§ 2. Необходимость усиления государственного воздействия

на экономику (с учетом уроков глобального

финансово-экономического кризиса)

Представители экономической науки, анализируя ситуацию в экономике России в достаточно благоприятный период до кризиса, обращали внимание на то, что роль государства в экономике не должна снижаться. Во всяком случае, они отмечали, что не достигнут такой рубеж, когда государственная роль в экономике может нивелироваться. Так, академик РАН Е.М. Примаков, оценивая состояние экономики по итогам 2006 года, пришел к выводу о том, что в 2006 году наряду с успехами появился целый ряд диспропорций, требующих принятия серьезных государственных мер по их ликвидации. Это следующие крупные диспропорции:

1) демографический кризис. При позитивной экономической динамике пока не наметился выход из этого кризиса;

2) достаточно высокая динамика потребления. Рост потребления, являясь позитивным показателем, происходит при сохранении низкой конкурентоспособности продукции российской промышленности;

3) рост объема денежных доходов у 10 процентов наиболее обеспеченных граждан при неизменности объема доходов у 10 процентов наименее обеспеченных, что не способствует социальной стабильности;

4) сохранение, по сути, финансовой системы унитарного государства при развитии федерализма в России.

Кроме названных крупных диспропорций назывался еще целый ряд таковых, как, например, направленность роста иностранных инвестиций преимущественно в одну область экономики - сырьевую <1>.

--------------------------------

<1> См.: Примаков Е.М. 2006: успехи, но диспропорции. Болевые точки решения в наступившем году // Российская газета. 2007. 16 января. С. 10.

Специфика перехода к рыночному хозяйству России привела к тому, что выросшая не из производства и не из научно-технических прорывов преобладающая часть крупных бизнесменов погрузилась в сказочно прибыльную добычу энергоносителей. В создавшихся условиях лишь государственное участие в экономике оказалось способным обеспечивать ее отход от односторонней сырьевой ориентации, которая уготавливала ей незавидное будущее второстепенного члена мирового сообщества <1>.

--------------------------------

<1> См.: Примаков Е.М. 2007 год: прощание с псевдолибералами // Российская газета. 2008. 15 января. С. 5.

Однако должные изменения в отечественной экономике не произошли, и уже в 2010 году Е.М. Примаков отметил, что в кризис мы вошли с рядом дисбалансов и глубину кризис у нас получил в результате именно российских особенностей <1>.

--------------------------------

<1> См.: Примаков Е.М. Россия перед выбором // Российская газета. 2010. 14 января.

Что касается юридической науки, то необходимость государственного регулирования экономики признается даже оппонентами концепции хозяйственного права и разработчиками Гражданского кодекса РФ, поспешившими в свое время назвать ГК РФ "конституцией рыночной экономики". Так, профессор В.Ф. Яковлев пишет: "Внедряя начала саморегулирования, государство, разумеется, уменьшает свою роль в экономике. Но оно не может самоустраниться от нее. Самоустранение государства может привести к печальным, а иногда даже к гибельным последствиям" <1>. И приводится печальный пример Албании. Но в первую очередь к таким выводам приводит не какой-то зарубежный пример, а наш собственный горький опыт "шоковой терапии", приведший к разрушительным для экономики последствиям. Общие потери российской экономики за время проведения либеральных реформ 1992 - 1998 годов превысили более чем в 2 раза потери советской экономики в годы Второй мировой войны <2>.

--------------------------------

<1> Яковлев В.Ф. Гражданский кодекс и государство // ВВАС РФ. 1997. N 6. С. 133.

<2> См.: Примаков Е.М. 2007 год: прощание с псевдолибералами.

Таким образом, навязывавшиеся тезисы о "саморегулируемом" рынке оказались не только ложными, но и имеющими исключительно отрицательный результат.

Мировой финансовый кризис, разразившийся к осени 2008 года, фактически затронул все сферы экономики, включая ее реальный сектор. Исследование истоков и причин кризиса, констатация его итогов и уроков - задачи, в первую очередь стоящие перед экономической наукой. Скорее всего, мы имеем дело с классическим (циклическим) кризисом перепроизводства, отправной точкой которого является перенакопление капитала во всех его формах, превосходящее емкость рынка. Вполне возможно, что первопричину кризиса нужно искать в финансовых манипуляциях и махинациях, а это уже ставит определенные задачи и перед юридической наукой. Основной же задачей юридической науки является определение правовых механизмов предупреждения и преодоления кризисных явлений в экономике.

Глобальный финансово-экономический кризис наглядно показал несостоятельность либерально-монетаристских тезисов и цивилистических клише о "государстве - ночном стороже", "саморегулируемом рынке", "самодостаточном рынке", "примате частного права над публичным" и т.п. Потерпела крах англосаксонская система правового регулирования рыночных отношений, о чем, в частности, свидетельствуют масштабы государственных вливаний в экономику США и Великобритании, где путем участия государства в капитале де-факто был национализирован целый ряд крупных финансовых структур.

Именно отказ от государственного регулирования экономики рассматривается в качестве одной из главных причин кризиса <1>. В том, что нормальное функционирование современной рыночной экономики невозможно без активного государственного регулирования, и состоит первый урок кризиса.

--------------------------------

<1> См., например: Зорькин В.Д. Право - для человека // Российская газета. 2008. 25 ноября.

Некоторые лидеры развитых государств констатировали окончание эпохи свободного рынка <1> и даже смерть идеологии диктатуры рынка и бессилия государства <2>. В США один из кандидатов в президенты обвинил другого в том, что его многолетняя борьба за дерегуляцию экономики стала одной из причин финансового кризиса.

--------------------------------

<1> См.: Конищева Т., Шитов А. Саммит основ капитализма. Лидеры "двадцатки" подведут черту под эпохой свободного рынка // Российская газета. 2008. 24 октября.

<2> См.: Прокофьев В. Касса Саркози // Российская газета. 2008. 28 октября.

Государства были вынуждены активно вмешиваться в создавшуюся ситуацию. По некоторым экспертным данным, если бы такого вмешательства не произошло, то мировую экономику постигла бы настоящая катастрофа, уровень производства упал бы в ведущих странах в несколько раз, на улице оказались бы сотни миллионов безработных, которые стали бы свергать свои правительства и приводить к власти радикалов, как это произошло после кризиса 1929 года, приведшего к власти фашистов Германии <1>.

--------------------------------

<1> См.: Марков С. Рука государства // Российская газета. 2008. 18 ноября.

Одной из основных форм государственного регулирования экономики в период кризиса является государственная поддержка. Это второй урок кризиса. Однако финансовые возможности любого государства небезграничны, тем более что в период кризиса на государство тяжелым бременем ложится масса социальных проблем. Государство, как и любой другой участник хозяйственного оборота, обязано, несмотря на кризис, выполнять принятые на себя обязательства.

Государственная поддержка экономики и предпринимательской деятельности должна сопровождаться эффективными организационными формами государственного регулирования, в том числе надлежащим государственным контролем за использованием соответствующих финансовых средств, а для этого необходим адекватный правовой механизм.

Третий урок кризиса, точнее, парадокс, заключается в том, что без государственной поддержки не могут обойтись в первую очередь крупные финансовые структуры и корпоративные предприятия, хотя именно они - столпы "саморегулируемого рынка". Когда ситуация в экономике стабильная, представители крупного бизнеса, обслуживаемые комфортными для них частноправовыми актами, подобными Гражданскому кодексу РФ, активно насаждают вышеприведенные тезисы и клише. Когда же наступает кризис, они охотно принимают финансовую поддержку со стороны государства, да еще и предлагают, как лучше поделить ее, сделать процесс прозрачным, а насытившись поддержкой и умножив за счет нее свой капитал, предлагают государству сворачивать социальную поддержку граждан, отменить льготы, установленные трудовым законодательством, увеличить продолжительность рабочего времени и т.п.

Не должно государство в громадных объемах отвечать за промахи и тем более за финансовые махинации крупного бизнеса.

В Российской Федерации в период до кризиса много говорилось о государственной поддержке малого и среднего предпринимательства. Принимались необходимые нормативные правовые акты. В период кризиса самым нуждающимся оказался крупный бизнес.

Четвертый урок кризиса состоит в том, что глобализация имеет не только и не столько позитивные, сколько негативные стороны. Так, профессор В.Д. Зорькин справедливо отмечает, что глобализация порождает не только новые возможности для людей, но и новые риски, в том числе связанные с неустойчивостью всего на свете - финансовой системы, мирового разделения труда, чреватого выводом за скобки развития существенной части населения. Глобализация не спасла мир от кризисов. Далее В.Д. Зорькин продолжает: "Даже если поверить оптимистам (а их немного) и предположить, что в ближайшее время не будет нового глобального кризиса, мир все равно будет жить десятилетиями в ожидании оного. Под его дамокловым мечом. А это - совсем не та жизнь, в которую верили до 2008 года... Мировой банк и Международный валютный фонд не только не смогли упредить финансовый кризис, но и своими неадекватными (или нетранспарентными?) действиями во многом способствовали тому, что кризисные явления развернулись во всю мощь" <1>.

--------------------------------

<1> См.: Зорькин В.Д. Предел уступчивости // Российская газета. 2010. 29 октября.

Пятый урок кризиса состоит в том, что в наименьшей степени от кризиса пострадали страны с многоукладной экономикой, например Китай, которому даже предрекают место сверхдержавы. Именно там надлежащим образом обеспечивается рациональное хозяйствование в объективном смысле (за исключением, пожалуй, только его экологической составляющей - болезненного вопроса для этой страны), а не упиваются достоинствами рыночного саморегулирования и другими либеральными сказками и цивилистическими мифами и клише.

Это не означает, что нужно копировать китайскую модель регулирования экономики, но "стоило бы учесть опыт КНР по обеспечению сочетания плана и рынка, государственного регулирования экономики и саморегулирования" <1>.

--------------------------------

<1> См.: Мамутов В.К. Глядя из Донбасса: Обществоведческие эссе. Донецк: ООО "Юго-Восток, Лтд", 2007. С. 157.

Именно оптимальное сочетание частных и публичных интересов должно стать подлинной альтернативой гипертрофированному перевесу в сторону частноправового регулирования, порождающего, в отсутствие эффективных сдерживающих механизмов, погоню за прибылью любой ценой.

Не подлежит сомнению и шестой урок кризиса, заключающийся в том, что активное государственное регулирование экономики должно осуществляться не только в период кризисов. Такое регулирование должно носить постоянный характер с целью максимально возможного предотвращения негативных явлений в экономике.

Как в Российской Федерации, так и в других странах отсутствует эффективный правовой антикризисный механизм как система правовых средств (и в первую очередь соответствующих правовых норм), направленных на преодоление кризисных явлений в экономике. Это седьмой урок кризиса.

С юридической точки зрения реальная угроза финансово-экономической пандемии - результат различного рода отклонений от принципа верховенства права в экономике в рамках отдельных государств и на глобальном уровне. Это и неэффективные нормативные правовые акты, и непрофессиональные и неправомерные действия чиновников, должностных лиц и корпораций, включая сомнительные и незаконные финансовые пирамиды - как внутригосударственные, так и транснациональные <1>.

--------------------------------

<1> См.: Зорькин В.Д. Право - для человека // Российская газета. 2008. 25 ноября.

Благоприятная конъюнктура мировых рынков для России (особенно в части сырьевой составляющей экспорта) создавала иллюзию достаточности действующего механизма правового регулирования экономики, а также благодатную почву для тезисов о сужении государственного регулирования экономики и уменьшении участия в ней государства.

Профессор С.С. Занковский отмечает, что обращение к кризису 2008 года показывает, что он застал законодательство о государственном регулировании экономики приблизительно в том же хаотичном состоянии, в котором оно находилось 10 лет назад. Антикризисное законодательство по-прежнему отсутствовало <1>.

--------------------------------

<1> См.: Занковский С.С. Перспективы развития законодательства о предпринимательстве // Предпринимательское право. Приложение "Бизнес и право в России и за рубежом". 2010. N 3. С. 17.

Нормативная база регулирования рыночных отношений, не рассчитанная на цикличность их развития и не имеющая в своей основе системообразующего акта, такого как предпринимательский (хозяйственный) кодекс, оказалась не готова к реагированию на кризисные явления в экономике. Так, нормы Бюджетного кодекса РФ о федеральном бюджете на плановый период - два финансовых года, следующие за очередным финансовым годом, оказались неадекватны кризисным реалиям рыночной экономики.

В целях преодоления последствий глобального финансово-экономического кризиса, поддержки и стабилизации российской экономики был принят целый ряд нормативных правовых актов, в том числе: Федеральный закон от 13 октября 2008 г. N 173-ФЗ "О дополнительных мерах по поддержке финансовой системы Российской Федерации" <1>, Федеральный закон от 13 октября 2008 г. N 171-ФЗ "О внесении изменений в статью 46 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" <2>, Федеральный закон от 27 октября 2008 г. N 175-ФЗ "О дополнительных мерах для укрепления стабильности банковской системы в период до 31 декабря 2011 г." <3>, Федеральный закон от 27 октября 2008 г. N 176-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" и статью 12 Федерального закона "О рынке ценных бумаг" <4>, Указ Президента РФ от 17 октября 2008 г. N 1489 "О Совете при Президенте Российской Федерации по развитию финансового рынка Российской Федерации" <5>, Постановление Правительства РФ от 15 декабря 2008 г. N 957 "О Правительственной комиссии по повышению устойчивости развития российской экономики" <6>.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2008. N 42. Ст. 4698.

<2> СЗ РФ. 2008. N 42. Ст. 4696.

<3> СЗ РФ. 2008. N 44. Ст. 4981.

<4> СЗ РФ. 2008. N 44. Ст. 4982.

<5> СЗ РФ. 2008. N 42. Ст. 4789.

<6> СЗ РФ. 2008. N 51. Ст. 6178.

Что касается Программы антикризисных мер Правительства РФ на 2009 год, то есть мнение, согласно которому она направлена не на модернизацию экономики или развитие предпринимательской инициативы, а на консервацию существующей сырьевой экономической модели в надежде на скорое восстановление мировых рынков, в первую очередь - рынков нефтяных фьючерсов и металлов <1>.

--------------------------------

<1> См.: Дойников И.В. Проблемы предпринимательского (хозяйственного) права в материалах Первого Российского экономического конгресса // Предпринимательское право. Приложение "Бизнес и право в России и за рубежом". 2010. N 2. С. 3 - 4.

Большинство из названных выше нормативных правовых актов было направлено на поддержку банковской системы. В частности, Банку России было предоставлено право выдавать кредиты без обеспечения на срок не более шести месяцев кредитным организациям, имеющим рейтинг не ниже установленного уровня <1>. Что касается реального сектора экономики, то ему не было уделено столько внимания. Кроме того, даже на официальном уровне отмечается, что сохраняются проблемы, связанные с доведением средств, полученных банками, до реального сектора экономики <2>.

--------------------------------

<1> Вливания в банковскую сферу начались еще до принятия этих нормативных правовых актов. Затем уже речь пошла о мерах, препятствующих утечке капиталов за рубеж, хищениям и т.п.

<2> См., например: Грызлов Б. Нет поводов для самоуспокоенности // Российская газета. 2008. 10 декабря.

По данным Счетной палаты РФ, в первом полугодии 2009 года только 10 - 15 процентов средств, которые были выделены банкам, дошли до конкретного потребителя и до конкретных регионов страны <1>.

--------------------------------

<1> См.: Решетникова Н. Подайте на дивиденды // Российская газета. 2009. 21 октября.

Средства, выделенные банкам, поддержали их ликвидность, но почти не попали в реальный сектор экономики <1>. Между тем финансовые проблемы промышленников продолжали обостряться. В декабре 2008 года 60 процентов компаний заявили о нехватке оборотных средств и столько же - о неплатежах контрагентов. Банки замораживали деньги, а России угрожал возврат забытых бартерных схем <2>.

--------------------------------

<1> Куда попадают денежные средства, наглядно показали мероприятия ДЭБ МВД РФ, проводившего обыски в двух коммерческих банках и ряде фирм, руководители которых подозревались в незаконном обналичивании, конвертации и выводе средств за рубеж с использованием фирм-однодневок. Было выведено из оборота более 55 млрд. руб. См.: Интерфакс. 2010. 29 октября.

<2> См.: Кукол Е. Степашин проконтролирует банкиров // Российская газета. 2008. 26 декабря.

Такую ситуацию академик РАН В.В. Лаптев, например, объясняет тем, что отсутствует законодательное определение понятия и особенностей деятельности предприятий сферы материального производства, что должно быть исправлено путем издания закона о реальном секторе экономики <1>.

--------------------------------

<1> См.: Лаптев В.В. Вступительное слово // Предпринимательское право. Приложение "Бизнес и право в России и за рубежом". 2010. N 3. С. 2.

Некоторые меры, направленные на поддержку реального сектора экономики, все же принимались, но они носили фрагментарный и бессистемный характер. Так, Федеральным законом от 26 ноября 2008 г. N 224-ФЗ "О внесении изменений в часть первую, часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" <1> была снижена ставка налога на прибыль с 24 до 20 процентов за счет сумм налога, подлежащих зачислению в федеральный бюджет.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2008. N 48. Ст. 5519.

В качестве антикризисных мер, например, выдвигаются предложения о введении моратория на все виды проверок субъектов малого предпринимательства, а также изменении периодичности таких проверок. Вряд ли подобные меры можно отнести к государственной поддержке. От уменьшения количества проверок экономический кризис не исчезнет. Кроме того, отсутствие надлежащего контроля может привести к неблагоприятным последствиям для потребителей соответствующих товаров, работ и услуг.

Государственное вмешательство в экономику в период кризиса должно осуществляться не на основании наспех принимаемых нормативных правовых актов, а посредством специального института, который будет занимать особое место в законодательстве, регулирующем хозяйственные отношения.

Институт правового антикризисного механизма может быть сконструирован как специальный режим хозяйствования. В некоторой степени может быть полезен пример Хозяйственного кодекса Украины, где целый раздел посвящен специальным режимам хозяйствования. Правда, не предусмотрен специальный режим хозяйствования на период финансово-экономического кризиса, и нормы носят в основном отсылочный характер. Так, согласно ст. 414 Хозяйственного кодекса Украины при необходимости стабилизации или ускорения развития отдельных отраслей народного хозяйства по представлению Кабинета Министров Украины может устанавливаться законом специальный режим хозяйствования в этих отраслях.

Однако для России важна сама идея специального нормативного правового акта, регулирующего экономику в определенный период или в определенном состоянии. Это может быть, например, закон о специальном режиме хозяйствования и государственной поддержке экономики в условиях финансово-экономического кризиса. Вместе с тем основные положения о специальном режиме хозяйствования должны быть закреплены в качестве соответствующей главы предпринимательского (хозяйственного) кодекса.

В законодательстве России имеются нормативные правовые акты, посвященные специальным правовым режимам. Так, Закон об особых экономических зонах предусматривает особый режим осуществления предпринимательской деятельности в особых экономических зонах, создаваемых на определенный срок.

Согласно Федеральному конституционному закону от 30 мая 2001 г. N 3-ФКЗ "О чрезвычайном положении" (в ред. от 7 марта 2005 г.) <1> чрезвычайное положение - особый правовой режим, введение которого является временной мерой, в частности при наличии чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2001. N 23. Ст. 2277.

В соответствии с Федеральным законом от 30 декабря 2006 г. N 281-ФЗ "О специальных экономических мерах" <1> могут временно применяться специальные экономические меры в случае возникновения совокупности обстоятельств международно-правового характера.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2007. N 1 (ч. I). Ст. 44.

Вышеназванные и иные нормативные правовые акты РФ подобного характера могут быть использованы при подготовке проекта закона о специальном режиме хозяйствования и государственной поддержке экономики в условиях финансово-экономического кризиса (далее - антикризисный закон). Структура антикризисного закона будет намного сложнее, а объем много больше, чем у приведенных федеральных законов, что обусловлено многоаспектностью проблем, решаемых с помощью закрепленных в нем правовых норм.

В антикризисном законе в первую очередь необходимо определить, при наличии каких обстоятельств может вводиться данный специальный режим хозяйствования и, соответственно, при каких - прекращаться его действие. Одна из главных проблем - разработка нормативного определения понятия "финансово-экономический кризис" <1>, включая его общую характеристику, признаки начала, пика и окончания. Безусловно, такое понятие является экономической категорией, и без активного участия ученых-экономистов здесь не обойтись, не забывая о том, что "формирование обобщающих экономико-правовых категорий (экономических по содержанию, правовых - с точки зрения закрепления их правовыми нормами и придания им юридической силы) - важная задача предпринимательского права" <2>.

--------------------------------

<1> В настоящее время в юридической литературе можно найти лишь понятие финансового кризиса должника как состояния сверхзадолженности и т.п. применительно к институту банкротства.

<2> См.: Быков А.Г. О содержании курса предпринимательского права и принципах его построения // Предпринимательское право в рыночной экономике / Отв. ред. Е.П. Губин, П.Г. Лахно. М., 2004. С. 83.

В антикризисном законе, помимо подробного порядка предоставления государственной поддержки различным сферам экономики, должно быть закреплено и само понятие такой поддержки, а также соотношение этого понятия с более узким понятием государственных преференций, закрепленным в антимонопольном законодательстве.

Меры государственной поддержки финансового рынка и в первую очередь рынка банковских услуг должны сопровождаться жестким государственным регулированием посредством организационных форм, в том числе эффективным государственным контролем. Формы такого регулирования следует закрепить в антикризисном законе.

Оптимальное сочетание государственной поддержки и государственного контроля актуально и для реального сектора экономики. Поскольку у хозяйствующих субъектов, производящих продукцию, в условиях кризиса есть соблазн, пользуясь сокращением импорта, выиграть на поддержании высоких цен, в антикризисном законе необходимо предусмотреть ужесточение государственного контроля за ценообразованием, сделав необходимые оговорки в налоговом и антимонопольном законодательстве.

Не вызывает никаких сомнений, что Правительство РФ вправе и обязано выделять средства из федерального бюджета для оказания государственной поддержки эффективно работающим предприятиям, но порядок оказания такой поддержки и критерии включения предприятий в соответствующий перечень должны устанавливаться на уровне закона, а не комиссией Правительства РФ.