядок установления и применения цен, полномочия органов государственной власти и органов местного самоуправления по установлению и регулированию цен, а также по контролю за ценами и ценообразованием определяются законом о ценах и ценообразовании.

В юридической литературе по-разному трактуется положение ст. 71 Конституции РФ об установлении основ ценовой политики. В одном случае установление цен (тарифов) рассматривается как предмет исключительного ведения РФ, в другом говорится, что в исключительном ведении РФ находятся лишь определение целей регулирования цен (тарифов), установление нормативно-методической основы регулирования, то есть случаев и порядка установления цен (тарифов) <1>.

--------------------------------

<1> См.: Медолазов К.Л. Правовой аспект государственного регулирования тарифов (цен) в условиях рыночной экономики // Юрист. 2004. N 11. С. 28.

В Федеральной антимонопольной службе не находят разумных объяснений системе ценообразования на внутреннем рынке. Например, непонятно, почему, когда в мире цены на нефтепродукты падают, наши внутренние цены в лучшем случае остаются на прежнем уровне, в худшем - продолжают расти. В ФАС России убеждены, что справедливая внутренняя цена на нефтепродукты должна формироваться по простой формуле: мировая цена минус логистика, минус экспортная пошлина. Все. В ФАС России надеются закрепить эту формулу законодательно <1>.

--------------------------------

<1> См.: Смольякова Т. Монополисты-рецидивисты // Российская газета. 2011. 7 февраля.

Как справедливо отмечает профессор В.С. Белых, внутригосударственным регулируемым (устанавливаемым) ценам свойственна "пестрая палитра" <1>. Нормы, посвященные государственному регулированию цен (тарифов) в определенных сферах экономики, содержатся во многих нормативных правовых актах, причем как в законах, так и в подзаконных актах.

--------------------------------

<1> Предпринимательское право России: Учебник / Отв. ред. В.С. Белых. С. 401.

Так, Постановлением Правительства РФ от 7 марта 1995 г. N 239 "О мерах по упорядочению государственного регулирования цен (тарифов)" (в ред. от 29 декабря 2010 г.) <1> утверждены перечни:

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1995. N 11. Ст. 997. В указанное Постановление Правительства РФ более двадцати раз вносились изменения.

1) продукции производственно-технического назначения, товаров и услуг, на которые государственное регулирование цен (тарифов) на внутреннем рынке РФ осуществляют Правительство РФ и федеральные органы исполнительной власти;

2) продукции производственно-технического назначения, товаров и услуг, на которые государственное регулирование цен (тарифов) на внутреннем рынке РФ осуществляют органы исполнительной власти субъектов РФ;

3) услуг транспортных, снабженческо-сбытовых и торговых организаций, по которым органам исполнительной власти субъектов РФ предоставляется право вводить государственное регулирование тарифов и надбавок.

В первый перечень, в частности, включены: продукция ядерно-топливного комплекса; электрическая и тепловая энергия, вырабатываемая организациями, поставляющими электрическую энергию на оптовый рынок; транспортировка нефти и нефтепродуктов по магистральным трубопроводам; продукция оборонного назначения; перевозки пассажиров, багажа, грузобагажа и почты на железнодорожном транспорте (кроме перевозок в пригородном сообщении); этиловый спирт из пищевого сырья, производимый на территории РФ; лекарственные препараты, включенные в перечень жизненно необходимых и важнейших лекарственных препаратов.

Согласно ст. 8 Закона об основах государственного регулирования торговли в случае, если в течение тридцати календарных дней подряд на территории отдельного субъекта РФ или территориях субъектов РФ рост розничных цен на отдельные виды социально значимых продовольственных товаров первой необходимости составит тридцать и более процентов, Правительство РФ в целях стабилизации розничных цен на данные виды товаров имеет право устанавливать на них предельно допустимые розничные цены на территории такого субъекта РФ или территориях таких субъектов РФ на срок не более чем девяносто календарных дней.

В соответствии со ст. 60 Федерального закона от 12 апреля 2010 г. N 61-ФЗ "Об обращении лекарственных средств" (в ред. от 29 ноября 2010 г.) <1> государственное регулирование цен на лекарственные препараты для медицинского применения осуществляется посредством:

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2010. N 16. Ст. 1815.

1) утверждения перечня жизненно необходимых и важнейших лекарственных препаратов;

2) утверждения методики установления производителями лекарственных препаратов предельных отпускных цен на лекарственные препараты, включенные в перечень жизненно необходимых и важнейших лекарственных препаратов;

3) государственной регистрации установленных производителями лекарственных препаратов предельных отпускных цен на лекарственные препараты, включенные в перечень жизненно необходимых и важнейших лекарственных препаратов;

4) ведения государственного реестра предельных отпускных цен производителей на лекарственные препараты, включенные в перечень жизненно необходимых и важнейших лекарственных препаратов;

5) утверждения методики установления органами исполнительной власти субъектов РФ предельных размеров оптовых надбавок и предельных размеров розничных надбавок к фактическим отпускным ценам, установленным производителями лекарственных препаратов, на лекарственные препараты, включенные в перечень жизненно необходимых и важнейших лекарственных препаратов;

6) установления предельных размеров оптовых надбавок и предельных размеров розничных надбавок к фактическим отпускным ценам, установленным производителями лекарственных препаратов, на лекарственные препараты, включенные в перечень жизненно необходимых и важнейших лекарственных препаратов;

7) утверждения порядка выдачи предписаний органам исполнительной власти субъектов РФ о приведении в соответствие с законодательством РФ решений об установлении предельных размеров оптовых надбавок и предельных размеров розничных надбавок к фактическим отпускным ценам, установленным производителями лекарственных препаратов, на лекарственные препараты, включенные в перечень жизненно необходимых и важнейших лекарственных препаратов, если они приняты с нарушением законодательства РФ, в порядке, установленном Правительством РФ;

8) направления уполномоченным федеральным органом исполнительной власти органам исполнительной власти субъектов РФ предписаний о приведении в соответствие с законодательством РФ принятых с нарушением законодательства РФ решений об установлении предельных размеров оптовых надбавок и предельных размеров розничных надбавок к ценам на лекарственные препараты, включенные в перечень жизненно необходимых и важнейших лекарственных препаратов;

9) осуществления государственного контроля за применением цен на лекарственные препараты в порядке, установленном Правительством РФ;

10) применения предусмотренных законодательством РФ мер ответственности за нарушение порядка ценообразования на жизненно необходимые и важнейшие лекарственные препараты.

Органы исполнительной власти субъектов РФ устанавливают предельные размеры оптовых надбавок и предельные размеры розничных надбавок к фактическим отпускным ценам, установленным производителями лекарственных препаратов. Министерство здравоохранения и социального развития РФ осуществляет государственную регистрацию установленных производителями лекарственных препаратов предельных отпускных цен на лекарственные препараты, включенные в перечень жизненно необходимых и важнейших лекарственных препаратов, а также ведет государственный реестр этих предельных отпускных цен <1>. Кроме того, Министерство здравоохранения и социального развития РФ совместно с Федеральной службой по тарифам (ФСТ России) утверждает методику установления производителями предельных отпускных цен на лекарственные препараты, включенные в перечень жизненно необходимых и важнейших лекарственных препаратов <2>.

--------------------------------

<1> См.: Положение о Министерстве здравоохранения и социального развития РФ, утвержденное Постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 г. N 321 (в ред. от 27 декабря 2010 г.) // СЗ РФ. 2004. N 28. Ст. 2898.

<2> См.: Правила государственной регистрации предельных отпускных цен производителей на лекарственные препараты, включенные в перечень жизненно необходимых и важнейших лекарственных препаратов, утвержденные Постановлением Правительства РФ от 29 октября 2010 г. N 865 // СЗ РФ. 2010. N 45. Ст. 5851.

Федеральный закон от 30 декабря 2004 г. N 210-ФЗ "Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса" (в ред. от 27 июля 2010 г.) <1> (далее - Закон о тарифах организаций коммунального комплекса) устанавливает основы регулирования тарифов организаций коммунального комплекса, обеспечивающих водоснабжение, водоотведение и очистку сточных вод, утилизацию (захоронение) твердых бытовых отходов, а также надбавок к ценам (тарифам) для потребителей и надбавок к тарифам на товары и услуги организаций коммунального комплекса.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2005. N 1 (ч. I). Ст. 36.

Под тарифами на товары и услуги организаций коммунального комплекса Закон о тарифах организаций коммунального комплекса понимает ценовые ставки (одноставочные и двухставочные тарифы), по которым осуществляются расчеты с организациями коммунального комплекса за производимые ими товары (оказываемые услуги) и которые включаются в цену (тариф) для потребителей без учета надбавок к тарифам на товары и услуги организаций коммунального комплекса.

Цены (тарифы) для потребителей - это ценовые ставки, которые включают тарифы на товары и услуги организаций коммунального комплекса без учета надбавок к ценам (тарифам) для потребителей. Надбавка к цене (тарифу) для потребителей - ценовая ставка, которая учитывается при расчетах потребителей с организациями коммунального комплекса, устанавливается в целях финансирования инвестиционных программ организаций коммунального комплекса.

Предельные индексы - устанавливаемые в среднем по субъектам Российской Федерации и (или) в среднем по муниципальным образованиям на очередной финансовый год, если иной срок не установлен федеральным законом или решением Правительства РФ, выраженные в процентах индексы максимально и минимально возможного изменения установленных тарифов на товары и услуги организаций коммунального комплекса с учетом надбавок к тарифам на товары и услуги организаций коммунального комплекса, действующих на конец предыдущего периода регулирования.

Среди общих принципов регулирования тарифов и надбавок ст. 3 Закона о тарифах организаций коммунального комплекса называет, в частности, следующие:

- достижение баланса интересов потребителей и организаций коммунального комплекса, обеспечивающего доступность товаров и услуг для потребителей и эффективное функционирование организаций коммунального комплекса;

- установление тарифов и надбавок, обеспечивающих финансовые потребности организаций коммунального комплекса, необходимые для реализации их производственных и инвестиционных программ;

- полное возмещение затрат организаций коммунального комплекса, связанных с реализацией их производственных и инвестиционных программ;

- стимулирование снижения производственных затрат, повышение экономической эффективности производства товаров (оказания услуг) и применение энергосберегающих технологий организациями коммунального комплекса.

В ст. 8 Закона о тарифах организаций коммунального комплекса определяются методы регулирования тарифов на товары и услуги организаций коммунального комплекса, осуществляющих эксплуатацию систем коммунальной инфраструктуры. Такими методами являются:

- установление фиксированных тарифов на очередной период исходя из сложившейся себестоимости товаров и услуг организации коммунального комплекса в истекший период действия тарифов;

- установление предельных тарифов, определяемых на основе анализа динамики предыдущей деятельности организации и анализа деятельности аналогичных организаций коммунального комплекса;

- индексация установленных тарифов в предусмотренных Законом о тарифах организаций коммунального комплекса случаях объективных изменений условий деятельности организации коммунального комплекса, влияющих на стоимость производимых ею товаров (оказываемых услуг);

- установление в порядке, установленном Правительством РФ, тарифов на основе долгосрочных параметров как в числовом выражении, так и в виде формул, в том числе с применением нормы доходности инвестированного капитала, в соответствии с которой эти тарифы устанавливаются в размере, покрывающем расходы на осуществление регулируемой деятельности и обеспечивающем возврат инвестированного капитала и получение дохода, эквивалентного доходу от его инвестирования в другие отрасли, деятельность в которых осуществляется с сопоставимыми рисками.

В процессе регулирования тарифов могут использоваться различные сочетания названных методов.

В целом Закон о тарифах организаций коммунального комплекса закрепляет регулирование соответствующих тарифов посредством применения экономических мер. Об этом, в частности, свидетельствуют приведенные выше методы регулирования тарифов. Однако провозглашенный в Законе о тарифах организаций коммунального комплекса принцип достижения баланса интересов потребителей и организаций коммунального комплекса выглядит весьма декларативным, поскольку Закон о тарифах организаций коммунального комплекса в большей части направлен на обеспечение финансовых потребностей этих организаций. Так, статья 10 Закона о тарифах организаций коммунального комплекса устанавливает, что финансовые потребности организаций коммунального комплекса, участвующих в реализации программы комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры, которые необходимы для реализации их инвестиционных программ, обеспечиваются за счет средств, поступающих от реализации товаров (оказания услуг) указанных организаций, в части установленных надбавок к ценам (тарифам) для потребителей данного муниципального образования, а также за счет платы за подключение к сетям инженерно-технического обеспечения.

Таким образом, инвестиционные программы организаций коммунального комплекса во многом зависят от уровня тарифов и надбавок.

Реализация производственных программ организаций коммунального комплекса также должна обеспечиваться за счет средств, поступающих от реализации товаров (оказания услуг) данной организации. Такая явная однобокость представляется не вполне оправданной, тем более что речь идет о заведомо убыточной для экономики сфере, которая и в условиях рынка с неизбежностью будет требовать определенных дотаций.

ФСТ России по решению Правительства РФ в определяемые им сроки устанавливает предельные индексы в среднем по субъектам РФ. Указанные предельные индексы устанавливаются с учетом утвержденных представительными органами местного самоуправления инвестиционных программ организаций коммунального комплекса, тарифов на основе долгосрочных параметров и иных долгосрочных параметров регулирования деятельности соответствующих организаций, обязательств по концессионным соглашениям, объектом которых являются системы коммунальной инфраструктуры, а также с учетом региональных и иных особенностей. ФСТ России вправе установить только индексы максимально возможного изменения установленных тарифов на товары и услуги организаций коммунального комплекса с учетом надбавок к тарифам на товары и услуги организаций коммунального комплекса. Указанные предельные индексы могут быть изменены ФСТ России по решению Правительства РФ.

Органы исполнительной власти субъектов РФ в соответствии с установленными предельными индексами устанавливают предельные индексы в среднем по муниципальным образованиям.

В соответствии со ст. 15 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" (в ред. от 28 декабря 2010 г.) <1> Правительство РФ разрабатывает и осуществляет меры по проведению единой политики цен.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1997. N 51. Ст. 5712.

Согласно Положению о Федеральной службе по тарифам, утвержденному Постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 г. N 332 (в ред. от 29 октября 2010 г.) <1>, Федеральная служба по тарифам (ФСТ России) является федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным осуществлять правовое регулирование в сфере государственного регулирования цен (тарифов) на товары (услуги) в соответствии с законодательством РФ и контроль за их применением, за исключением регулирования цен и тарифов, относящегося к полномочиям других федеральных органов исполнительной власти. ФСТ России также является федеральным органом исполнительной власти по регулированию естественных монополий, осуществляющим функции по определению (установлению) цен (тарифов) и осуществлению контроля по вопросам, связанным с определением (установлением) и применением цен (тарифов) в сферах деятельности субъектов естественных монополий.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2004. N 29. Ст. 3049.

ФСТ России устанавливает, например, тарифы на услуги по передаче электрической энергии и их предельные уровни, тарифы на транспортировку нефти и нефтепродуктов по магистральным трубопроводам, цены на продукцию оборонного назначения, цены на продукцию ядерно-топливного цикла. Руководство деятельностью ФСТ России осуществляет Правительство РФ.

Полномочия по государственному регулированию цен (тарифов) имеются и у других федеральных органов исполнительной власти. Например, Министерство транспорта РФ устанавливает тарифы на международные транзитные железнодорожные перевозки, а также принимает правила формирования, применения тарифов, взимания сборов в области гражданской авиации <1>. Выше был приведен пример с Министерством здравоохранения и развития РФ.

--------------------------------

<1> См.: Положение о Министерстве транспорта РФ, утвержденное Постановлением Правительства РФ от 30 июля 2004 г. N 395 (в ред. от 26 июля 2010 г.) // СЗ РФ. 2004. N 32. Ст. 3342.

Продолжают создаваться новые федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие государственное регулирование цен (тарифов). Так, Постановлением Правительства РФ от 24 февраля 2009 г. N 154 (в ред. от 15 октября 2010 г.) утверждено Положение о Федеральной службе по регулированию алкогольного рынка <1>. Названная Федеральная служба, в частности, самостоятельно принимает нормативные правовые акты, устанавливающие минимальные цены на этиловый спирт из пищевого сырья, производимый на территории РФ, а также акты, устанавливающие минимальные цены на водку, ликероводочную и другую алкогольную продукцию крепостью свыше 28 процентов, производимую на территории РФ или ввозимую на таможенную территорию РФ.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2009. N 9. Ст. 1119.

Представляется, что федеральный орган исполнительной власти по государственному регулированию цен (тарифов) должен быть единым, что, помимо всего прочего, будет способствовать целям предотвращения коррупции. Согласно ст. 7 Федерального закона от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" <1> совершенствование системы и структуры государственных органов является одним из основных направлений деятельности по повышению эффективности противодействия коррупции.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2008. N 52 (ч. I). Ст. 6228.

Что касается государственного регулирования цен (тарифов) на продукцию (услуги) субъектов естественных монополий, то общими тенденциями здесь являются переход от жесткого (директивного) регулирования путем непосредственного и точного установления цен (тарифов) к более мягким формам, обеспечивающим необходимую доходность деятельности этих субъектов, а также нацеленность на реализацию за счет тарифов их инвестиционных программ.

Так, согласно п. 17 Положения о государственном регулировании и контроле тарифов, сборов и платы в отношении работ (услуг) субъектов естественных монополий в сфере железнодорожных перевозок, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 5 августа 2009 г. N 643 <1>, органами регулирования может устанавливаться предельный уровень тарифов, сборов и платы в виде максимальных (минимальных) величин ценовых ставок тарифов, сборов и платы. Минимальная величина регулируемых тарифов, сборов и платы должна обеспечивать возмещение экономически обоснованных расходов субъектов регулирования в части, зависящей от объемов выполнения работ (оказания услуг).

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2009. N 32. Ст. 4051.

Одним из принципов государственного регулирования тарифов, сборов и платы является их установление с учетом себестоимости и уровня рентабельности с целью обеспечения безубыточности деятельности субъектов регулирования. Кроме того, формирование тарифов, сборов и платы осуществляется на основе данных раздельного учета расходов, доходов и финансовых результатов по видам деятельности, тарифным составляющим, укрупненным видам работ (услуг), сегментам деятельности (естественно-монопольный, конкурентный) субъектов регулирования.

В случае если уровень действующих тарифов, сборов и платы не позволяет обеспечить конкурентоспособность отдельных сегментов рынка железнодорожных транспортных услуг и (или) товарных рынков, с целью обеспечения конкурентоспособности железнодорожного транспорта общего пользования, обеспечения его доступности для пользователей услуг на данных рынках, а также с целью реализации государственных задач в сфере железнодорожного транспорта общего пользования могут устанавливаться исключительные тарифы, сборы и плата, предусматривающие применение особых условий тарификации выполняемых субъектами регулирования работ (оказываемых услуг).

В случае если работы (услуги) выполняются (оказываются) субъектами регулирования в сегментах рынка железнодорожных транспортных услуг, имеющих территориальную, технологическую, экономическую специфику, обусловливающую целесообразность применения методов регулирования и системы построения тарифов, отличающихся от установленных, в целях обеспечения эффективности работы железнодорожного транспорта общего пользования, повышения его инвестиционной привлекательности, реализации государственной региональной политики, сокращения размеров перекрестного субсидирования на железнодорожном транспорте общего пользования в отношении таких работ (услуг) могут устанавливаться тарифы, сборы и плата, применяемые в отдельных сегментах рынка железнодорожных транспортных услуг.

Правила установления исключительных тарифов, сборов и платы в отношении работ (услуг) субъектов естественных монополий в сфере железнодорожных перевозок, а также тарифов, сборов и платы, применяемых в отдельных сегментах рынка железнодорожных транспортных услуг, определяются Правительством РФ.

Согласно ст. 20 Федерального закона от 26 марта 2003 г. N 35-ФЗ "Об электроэнергетике" (в ред. от 28 декабря 2010 г.) <1> (далее - Закон об электроэнергетике) к основным принципам государственного регулирования и контроля в электроэнергетике, в частности, относятся: достижение баланса экономических интересов поставщиков и потребителей электрической энергии; обеспечение защиты потребителей от необоснованного повышения цен (тарифов) на электрическую энергию.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2003. N 13. Ст. 1177.

Статья 23 Закона об электроэнергетике устанавливает, что при государственном регулировании цен (тарифов) должны соблюдаться следующие основные принципы:

- определение экономической обоснованности планируемых (расчетных) себестоимости и прибыли при расчете и утверждении цен (тарифов);

- обеспечение экономической обоснованности затрат коммерческих организаций на производство, передачу и сбыт электрической энергии;

- учет результатов деятельности организаций, осуществляющих регулируемые виды деятельности, по итогам работы за период действия ранее утвержденных цен (тарифов);

- учет соблюдения требований законодательства об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности, в том числе требований о разработке и реализации программ в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности, требований к организации учета и контроля используемых энергетических ресурсов, сокращению потерь энергетических ресурсов;

- обеспечение открытости и доступности для потребителей, в том числе населения, процесса тарифного регулирования;

- обязательный раздельный учет организациями, осуществляющими регулируемые виды деятельности, объема продукции (услуг), доходов и расходов на производство, передачу и сбыт электрической энергии.

При государственном регулировании цен (тарифов) в электроэнергетике достигается баланс экономических интересов поставщиков и потребителей электрической энергии, обеспечивающий доступность электрической энергии при возврате капитала, инвестированного и используемого в сферах деятельности субъектов электроэнергетики, в которых применяется государственное регулирование цен (тарифов), в полном объеме с учетом экономически обоснованного уровня доходности инвестированного капитала при условии ведения для целей такого регулирования раздельного учета применяемых в указанных сферах деятельности активов и инвестированного и использованного для их создания капитала.

Пункты 2 - 4 ст. 23.1 Закона об электроэнергетике содержат исчерпывающие перечни цен (тарифов), подлежащих государственному регулированию, что является несомненным достоинством действующего законодательства в данной сфере, поскольку до введения ст. 23.1 в Закон об электроэнергетике нормативно-правовая база государственного регулирования соответствующих цен (тарифов) представляла собой набор подзаконных актов, применяемых вне всякой системы.

В соответствии с Энергетической стратегией России на период до 2030 года, утвержденной распоряжением Правительства РФ от 13 ноября 2009 г. N 1715-р <1>, в электроэнергетике будет завершено формирование оптового и розничного рынка электрической энергии (мощности), обеспечены соответствующие нормативно-правовые и институциональные условия деятельности сбытовых и энергосервисных компаний, в частности включение инвестиционной составляющей в тариф на оказание услуг по передаче электрической энергии и в тарифы государственных компаний, реализующих общесистемные проекты. Будут приняты меры по совершенствованию тарифного регулирования в сфере естественных монополий (на основе тарифов, в том числе предусматривающих возврат инвестиций).

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2009. N 48. Ст. 5836.

При осуществлении государственного регулирования цен (тарифов) на продукцию (услуги) субъектов естественных монополий необходимо учитывать определенное противоречие интересов этих субъектов и интересов хозяйствующих субъектов - потребителей их продукции (услуг), цены (тарифы) на продукцию (услуги) которых не подлежат, за некоторым исключением, государственному регулированию (а сюда относятся практически все хозяйствующие субъекты реального сектора экономики). Рост цен (тарифов) на продукцию (услуги) субъектов естественных монополий с неизбежностью влечет рост цен (тарифов) хозяйствующих субъектов, потребляющих их продукцию (услуги). Поэтому последние заинтересованы в самых низких ценах (тарифах) на продукцию (услуги) субъектов естественных монополий, которые, в свою очередь, заинтересованы в максимальном увеличении своих цен (тарифов), тем более в условиях окупаемости инвестиционных программ.

Однако следует учитывать и то, что природные свойства и истоки естественных монополий (отсюда и термин "естественные") предопределяют их заведомую невыгодность для экономики. Функционирование естественных монополий целесообразно в условиях фактической монополии, при регулировании и определенной поддержке со стороны государства <1>.

--------------------------------

<1> См.: Предпринимательское (хозяйственное) право: Учебник / Под ред. В.В. Лаптева, С.С. Занковского. С. 424 - 425.

Основным критерием преодоления возникающих противоречий и достижения баланса интересов производителей и потребителей продукции (услуг) субъектов естественных монополий, как и основным критерием для оптимального государственного регулирования цен (тарифов) в целом, является степень достижения общей (главной) цели государственного регулирования экономики - обеспечения рационального хозяйствования в объективном смысле, реализации и защиты публичных интересов. Это в полной мере относится и государственному контролю за применением свободных цен.

Применение свободных цен находится под контролем со стороны государства. Речь в первую очередь идет об антимонопольном контроле за хозяйствующими субъектами, занимающими доминирующее положение на товарном рынке. Налоговые органы осуществляют контроль за применением свободных цен в целях налогообложения. При этом, пока не доказано обратное, предполагается, что цена товаров, работ или услуг, указанная сторонами сделки, соответствует уровню рыночных цен. Согласно ст. 40 Налогового кодекса РФ налоговые органы при осуществлении контроля за полнотой исчисления налогов вправе проверять правильность применения цен по сделкам лишь в следующих случаях:

- между взаимозависимыми лицами;

- по товарообменным (бартерным) операциям;

- при совершении внешнеторговых сделок;

- при отклонении более чем на 20 процентов в сторону повышения или в сторону понижения от уровня цен, применяемых налогоплательщиком по идентичным (однородным) товарам (работам, услугам) в пределах непродолжительного периода времени.

Если Федеральная антимонопольная служба и налоговые органы осуществляют контроль за применением свободных цен, то ФСТ России контролирует применение регулируемых цен.

Завышение или занижение регулируемых государством цен (тарифов, расценок, ставок и тому подобного) на продукцию, товары либо услуги, предельных цен (тарифов, расценок, ставок и тому подобного), завышение или занижение установленных надбавок (наценок) к ценам (тарифам, расценкам, ставкам и тому подобному), нарушение установленного порядка регулирования цен (тарифов), а равно иное нарушение установленного порядка ценообразования влекут согласно ст. 14.6 Кодекса РФ об административных правонарушениях административную ответственность юридических лиц, должностных лиц и граждан.

2.3. Правовые формы государственного регулирования

Правовые формы государственного регулирования экономики так же, как и организационные и экономические, необходимы для достижения общей (главной) цели государственного регулирования экономики - обеспечения рационального хозяйствования в объективном смысле, реализации и защиты публичных интересов.

Как уже отмечалось, к числу собственно правовых форм государственного регулирования экономики относятся вертикальный предпринимательский (хозяйственный) договор и санкции, применяемые к хозяйствующим субъектам - правонарушителям в вертикальных хозяйственных отношениях.

Хозяйственно-правовая концепция исходит из того, что хозяйственный договор (как юридический факт) - это соглашение сторон, направленное на установление, изменение или прекращение их хозяйственных прав и обязанностей как участников хозяйственных отношений. В рамках общего понятия хозяйственного договора выделяются хозяйственно-оперативные, хозяйственно-управленческие и внутрихозяйственные договоры, служащие основанием возникновения обязательств одноименных групп <1>.

--------------------------------

<1> См.: Хозяйственное право: Учебник / Под ред. В.В. Лаптева. М.: Юрид. лит., 1983. С. 150.

Необходимо обратить внимание на то, что такое универсальное определение понятия "хозяйственный договор", разработанное еще в 80-е гг. XX века, нисколько не потеряло своей актуальности и вполне приемлемо для рыночных отношений. Кроме того, нельзя не отметить, что хозяйственно-правовая школа, разработавшая положения о вертикальном хозяйственном договоре в условиях командно-административной системы, в отличие от других отраслевых правовых наук, отличалась прогрессивностью взглядов, поскольку отстаивала идеи совершенствования правового регулирования в целях расширения прав хозяйствующих субъектов. Многие из этих идей вошли в действующее ныне российское законодательство как само собой разумеющееся. Это касается, например, ответственности без вины в горизонтальных хозяйственных отношениях, хотя в свое время на авторов этого предложения высыпалось невероятное множество критических высказываний.

Возможность и целесообразность договорных отношений на всех уровнях хозяйственной системы отвергались представителями цивилистической науки, поскольку здесь "в противоречии с сутью договорно-обязательственных связей, основанных на равенстве сторон, они распространяются на вертикальные властно-организационные (административные) отношения. Обязательное для подчиненного решение не может быть предметом договорно-возмездного отношения" <1>.

--------------------------------

<1> См.: Маковский А.Л. О кодификации гражданского права (1922 - 2006). М.: Статут. С. 233.

Профессор Л.А. Морозова отмечает, что сравнительно недавно в качестве критерия разграничения публичного и частного права указывалось на широкое использование в частном праве договорной формы. Ныне же можно уверенно утверждать, что договорное регулирование общественных отношений прочно вошло в публично-правовую сферу и занимает в публичном праве видное место <1>.

--------------------------------

<1> См.: Морозова Л.А. Договор в публичном праве: юридическая природа, особенности, классификация // Государство и право. 2009. N 1. С. 15.

Одним из наиболее дискуссионных вопросов в российской административно-правовой науке является вопрос об административных договорах. При этом споры идут не только о понятии и признаках административного договора, но даже о праве такого договора на существование <1>.

--------------------------------

<1> См.: Мицкевич Л.А. Административные договоры в Германии и России // Договор в публичном праве: Сборник научных статей / Под ред. Е.В. Гриценко, Е.Г. Бабелюк. М.: Волтерс Клувер, 2009. С. 167.

В обоснование существования административного договора чаще всего используется тезис о том, что социальное государство - это государство публичных служб, в котором гражданину оказываются многообразные услуги и в ряде случаев правовой результат может наступить только путем согласованных волеизъявлений государственного органа и гражданина <1>.

--------------------------------

<1> См.: Андреев Д.С. Административный договор и правовой акт государственного управления // Договор в публичном праве: Сборник научных статей. С. 148 - 149.

Такой подход стоит достаточно далеко от государственного регулирования экономики. Тем более что и с самим понятием "государственная услуга" все обстоит не так однозначно <1>.

--------------------------------

<1> См.: § 1 главы IV данной монографии.

В процессе государственного регулирования экономики используется именно вертикальный предпринимательский (хозяйственный) договор, связанный с осуществлением хозяйственной деятельности (или ее разновидности - предпринимательской деятельности) и направленный на обеспечение рационального хозяйствования, в объективном смысле.

Представляется, что нет никакой необходимости зацикливаться на том, что вертикальные договоры закрепляют формально-юридическое равенство их участников. Главное заключается не в этом, а в том, что вертикальный предпринимательский (хозяйственный) договор - предпринимательско-правовая (хозяйственно-правовая) форма регулирования деятельности хозяйствующих субъектов. Одной из сторон вертикального предпринимательского (хозяйственного) договора выступает хозяйствующий субъект, а другой - государство, субъект РФ или муниципальное образование. В качестве примеров вертикальных предпринимательских (хозяйственных) договоров можно назвать соглашение о ведении деятельности в особой экономической зоне, концессионное соглашение, государственный контракт.

Правовой формой регулирования внутрисистемных отношений является организационный договор, определяющий правовое положение интеграционных комплексов, нацеленных на объединение корпоративных субъектов. Данный договор используется для фиксирования согласованных условий, имеющих определяющее значение в регулировании прежде всего организационных отношений между участниками таких интеграционных образований <1>. Такой договор, являясь элементом локальной правовой базы, в комплексе с нормами действующего законодательства следует рассматривать, по обоснованному мнению профессора Н.И. Михайлова, в качестве правового инструмента регулирования деятельности конкретного производственно-финансового комплекса <2>.

--------------------------------

<1> См.: Михайлов Н.И. Особенности правового механизма в формировании и деятельности корпоративных объединений // Предпринимательское право. Приложение "Бизнес и право в России и за рубежом". 2010. N 3. С. 33 - 34.

<1> См.: Михайлов Н.И. Особенности предпринимательско-правовой ответственности участников производственно-финансовых комплексов // Предпринимательское право. 2010. N 4. С. 39.

Важнейшим признаком предпринимательского договора служит его тесная связь с государственным регулированием бизнеса <1>. Происходящее в настоящее время усиление роли государства в регулировании экономики приводит к тому, что во многих случаях предпринимательские договоры заключаются на основе актов государственных органов, предопределяющих их содержание. Это прежде всего относится к государственным контрактам на поставку продукции и выполнение работ для государственных нужд <2>.

--------------------------------

<1> См.: Предпринимательское (хозяйственное) право: Учебник / Под ред. В.В. Лаптева, С.С. Занковского. С. 232.

<2> См.: Лаптев В.В. Предпринимательское (хозяйственное) право и реальный сектор экономики. С. 56.

Вопросы размещения государственных заказов относятся к сфере именно предпринимательского (хозяйственного) права, посредством которого должно осуществляться единое регулирование горизонтальных и вертикальных предпринимательских (хозяйственных) отношений. Институт государственного контракта как раз и регулирует и те и другие отношения. Иной подход приводит к искусственным конструкциям, маскирующим хозяйственно-правовую сущность названного института. Например, размещение государственного заказа трактуется как "отдельное административное производство, занимающее промежуточное положение между финансовым обеспечением государственных нужд (сфера финансового права) и непосредственным участием государства в гражданском обороте (сфере гражданского права)" <1>.

--------------------------------

<1> См.: Кудилинский М.Н. Государственный контракт: проблемы правоприменения // Договор в публичном праве: Сборник научных статей. С. 109 - 110.

Именно вертикальный предпринимательский (хозяйственный) договор является, наряду с государственной поддержкой предпринимательской деятельности, наиболее перспективной формой государственного регулирования рыночной экономики.

Санкциями в вертикальных хозяйственных отношениях являются любые неблагоприятные последствия для хозяйствующего субъекта - правонарушителя, применяемые через правоотношение ответственности. Санкции должны стимулировать правомерное поведение хозяйствующих субъектов и обеспечение ими рационального хозяйствования в объективном смысле.

Представляется, что именно санкции как любые неблагоприятные последствия неправомерного поведения хозяйствующего субъекта в вертикальных хозяйственных отношениях, а не саму ответственность как правоотношение нужно рассматривать в качестве правовой формы государственного регулирования экономики.

В санкциях, в отличие от форм государственной поддержки, заключается негативная оценка деятельности хозяйствующего субъекта - правонарушителя.

В юридической литературе упоминаются и поощрительные санкции. Так, в качестве поощрительной финансово-правовой санкции рассматривается применение налоговой амнистии, если субъект выполнит названные в акте амнистии правомерные действия. Например, основными условиями амнистии 1993 года выступали объявление предприятиями и физическими лицами о своих долгах по налоговым платежам и их погашение. В случае совершения этих правомерных действий следовало освобождение от ответственности. Утверждается также, что поощрительная финансовая санкция выступает противовесом пене, штрафу и другим негативным санкциям <1>.

--------------------------------

КонсультантПлюс: примечание.

Статья Мусаткиной А.А. "Поощрительные финансово-правовые санкции" включена в информационный банк согласно публикации - "Современное право", 2005, N 5.

<1> См.: Мусаткина А.А. Поощрительные финансово-правовые санкции // Финансовое право. 2005. N 1. С. 48.

Во-первых, поощрение правомерных действий - это и есть государственная поддержка, антиподом которой является ответственность <1>. Во-вторых, санкции традиционно считались мерами юридической ответственности - неблагоприятными последствиями неправомерного поведения.

--------------------------------

<1> См.: § 3 главы IV.

Для наступления ответственности необходимо наличие санкции, предусмотренной в законе или договоре. С применением санкций корреспондирует претерпевание этих санкций. Такое претерпевание и является ответственностью <1>.

--------------------------------

<1> См.: Шишкин С.Н. Имущественные санкции за нарушение обязательств по поставкам: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 1993. С. 6.

Академик НАН Украины В.К. Мамутов определял в свое время юридическую материальную ответственность как претерпевание хозяйственным органом неблагоприятных экономических последствий непосредственно в силу применения к нему определенных санкций, закрепленных нормами права <1>.

--------------------------------

<1> См.: Мамутов В.К., Овсиенко В.В., Юдин В.Я. Предприятие и материальная ответственность. Киев: Наукова думка, 1971. С. 4.

Если взять за основу такое определение, то предпринимательско-правовой (хозяйственно-правовой) ответственностью хозяйствующего субъекта в вертикальных хозяйственных отношениях можно считать претерпевание хозяйствующим субъектом неблагоприятных экономических и других, в том числе связанных с общественным осуждением и влияющих на его деловую репутацию, последствий непосредственно в силу применения к нему установленных законом или договором санкций за совершенное им хозяйственное правонарушение.

Как отмечает профессор Н.И. Михайлов, предпринимательско-правовая ответственность включает определенный, законодательством предусмотренный механизм переложения неблагоприятных последствий с одного участника правоотношений в сфере предпринимательства (потерпевшего) на другого (правонарушителя) <1>.

--------------------------------

<1> См.: Михайлов Н.И. Особенности предпринимательско-правовой ответственности участников производственно-финансовых комплексов // Предпринимательское право. 2010. N 4. С. 40.

Основанием ответственности в вертикальных (как и в горизонтальных) хозяйственных отношениях является хозяйственное правонарушение. Представляется, что наиболее удачно понятие хозяйственного правонарушения по отношению к предприятию сформулировано членом-корреспондентом РАН М.И. Клеандровым, причем еще на закате плановой экономики, но уже в период экономической реформы. Хозяйственное правонарушение - "это совершение другим предприятием, кооперативом, органом хозяйственного руководства такого действия (бездействия), которое причинило предприятию ущерб, либо создало угрозу такого причинения, либо создало препятствие для оптимальной хозяйственной деятельности предприятия и нарушает его права или ущемляет интересы" <1>.

--------------------------------

<1> См.: Клеандров М.И. Хозяйственно-правовая виктимология: концепция, методология исследований // Советское государство и право. 1989. N 3. С. 88.

Применительно к горизонтальным хозяйственным отношениям в данном определении нужно поменять только терминологическое обозначение субъектного состава на "хозяйствующий субъект" и "орган государственного регулирования".

Что же касается интересующих нас в данном исследовании вертикальных хозяйственных отношений, то хозяйственное правонарушение может быть представлено как совершение хозяйствующим субъектом такого действия (бездействия), которое выразилось в нарушении этим хозяйствующим субъектом вертикальных хозяйственных обязательств и причинило ущерб публичным интересам либо создало угрозу такого причинения, либо препятствует обеспечению рационального хозяйствования <1>.

--------------------------------

<1> Аналогичным образом можно сформулировать и понятие хозяйственного правонарушения, совершенного органом государственного регулирования по отношению к хозяйствующему субъекту, но, как представляется, это уже выходит за рамки данного исследования.

Будучи правовыми формами государственного регулирования экономики, санкции находятся в тесной связи с организационными формами такого регулирования. Например, санкции применяются за деятельность без лицензии, за нарушение лицензионных требований и условий. Санкции применяются по результатам мероприятий по государственному контролю за деятельностью хозяйствующих субъектов. Так, отзыв разрешения на приобретение статуса саморегулируемой организации профессиональных участников рынка ценных бумаг производится в случае установления федеральным органом исполнительной власти по рынку ценных бумаг нарушений законодательства РФ о ценных бумагах, требований и стандартов, установленных этим органом, правил и положений саморегулируемой организации, предоставления недостоверной или неполной информации. Отзыв разрешения представляет собой оперативно-хозяйственную санкцию вертикального порядка.

Если под санкциями понимать любые последствия неисполнения или ненадлежащего исполнения обязательств, то к таковым, например, можно отнести не только штрафы, установленные главами 16 и 18 Налогового кодекса РФ (вокруг которых, собственно, и была развернута не так давно дискуссия об отраслевой идентификации налоговой ответственности), но и, например, приостановление операций по счетам организаций и индивидуальных предпринимателей за непредставление налоговой декларации (ст. 76 НК РФ), а также и пеню (ст. 75 НК РФ) <1>.

--------------------------------

<1> См.: Шишкин С.Н. Вопросы ответственности в предпринимательских отношениях // Развитие хозяйственного законодательства на современном этапе: Материалы Международной научной конференции 29 апреля 2004 года. М.: ТК Велби; Проспект, 2004. С. 130 - 131.

Особенностью предпринимательского (хозяйственного) права является то, что, хотя его предметом являются хозяйственные отношения, в некоторых случаях субъективные права и обязанности возникают вне правоотношений. В подобных ситуациях нормы права регулируют непосредственно производственно-хозяйственную деятельность, а субъективные права и обязанности основываются непосредственно на законе или ином нормативном акте. Например, при производстве изделий в рамках подразделения предприятия технологический процесс определяется техническим регламентом (технико-юридическими нормами), хотя хозяйственные правоотношения не возникают до передачи изделия в другое подразделение предприятия или готовой продукции хозяйствующему субъекту - заказчику (потребителю) продукции <1>.

--------------------------------

<1> См.: Лаптев В.В. Предпринимательское (хозяйственное) право и реальный сектор экономики. С. 17 - 18.

Техническое регулирование является правовой формой государственного регулирования экономики, что следует из Федерального закона от 27 декабря 2002 года N 184-ФЗ "О техническом регулировании" (в ред. от 28 сентября 2010 г.) <1> (далее - Закон о техническом регулировании), в соответствии с которым техническое регулирование - это правовое регулирование отношений в области установления, применения и исполнения обязательных требований к продукции или связанным с ними процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, а также в области установления и применения на добровольной основе требований к продукции, процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, выполнению работ или оказанию услуг и правовое регулирование отношений в области оценки соответствия.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2002. N 52 (ч. I). Ст. 5140.

Закон о техническом регулировании прошел детальную внешнюю экспертизу, в том числе в рамках переговоров по ВТО. Ряд технических регламентов полностью гармонизирован с европейскими аналогами <1>.

--------------------------------

<1> См: Рубцов А. Раб стандарта, царь природы. Закон "О техническом регулировании" споткнулся на административных барьерах // Российская газета. 2007. 24 января.

Принятие Закона о техническом регулировании обозначило наступление нового этапа существования технико-юридических норм, заложило основы правового фундамента технического регулирования. Коренное изменение концепции технического регулирования связано с повышением роли закона в данной сфере. Правовые нормы регулируют отношения между людьми, технические нормы - отношение человека к средствам труда, производственно-технологическим процессам, продукции. Обязательность технических норм должна гарантироваться правовыми нормами <1>.

--------------------------------

<1> См.: Терещенко Л.К., Тихомиров Ю.А., Хабриева Т.Я. Концепция правового обеспечения технического регулирования // Журнал российского права. 2006. N 9.

К сожалению, законодатель свел к минимуму элементы организационного регулирования в рассматриваемой сфере. Так, в соответствии со ст. 34 Закона о техническом регулировании органы государственного контроля (надзора) вправе выдавать предписания об устранении нарушений требований только технических регламентов. На стандарты это не распространяется, поскольку стандарты применяются добровольно. Это вряд ли оправданно, поскольку речь в данной сфере идет об обеспечении надлежащего качества товаров, работ и услуг, об их безопасности, в первую очередь для потребителей.

До принятия Закона о техническом регулировании основополагающими нормативными правовыми актами в рассматриваемой сфере регулирования были Закон РФ от 10 июня 1993 г. N 5154-1 "О стандартизации" <1> и Закон РФ от 10 июня 1993 г. N 5151-1 "О сертификации продукции и услуг" <2>. Согласно первому Закону требования, устанавливаемые государственными стандартами, были обязательными, если они касались обеспечения безопасности продукции, работ, услуг для окружающей среды, жизни, здоровья, имущества, технической и информационной совместимости, взаимозаменяемости продукции, единства методов их контроля и единства маркировки. Обязательными могли быть и другие требования государственных стандартов, если это установлено законодательством РФ. Иные требования носили рекомендательный характер и подлежали обязательному соблюдению хозяйствующими субъектами в силу договора или в том случае, если об этом указывалось в технической документации изготовителя (поставщика) продукции, исполнителя работ или услуг <3>.

--------------------------------

<1> Ведомости СНД РФ. 1993. N 25.

<2> Ведомости СНД РФ. 1993. N 26.

<3> См.: Ершова И.В. Предпринимательское право: Учебник. М., 2002. С. 353.

Закон о техническом регулировании устанавливает следующие принципы технического регулирования:

- применение единых правил установления требований к продукции или к связанным с ними процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, выполнению работ или оказанию услуг;

- соответствие технического регулирования уровню развития национальной экономики, развития материально-технической базы, а также уровню научно-технического развития;

- независимость органов по аккредитации, органов по сертификации от изготовителей, продавцов, исполнителей и приобретателей;

- единство системы и правил аккредитации;

- единство правил и методов исследований (испытаний) и измерений при проведении процедур обязательной оценки соответствия;

- единство применения требований технических регламентов независимо от видов или особенностей сделок;

- недопустимость ограничения конкуренции при осуществлении аккредитации и сертификации;

- недопустимость совмещения полномочий органа государственного контроля (надзора) и органа по сертификации;

- недопустимость совмещения одним органом полномочий на аккредитацию и сертификацию;

- недопустимость внебюджетного финансирования государственного контроля (надзора) за соблюдением требований технических регламентов;

- недопустимость одновременного возложения одних и тех же полномочий на два и более органа государственного контроля (надзора) за соблюдением требований технических регламентов.

В соответствии со ст. 2 Закона о техническом регулировании технический регламент - это документ, который принят международным договором РФ, ратифицированным в порядке, установленном законодательством РФ, или межправительственным соглашением, заключенным в порядке, установленном законодательством РФ, или федеральным законом, или указом Президента РФ, или постановлением Правительства РФ, или нормативным правовым актом федерального органа исполнительной власти по техническому регулированию и устанавливает обязательные для применения и исполнения требования к объектам технического регулирования (продукции, в том числе зданиям, строениям и сооружениям, или к связанным с требованиями к продукции процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации).

Статья 6 Закона о техническом регулировании содержит законченный перечень целей, для достижения которых допускается принятие технических регламентов. Это следующие цели:

- защита жизни и здоровья граждан, имущества физических или юридических лиц, государственного или муниципального имущества;

- охрана окружающей среды, жизни или здоровья животных и растений;

- предупреждение действий, вводящих в заблуждение приобретателей;

- обеспечение энергетической эффективности.

Следует обратить внимание на то, что перечисленные цели в основном соответствуют общей (главной) цели государственного регулирования экономики, в том числе экологической и социальной составляющим рационального хозяйствования в объективном смысле.

Требования технических регламентов не могут служить препятствием к осуществлению предпринимательской деятельности в большей степени, чем это минимально необходимо для выполнения вышеназванных целей.

Технический регламент должен содержать перечень и (или) описание объектов технического регулирования, требования к этим объектам и правила их идентификации в целях применения технического регламента. Технический регламент должен содержать правила и формы оценки соответствия (в том числе в техническом регламенте могут содержаться схемы подтверждения соответствия, порядок продления срока действия выданного сертификата соответствия), определяемые с учетом степени риска, предельные сроки оценки соответствия в отношении каждого объекта технического регулирования и (или) требования к терминологии, упаковке, маркировке или этикеткам и правилам их нанесения.

Содержащиеся в технических регламентах обязательные требования к продукции или связанным с ними процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, правила и формы оценки соответствия, правила идентификации, требования к терминологии, упаковке, маркировке или этикеткам и правилам их нанесения имеют прямое действие на всей территории РФ и могут быть изменены только путем внесения изменений и дополнений в соответствующий технический регламент. Не включенные в технические регламенты требования не могут носить обязательный характер.

Закон о техническом регулировании устанавливает и целый ряд других требований к содержанию технических регламентов.

Технические регламенты должны были быть приняты в течение семи лет со дня вступления в силу Закона о техническом регулировании, то есть с 1 июля 2003 года.

Планировалось, что за семь лет, до 2010 года, в России будет разработано и принято 300 регламентов. Но удалось выдать на-гора только один из них - о качестве бензина. К началу 2007 года стало ясно, что реформа зашла в тупик, а производители работают на свой страх и риск. И проконтролировать их практически невозможно, поскольку нет базовых документов <1>. В связи с этим в Закон о техническом регулировании неоднократно вносились определенные изменения, в частности в сторону расширения полномочий Правительства РФ по принятию технических регламентов. Согласно первоначальной редакции Закона о техническом регулировании Правительство РФ имело право издавать постановление о техническом регламенте только до вступления в силу соответствующего федерального закона о техническом регламенте. В действующей редакции Закона о техническом регулировании предусматривается, что технические регламенты могут приниматься как федеральными законами и постановлениями Правительства РФ, так и нормативными правовыми актами федерального органа исполнительной власти по техническому регулированию <2>.

--------------------------------

<1> См.: Зыкова Т. Компромисс без регламента. В России по-прежнему строят небоскребы без стандартов на безопасность // Российская газета. 2007. 16 февраля.

<2> В настоящее время функции федерального органа по техническому регулированию осуществляет Министерство промышленности и торговли РФ.

Закон о техническом регулировании предусматривает использование иностранного опыта технического регулирования. Если технический регламент по определенному виду продукции или процессу не принят, Правительством РФ могут вводиться обязательные требования, содержащиеся в технических регламентах государств - участников Таможенного союза и в документах Европейского союза. В таких случаях российская организация (заявитель) вправе самостоятельно выбрать режим технического регулирования, который будет применяться в отношении соответствующих видов продукции и процессов <1>.

--------------------------------

<1> См.: Лаптев В.В. Предпринимательское (хозяйственное) право и реальный сектор экономики. С. 20.

Под стандартизацией Закон о техническом регулировании понимает деятельность по установлению правил и характеристик в целях их добровольного многократного использования, направленную на достижение упорядоченности в сферах производства и обращения продукции и повышение конкурентоспособности продукции, работ и услуг.

Среди целей стандартизации Закон о техническом регулировании называет повышение уровня безопасности жизни или здоровья граждан, имущества физических или юридических лиц, государственного или муниципального имущества, экологической безопасности, безопасности жизни или здоровья животных и растений и содействие соблюдению требований технических регламентов. Одним из принципов стандартизации является добровольное применение документов в области стандартизации.

Стандарт - это документ, в котором в целях добровольного многократного использования устанавливаются характеристики продукции, правила осуществления и характеристики процессов проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, выполнения работ и оказания услуг. Стандарт также может содержать правила и методы исследований (испытаний) и измерений, правила отбора образцов, требования к терминологии, символике, упаковке, маркировке или этикеткам и правилам их нанесения.

Несмотря на то что стандарты применяются добровольно, их роль в действующей редакции Закона о техническом регулировании в определенной мере повышается. В соответствии со ст. 16.1 Закона о техническом регулировании национальным органом по стандартизации <1> не позднее чем за тридцать дней до дня вступления в силу технического регламента утверждается и опубликовывается перечень документов в области стандартизации, в результате применения которых на добровольной основе обеспечивается соблюдение требований принятого технического регламента.

--------------------------------

<1> В настоящее время таким органом является Федеральное агентство по техническому регулированию и метрологии.

Статья 13 Закона о техническом регулировании к документам в области стандартизации, используемым на территории РФ, относит:

- национальные стандарты;

- правила стандартизации, нормы и рекомендации в области стандартизации;

- применяемые в установленном порядке классификации общероссийские классификаторы технико-экономической и социальной информации;

- стандарты организаций;

- своды правил;

- международные стандарты, региональные стандарты, региональные своды правил, стандарты иностранных государств и своды правил иностранных государств, зарегистрированные в Федеральном информационном фонде технических регламентов и стандартов;

- надлежащим образом заверенные переводы на русский язык международных стандартов, региональных стандартов, региональных сводов правил, стандартов иностранных государств и сводов правил иностранных государств, принятые на учет национальным органом РФ по стандартизации.

Национальные стандарты утверждаются национальным органом по стандартизации.

В случае отсутствия национальных стандартов применительно к отдельным требованиям технических регламентов или объектам технического регулирования в целях обеспечения соблюдения требований технических регламентов к продукции или к связанным с ними процессам разрабатываются своды правил. Разработка и утверждение сводов правил осуществляются федеральными органами исполнительной власти в пределах их полномочий.

Стандарты организаций могут разрабатываться и утверждаться ими самостоятельно исходя из необходимости применения этих стандартов для совершенствования производства и обеспечения качества продукции, выполнения работ, оказания услуг, а также для распространения и использования полученных в различных областях знаний результатов исследований (испытаний), измерений и разработок.

Согласно ст. 2 Закона о техническом регулировании подтверждение соответствия - это документальное удостоверение соответствия продукции или иных объектов, процессов проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, выполнения работ или оказания услуг требованиям технических регламентов, положениям стандартов, сводов правил или условиям договоров.

Подтверждение соответствия может носить добровольный или обязательный характер. Добровольное подтверждение соответствия осуществляется в форме добровольной сертификации. Обязательное подтверждение соответствия осуществляется в формах:

- принятия декларации о соответствии (декларирования соответствия);

- обязательной сертификации.

Добровольное подтверждение соответствия осуществляется по инициативе заявителя на условиях договора между заявителем и органом по сертификации. Добровольное подтверждение соответствия может осуществляться для установления соответствия национальным стандартам, стандартам организаций, сводам правил, системам добровольной сертификации, условиям договоров. Система добровольной сертификации как совокупность соответствующих правил может быть создана юридическим лицом и (или) индивидуальным предпринимателем или несколькими юридическими лицами и (или) индивидуальными предпринимателями. Система добровольной сертификации может быть зарегистрирована федеральным органом исполнительной власти по техническому регулированию.

Объектами добровольного подтверждения соответствия являются продукция, процессы производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, работы и услуги, а также иные объекты, в отношении которых стандартами, системами добровольной сертификации и договорами устанавливаются требования. Объекты сертификации, сертифицированные в системе добровольной сертификации, могут маркироваться знаком соответствия системы добровольной сертификации. Применение знака соответствия национальному стандарту осуществляется заявителем на добровольной основе в порядке, установленном национальным органом по сертификации.

Обязательное подтверждение соответствия проводится только в случаях, установленных соответствующим техническим регламентом, и исключительно на соответствие требованиям технического регламента.

Декларирование соответствия осуществляется по одной из следующих схем:

- принятие декларации о соответствии на основании собственных доказательств;

- принятие декларации о соответствии на основании собственных доказательств и доказательств, полученных с участием органа по сертификации и (или) аккредитованной испытательной лаборатории (центра). Форма декларации утверждается федеральным органом исполнительной власти по техническому регулированию.

Оформленная заявителем декларация о соответствии подлежит регистрации в едином реестре деклараций о соответствии. Организация формирования и ведения единого реестра деклараций о соответствии осуществляется Правительством РФ <1>.

--------------------------------

<1> См.: Постановление Правительства РФ от 25 декабря 2008 г. N 1028 "Об утверждении Положения о формировании и ведении единого реестра деклараций о соответствии, регистрации деклараций о соответствии, предоставлении содержащихся в указанном реестре сведений и об оплате за предоставление таких сведений" // СЗ РФ. 2009. N 2. Ст. 228.

Обязательная сертификация осуществляется органом по сертификации на основании договора с заявителем. Схемы сертификации, применяемые для сертификации определенных видов продукции, устанавливаются соответствующим техническим регламентом. Соответствие продукции требованиям технических регламентов подтверждается сертификатом соответствия, выдаваемым заявителю органом по сертификации.

Продукция, соответствие которой требованиям технических регламентов подтверждено в порядке, предусмотренном Законом о техническом регулировании, маркируется знаком обращения на рынке. В соответствии со ст. 27 Закона о техническом регулировании данный знак не является специальным защищенным знаком и наносится в информационных целях. Маркировка знаком обращения на рынке осуществляется заявителем самостоятельно любым удобным для него способом. Особенности маркировки продукции знаком обращения на рынке устанавливаются техническими регламентами.

Государственный контроль (надзор) за соблюдением требований технических регламентов осуществляется должностными лицами органов государственного контроля (надзора) в порядке, установленном законодательством Российской Федерации. Данная сфера государственного контроля подпадает под действие Закона о государственном контроле.

Кроме выдачи предписаний об устранении нарушений требований технических регламентов, органы государственного контроля (надзора), в соответствии со ст. 34 Закона о техническом регулировании, в частности, вправе: направлять информацию о необходимости приостановления или прекращения действия сертификата соответствия в выдавший его орган по сертификации; выдавать предписание о приостановлении или прекращении действия декларации о соответствии лицу, принявшему декларацию; требовать от изготовителя (продавца, лица, выполняющего функции иностранного изготовителя) предъявления декларации о соответствии или сертификата соответствия; привлекать изготовителя (исполнителя, продавца, лицо, выполняющее функции иностранного изготовителя) к ответственности, предусмотренной законодательством РФ.