Глава IV. Государственная поддержка предпринимательской деятельности как специфическая форма государственного регулирования экономики

§ 1. Понятие государственной поддержки

предпринимательской деятельности

В отличие от других форм государственного регулирования предпринимательской деятельности, посредством которых, как правило, устанавливаются определенные рамки, границы деятельности хозяйствующих субъектов, государственная поддержка предпринимательской деятельности направлена на расширение их возможностей <1>.

--------------------------------

<1> См.: Лаптев В.В. Современные проблемы предпринимательского (хозяйственного) права // Предпринимательское право в XXI веке: преемственность и развитие. М., 2002. С. 22.

Представляется, что необходимо говорить о государственной поддержке не только предпринимательской деятельности, но и в целом хозяйственной деятельности, поскольку государство должно оказывать поддержку не только хозяйствующим субъектам, извлекающим прибыль от своей деятельности, - субъектам предпринимательской деятельности, - но и хозяйствующим субъектам, которые в определенных случаях и в некоторых сферах экономики, работая убыточно, могут приносить общественную пользу и осуществлять рациональное хозяйствование в объективном смысле.

Государственная поддержка должна быть направлена не только на стимуляцию деловой активности субъектов предпринимательской деятельности, но и на повышение их социальной ответственности. Так, академик РАН В.И. Жуков важнейшей функцией социальной ответственности предпринимательства считает развитие отечественного производства, увеличение налогооблагаемой финансовой базы <1>. С правовой точки зрения под социальной ответственностью бизнеса можно понимать обязанность субъектов предпринимательской деятельности осуществлять такую деятельность, не только не нарушая интересов общества и контрагентов, но и участвуя в решении общественных (публичных) проблем. Социальная ответственность бизнеса в таком понимании - это не что иное, как позитивная ответственность хозяйствующих субъектов <2>. Более того, это реальное воплощение принципа партнерства в предпринимательских отношениях не только по горизонтали, но и по вертикали <3>.

--------------------------------

<1> См.: Жуков В.И. Социальная доктрина Российской Федерации // Уровень жизни населения регионов России. 2005. Август - сентябрь. С. 62.

<2> Существует, однако, точка зрения, согласно которой социальная ответственность бизнеса является негативной ответственностью. Например, К.С. Бурэ под социальной ответственностью бизнеса понимает предусмотренную социальным законодательством ответственность лиц, задействованных в осуществлении предпринимательской деятельности, за неисполнение ими или ненадлежащее исполнение социального законодательства (см.: Бурэ К.С. Социальная ответственность бизнеса // Безопасность бизнеса. 2006. N 2).

<3> См.: Шишкин С.Н. Вопросы ответственности в предпринимательских отношениях // Развитие хозяйственного законодательства на современном этапе: Материалы Международной научной конференции 29 апреля 2004 г. М., 2004. С. 127.

Степень участия в решении общественных проблем понимается по-разному. Например, известный политолог Г. Сатаров утверждает, что у бизнеса очень простая социальная ответственность - делать свое дело и платить налоги. А все остальное - на личное усмотрение предпринимателей <1>. Такой подход можно было бы назвать эгоистичным, если бы в российском законодательстве были закреплены надлежащие и эффективные формы стимулирования социальной ответственности бизнеса за пределами выполнения обязанностей по уплате налогов.

--------------------------------

<1> См.: Сатаров Г. Плати зарплату и налоги. Вот и вся социальная ответственность // Российская газета. 2003. 31 декабря.

В международной практике корпоративная социальная ответственность представляет собой философию поведения и концепцию выстраивания деловым сообществом, компаниями и отдельными представителями бизнеса своей деятельности в целях устойчивого развития и сохранения ресурсов для будущих поколений <1>. По существу, здесь речь идет именно о цели обеспечения рационального хозяйствования в объективном смысле. Достижение такой цели и необходимо государству стимулировать надлежащим образом.

--------------------------------

<1> См.: Щедрин В. Устойчивый бизнес // Российская газета. 2007. 20 марта.

О значении всемерного стимулирования субъектов предпринимательства говорится и в работах представителей науки административного права. Так, профессор Ю.А. Тихомиров отмечает, что поощрение как метод регулирования позволяет побуждать субъектов хозяйствования к совершению полезных действий путем создания их заинтересованности в получении дополнительных благ <1>.

--------------------------------

<1> См.: Тихомиров Ю.А. Юридические режимы государственного регулирования экономики // Право и экономика. 2000. N 5. С. 6.

Государственная поддержка хозяйственной деятельности представляет собой антипод хозяйственно-правовой ответственности. Если основанием для применения к хозяйствующим субъектам санкций - мер ответственности - является хозяйственное правонарушение и в хозяйственно-правовой ответственности заключается негативная оценка деятельности хозяйствующих субъектов, то основанием для оказания государственной поддержки является рациональное хозяйствование в объективном смысле, а в государственной поддержке заключается позитивная оценка деятельности хозяйствующих субъектов.

Необходимо учитывать, что чрезмерная государственная поддержка оборачивается снижением частной инициативы и приносит субъектам рынка лишь временное облегчение <1>. Поэтому государственная поддержка должна эффективно сочетаться с другими формами государственного регулирования экономики при строгом соблюдении обозначенных выше принципов предпринимательского (хозяйственного) права.

--------------------------------

<1> См.: Конституционная экономика / Отв. ред. Г.А. Гаджиев. С. 62.

Государственная поддержка хозяйственной деятельности является специфической формой государственного регулирования экономики и может осуществляться, в свою очередь, посредством правовых, экономических и организационных форм.

Государственные преференции в смысле, придаваемом им антимонопольным законодательством, охватываются более широким понятием "государственная поддержка", поскольку государственная поддержка может заключаться не только в предоставлении федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов РФ отдельным хозяйствующим субъектам преимущества, которое обеспечивает им более выгодные условия деятельности, путем передачи имущества, иных объектов гражданских прав либо путем предоставления имущественных льгот, но и в других формах. Тем более что государственную поддержку могут оказывать не только федеральные органы исполнительной власти, но и, например, Президент РФ.

Государственные преференции, исходя из приведенного определения, заключаются в предоставлении преимущества в первую очередь имущественного характера. Государственная поддержка может носить не только материальный, но и моральный характер. Так, присваиваемое решением Правительства РФ звание "Поставщик продукции для государственных нужд" не подпадает под понятие государственной преференции.

В соответствии со ст. 128 Гражданского кодекса РФ к объектам гражданских прав относятся вещи, включая деньги и ценные бумаги, иное имущество, в том числе имущественные права; работы и услуги; охраняемые результаты интеллектуальной деятельности и приравненные к ним средства индивидуализации (интеллектуальная собственность); нематериальные блага.

Таким образом, передача государственными федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов РФ любого из перечисленных в ст. 128 Гражданского кодекса РФ объектов хозяйствующим субъектам подпадает под понятие государственной преференции, данное в антимонопольном законодательстве.

Однако для того, чтобы передачу объектов гражданских прав квалифицировать в качестве государственной преференции в том понимании, которое ей придается Законом о защите конкуренции, необходим еще один критерий - обеспечение хозяйствующим субъектам, получающим названные объекты, более выгодных условий деятельности.

Преференции (от лат. "praeferre" - "предпочитать") - преимущества, создающие особо благоприятный режим для одного или нескольких государств при ввозе всех или отдельных групп импортируемых товаров <1>.

--------------------------------

<1> См.: Современный словарь иностранных слов. М.: Русский язык, 1993. С. 488.

Ничего общего здесь с государственной помощью отечественным хозяйствующим субъектам нет. К такому же выводу можно прийти, изучив нормативные правовые акты, касающиеся таможенного тарифа. Поэтому следует согласиться с В.И. Еременко, который пишет об отсутствии каких-либо объективных причин для появления нового термина "преференции", применяемого в основном в межгосударственных отношениях. Содержание нового понятия практически не изменилось, кроме включения нового вида предоставляемого хозяйствующим субъектам преимущества - имущественных льгот, причем его смысл далее по тексту Закона о защите конкуренции нигде не раскрывается <1>.

--------------------------------

<1> См.: Еременко В.И. Очередные изменения в антимонопольном законодательстве Российской Федерации // Законодательство и экономика. 2010. N 2. С. 8.

Государственная поддержка предпринимательской деятельности и государственные преференции соотносятся как родовое и видовое понятия. Государственные преференции являются разновидностью государственной поддержки.

Согласно ст. 19 Закона о защите конкуренции государственные или муниципальные преференции могут быть предоставлены на основании правовых актов федерального органа исполнительной власти, органа государственной власти субъекта РФ, органа местного самоуправления, иных осуществляющих функции указанных органов органа или организации исключительно в целях:

1) обеспечения жизнедеятельности населения в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях;

2) развития образования и науки;

3) проведения научных исследований;

4) защиты окружающей среды;

5) сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов РФ;

6) развития культуры, искусства и сохранения культурных ценностей;

7) развития физической культуры и спорта;

8) обеспечения обороноспособности страны и безопасности государства;

9) производства сельскохозяйственной продукции;

10) социальной защиты населения;

11) охраны труда;

12) охраны здоровья граждан;

13) поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства;

14) поддержки социально ориентированных некоммерческих организаций в соответствии с Федеральным законом от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях";

15) определяемых другими федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента РФ и нормативными правовыми актами Правительства РФ.

Таким образом, перечень целей, для достижения которых могут предоставляться государственные или муниципальные преференции (в отличие от перечня целей, для достижения которых могла предоставляться государственная или муниципальная помощь в прежней редакции Закона о защите конкуренции), нельзя назвать законченным, поскольку законодательство РФ постоянно совершенствуется.

Запрещается использование государственной или муниципальной преференции в целях, не соответствующих указанным в заявлении о даче согласия на предоставление государственной или муниципальной преференции целям.

Государственная или муниципальная преференция в вышеперечисленных целях предоставляется с предварительного согласия в письменной форме антимонопольного органа, за исключением случаев, если такая преференция предоставляется:

1) на основании федерального закона, законов субъектов РФ о бюджете, нормативных правовых актов органов местного самоуправления о бюджете, содержащих либо устанавливающих порядок определения размера государственной или муниципальной преференции и ее конкретного получателя;

2) путем направления на финансовое обеспечение непредвиденных расходов средств резервных фондов в соответствии с бюджетным законодательством РФ;

3) в размере, не превышающем установленного Центральным банком РФ предельного размера расчетов наличными деньгами в РФ между юридическими лицами по одной сделке, если такая преференция предоставляется не чаще чем один раз в год одному лицу.

Не являются государственной или муниципальной преференцией:

1) предоставление имущества и (или) иных объектов гражданских прав по результатам торгов, проводимых в случаях, предусмотренных законодательством РФ, а также по результатам иных процедур, предусмотренных законодательством РФ о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд;

2) передача, выделение, распределение государственного или муниципального имущества отдельным лицам в целях ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций, военных действий, проведения контртеррористических операций;

3) закрепление государственного или муниципального имущества за хозяйствующими субъектами на праве хозяйственного ведения или оперативного управления;

4) предоставление имущества и (или) иных объектов гражданских прав на основании федерального закона или на основании вступившего в законную силу решения суда.

Государственная поддержка осуществляется в отношении как конкретных направлений или видов предпринимательской деятельности (например, инновационной деятельности), так и определенных субъектов такой деятельности (например, субъектов малого предпринимательства). Разумеется, что такое деление является условным, так как в конечном счете государство должно стимулировать деловую активность предпринимательства. Цель государственной поддержки - создание благоприятных правовых, организационных и экономических условий для развития предпринимательской деятельности.

В юридической литературе имеют место и другие теоретические подходы к определению понятия "государственная поддержка". Так, профессор Т.М. Гандилов применительно к государственной поддержке малого и среднего предпринимательства обращает внимание на то, что необходимо отграничить государственное нормативное регулирование от системы государственной поддержки малого предпринимательства: "Будучи разными понятиями, они подразумевают подготовку и реализацию комплекса мер, отличающихся по своему содержанию. Если в первом случае имеется в виду создание на федеральном и региональном уровнях законодательной базы малого бизнеса, то во втором случае речь должна идти о разработке федеральных, региональных, отраслевых, муниципальных программ, методах и направлениях государственной поддержки малых и средних предприятий, о создании благоприятных условий для их функционирования" <1>.

--------------------------------

<1> Гандилов Т.М. Некоторые проблемы развития законодательства о малом и среднем предпринимательстве // Проблемы развития законодательства о малом и среднем предпринимательстве / Под ред. Т.М. Гандилова, М.А. Супатаева. М., 2007. С. 49 - 50.

Здесь говорится, во-первых, о разграничении нормативного регулирования и собственно конкретных мер государственной поддержки. Во-вторых, такой подход, по мнению профессора Т.М. Гандилова, необходим для повышения эффективности мер государственной поддержки. И в-третьих, государственная поддержка в таком понимании (более узком, чем приводится выше) в основном сводится к экономическим формам, хотя она может осуществляться также посредством правовых и организационных форм.

Государственную поддержку предпринимательской деятельности необходимо отличать от защиты прав предпринимателей. Представляется, что цель государственной поддержки - стимулирование хозяйствующих субъектов к рациональному хозяйствованию в объективном смысле, включая реализацию всех его составляющих (производственной, инновационной, экологической и социальной). Целью же защиты прав предпринимателей является восстановление или признание их нарушенных или оспариваемых прав.

Кроме того, следует учитывать то, что термин "защита", употребляемый в законодательстве и юридической литературе, часто означает именно поддержку, например, когда речь идет о защите отечественного производителя.

Формы государственной поддержки предпринимательской деятельности можно классифицировать по различным основаниям.

Во-первых, как уже отмечалось выше, соответственно формам государственного регулирования экономики формы государственной поддержки предпринимательской деятельности могут быть правовыми, экономическими и организационными. Так, концессионное соглашение, меры государственного поощрения (например, государственные премии и звания) являются правовыми формами государственной поддержки. В качестве организационных форм поддержки выступают, например, упрощенный механизм реализации права субъектов малого предпринимательства на приватизацию арендуемого имущества, а также меры, направленные на гарантированное участие субъектов малого предпринимательства в размещении государственных заказов. Большинство же форм государственной поддержки являются экономическими.

Во-вторых, формы государственной поддержки могут носить материальный или моральный характер. Материальные формы государственной поддержки можно вполне обозначить термином "государственная помощь", несмотря на то что этот термин отвергнут антимонопольным законодательством. Материальными формами государственной поддержки предпринимательской деятельности являются, например, государственные инвестиции, субсидии, бюджетное и налоговое кредитование. Моральными формами государственной поддержки предпринимательской деятельности являются определенные меры государственного поощрения, влияющие на деловую репутацию субъектов предпринимательской деятельности. Кроме того, к моральным формам поддержки можно отнести информационную и консультационную помощь субъектам предпринимательской деятельности.

В-третьих, формы государственной поддержки могут быть как безвозмездными (например, бюджетные субсидии), так и возмездными (например, бюджетный кредит).

В-четвертых, формы государственной поддержки предпринимательской деятельности можно подразделить на прямые и косвенные. Прямые формы государственной поддержки устанавливаются в отношении конкретных видов и субъектов предпринимательской деятельности, в частности в отношении субъектов малого и среднего предпринимательства. Косвенные формы государственной поддержки оказывают опосредованное влияние на конкретные виды предпринимательской деятельности. Это в первую очередь всевозможные меры при импорте товаров, принимаемые в целях поддержки отечественных товаропроизводителей. Кроме того, прямые формы государственной поддержки в отношении одних видов и субъектов предпринимательской деятельности могут по своей сути одновременно выступать косвенными формами государственной поддержки других видов и субъектов предпринимательской деятельности. Например, государственная поддержка отечественных производителей сельскохозяйственной техники может опосредованно оказывать благоприятное влияние на сельскохозяйственных производителей.

Можно было бы говорить, например, о косвенном (опосредованном) государственном регулировании частного сектора экономики посредством поддержки государственного сектора. И тогда можно было бы назвать государственный сектор экономики не только направлением, но и формой государственного регулирования экономики. Но это более характерно, например, для Франции, нежели для России, где государственный сектор неизменно и последовательно сводится к неоправданному минимуму и отношение к нему, с подачи представителей либеральной экономической теории и цивилистической науки, весьма скептическое.

Исходя из приведенных оснований классификации форм государственной поддержки предпринимательской деятельности, можно определить место конкретных мер государственного регулирования экономики в этой классификации. Например, амортизация (амортизационная политика) должна выступать в качестве косвенной экономической формы государственной поддержки материального характера. Особо это касается ускоренной амортизации. Здесь речь идет о поощрении капитальных вложений в модернизацию и реконструкцию производства. Но для этого необходима адекватная и надлежащая законодательная база.

Итак, государственная поддержка хозяйственной деятельности - это специфическая форма государственного регулирования экономики, заключающая в себе позитивную оценку деятельности хозяйствующих субъектов, применяемая с целью их стимулирования к рациональному хозяйствованию в объективном смысле и выражающаяся в конкретных мерах материального и морального характера.