adm_pravo_2006
.pdf
Г л а в а 24. Дисциплинарная ответственность, дисциплинарный проступок...
субъект может освобождаться от дисциплинарной ответственности
только на время исполнения своих должностных обязанностей. Пункт 13.6 Инструкции о порядке применения Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации, утвержденной Приказом МВД РФ ¹ 1038 от 14 декабря 1999 г. (ред. от 8 апреля 2005 г.), устанавливает, что наложение дисциплинарного взыскания за проступки, совершенные во время дежурства, несения патрульно-постовой службы, производится только после смены виновного сотрудника с дежурства, караула, поста или после его замены другими лицами. В Приказе МВД РФ «О мерах по совершенствованию организации пат- рульно-постовой службы» (утв. Приказом МВД от 18 января 1993 г. ¹ 17) установлено, что во время несения службы патрульный (постовой) дисциплинарным взысканиям не подвергается.
§ 6. Понятие и правовая природа дисциплинарного производства
Дисциплинарное производство — это урегулированная нормами права деятельность субъектов дисциплинарной юрисдикции по поводу применения к виновным дисциплинарных взысканий.
Нормативно-правовая регламентация дисциплинарного производства в административном праве осуществляется целой совокупностью актов, различных по юридической силе, содержанию, сфере применения.
Традиционно основное место в регламентации данного производства отводится Трудовому кодексу Российской Федерации, где в гл. 29 закреплены основные процедурно-процессуальные аспекты привлечения работников к дисциплинарной ответственности в сфере трудовых отношений. Но, учитывая не только значительнейшие изменения системы
èструктуры административного права, но и колоссальное расширение
èобновление административно-правового (нормативного) регулирования, а также исходя из анализа действующего нормативно-правового массива, можно с уверенностью говорить о том, что значение ТК РФ в административном праве уменьшилось и нормы трудового права стали применяться в достаточно редких случаях. То есть дисциплинарное производство в административном праве получило собственную, достаточно развернутую регламентацию, и общие нормы ТК РФ используются только в тех случаях, когда отсутствует специальная админист- ративно-правовая регламентация.
Федеральные законы
Основным актом, регламентирующим вопросы дисциплинарного производства в административном праве, является ФЗ РФ «О государственной гражданской службе Российской Федерации». Статьи данного закона определяют систему дисциплинарных взысканий, применяемых к самой многочисленной категории государственных служащих, и некоторые основополагающие принципы дисциплинарной ответственности.
Вопросы дисциплинарной ответственности раскрываются и в законах, регулирующих вопросы отдельных видов государственной службы, напри-
651
Р а з д е л VI. Административный процесс...
мер, ФЗ РФ «О службе в таможенных органах Российской Федерации» от 21 июля 1997 г. (в ред. от 1 апреля 2005 г.), ФЗ РФ «О статусе военнослужащих» от 27 мая 1998 г. (в ред. от 22 апреля 2005 г.).
Указы Президента
Указы Президента РФ занимают достаточно важное место в системе норм, регулирующих вопросы дисциплинарного производства. Многие аспекты дисциплинарного производства конкретных видов государственной службы определены, например, Указом «Вопросы федеральной службы безопасности Российской Федерации» от 11 августа 2003 г. ¹ 960 (ред. от 31 декабря 2005 г.), Указом «О правоохранительной службе в органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ» от 5 июня 2003 г. ¹ 613 (ред. от 31 августа 2005 г.), Указом «Вопросы федеральной службы исполнения наказаний» от 13 октября 2004 г. ¹ 1314 (ред. от 2 декабря 2005 г.).
Посредством Указов Президента могут вводиться в действие дисциплинарные уставы. Например, Указом Президента РФ ¹ 1396 от 16 ноября 1998 г. утвержден и введен в действие Дисциплинарный устав таможенной службы Российской Федерации.
Постановления Правительства РФ
Постановления Правительства РФ — акт, наиболее часто регламентирующий вопросы дисциплинарной ответственности в различных сферах жизнедеятельности. Например, постановлениями Правительства утверждены:
—Положение о дисциплине работников железнодорожного транспорта Российской Федерации от 25 августа 1992 г. ¹ 621 (в ред. от 14 июля 2001 г., с изм. от 7 июля 2003 г.);
—Устав о дисциплине работников рыбопромыслового флота Российской Федерации ¹ 708 (от 21 сентября 2000 г.);
—Дисциплинарный устав военизированных горноспасательных частей по обслуживанию горнодобывающих предприятий металлургической промышленности от 16 января 1995 г. ¹ 47;
—Устав о дисциплине работников организаций с особо опасным производством в области использования атомной энергии от 10 июля 1998 г. ¹ 744;
—Устав о дисциплине работников морского транспорта от 23 мая 2000 г. ¹ 395.
Ведомственные акты
Ведомственные акты, как правило, раскрывают отдельные положения актов большей юридической силы и обеспечивают их реализацию в рамках конкретного ведомства. Примерами ведомственных актов, регламентирующих вопросы дисциплинарного производства, являются приказы МВД РФ («О мерах по совершенствованию организации патрульнопостовой службы милиции»; «Об утверждении инструкции о порядке применения положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации»), приказы ГТК РФ («Об утверждении временной инструкции о порядке применения отдельных положений Дисциплинарного устава в таможенных органах Российской Федерации»).
652
Г л а в а 24. Дисциплинарная ответственность, дисциплинарный проступок...
Как правило, вопросы дисциплинарного производства организаций — субъектов административного права, не урегулированные общими актами, регламентируются в собственных уставах, положениях, правилах внутреннего трудового (служебного) распорядка.
Несмотря на обилие норм, затрагивающих данное производство, его задачи четко нигде не прописаны. Видимо, это связано с тем, что дисциплинарное производство, несмотря на специфику, по своей содержательной основе и целевому назначению очень близко к производству по делам об административных правонарушениях и является одним из структурных элементов административно-юрисдикционного процесса. Поэтому все основные категории (в том числе и задачи, принципы, стадии) являются общими.
Исходя из содержания ст. 24.1 КоАП РФ можно определить следующие задачи дисциплинарного производства:
—всестороннее, полное объективное и своевременное выяснение обстоятельств каждого дела. Данная задача имеет свое закрепление в нормативных актах. Например, в п. 22 Устава о дисциплине работников морского транспорта закрепляется обязанность субъекта дисциплинарной власти до применения к работнику дисциплинарного взыскания лично, всесторонне, полно и объективно разобраться в причинах и мотивах дисциплинарного проступка и затребовать от работника письменное объяснение;
—разрешение дела в соответствии с законом. Во всех актах определяется возможность наложения дисциплинарного взыскания только на основании закона, в целях чего имеются либо отсылочные нормы, либо нормы, прямо закрепляющие полномочия (права и обязанности) субъектов производства, а также порядок и сроки совершения процессуальных действий (например, п. 3 Приказа ГТК «Об утверждении временной инструкции о порядке применения отдельных положений Дисциплинарного устава в таможенных органах Российской Федерации»);
—обеспечение исполнения вынесенного постановления. Исполнение вынесенного решения по общему правилу осуществляется лицом, наложившим дисциплинарное взыскание, и/или соответствующей службой организации (органа, учреждения и т.п.);
—выявление причин и условий, способствовавших совершению дисциплинарного проступка. Здесь важно отметить, что выявлению при- чин и условий, способствующих совершению дисциплинарных проступков, способствуют создаваемые системы учета поощрений и дисциплинарных взысканий (например, п. 39 раздела IX Дисциплинарного устава военизированных горноспасательных частей по обслуживанию горнодобывающих предприятий металлургической промышленности).
§ 7. Принципы дисциплинарного производства
Дисциплинарное производство, как и любая юрисдикционная деятельность, основывается на определенных базовых, основополагающих, обязательных для всех субъектов дисциплинарной юрисдикции положениях (идеях), которые по своей сущности являются принципами.
653
Ðа з д е л VI. Административный процесс...
Êпринципам дисциплинарного производства относятся следующие:
— законности;
— объективной истины;
— âèíû;
— неотвратимости ответственности;
— оперативности и эффективности;
— справедливости и целесообразности;
— гуманизма;
— дифференциации ответственности;
— ответственности за принятое решение.
Принцип законности — важнейший принцип правового государства. Его содержанием является неукоснительное и точное исполнение Конституции РФ и федерального законодательства. Сущность принципа законности состоит в том, что меры дисциплинарной ответственности должны реализовываться в порядке и пределах, установленных правовыми нормами. Наличие нормативно определенных процессуальных прав стороны, подлежащей применению взыскания, также обеспечивается данным принципом. Важно отметить, что возложение дисциплинарной ответственности по аналогии — недопустимо. В отношении каждого лица осуществляется самостоятельное производство в целях привлечения к ответственности.
Принцип объективной истины выражается в том, что решение о привлечении к дисциплинарной ответственности может быть принято лишь на основании всестороннего, полного и объективного выяснения обстоятельств каждого конкретного дела. Как уже отмечалось при характеристике задач дисциплинарного производства, требования всесторонности, полноты и объективности содержатся в нормах многих актов о дисциплинарной ответственности.
Всесторонность исследования обстоятельств дела связана с необходимостью исчерпывающего познания всех обстоятельств, имеющих значение по делу и характеризующих личность субъекта, совершившего дисциплинарный проступок.
Полнота рассмотрения обстоятельств дела выражается в получе- нии такого количества информация и установлении тех фактов, которые будут достаточными для полного уяснения обстоятельств дела.
Объективность рассмотрения обстоятельств дела означает независимые и беспристрастные исследование и оценку обстоятельств дела.
Принцип вины предполагает привлечение лица к дисциплинарной ответственности только за те деяния, в которых установлена его вина. Данный принцип особенно ярко выражается в тех случаях, когда лицо, совершающее неправомерное деяние, освобождается от дисциплинарной ответственности (подробнее о таких случаях изложено в § 5 настоящей главы).
Принцип неотвратимости ответственности состоит в том, что все дисциплинарные проступки должны быть выявлены и ни одно из деяний не должно остаться безнаказанным.
Принцип оперативности и эффективности тесно связан с предыду-
654
Г л а в а 24. Дисциплинарная ответственность, дисциплинарный проступок...
щим принципом и заключается в своевременном пресечении нарушения установленного порядка в целях сохранения и поддержания функциональности управления определенной сферой жизнедеятельности. То есть дисциплинарное нарушение не должно прерывать нормальное функционирование организации (органа, учреждения и пр.). Этим же целям служит и требование эффективного пресечения нарушения, но здесь еще приобретает важность воспитательный аспект — частная превенция.
Принцип справедливости и целесообразности означает, что вид дисциплинарного взыскания должен соответствовать тяжести совершенного проступка. При определении меры дисциплинарной ответственности должны учитываться обстоятельства, отягчающие деяние (грубое нарушение, систематичное, повторное, неоднократное и пр.), и обстоятельства, смягчающие деяние. Дисциплинарный устав военизированных горноспасательных частей в п. 33 закрепляет, что строгость дисциплинарного взыскания увеличивается, если виновный неоднократно совершал проступки, если проступок совершен во время выполнения горноспасательных работ или на дежурстве в распоряжении подразделения.
Принцип справедливости и целесообразности находит свое выражение
âпредоставленном праве некоторых вышестоящих субъектов дисциплинарной юрисдикции отменять или изменять меру дисциплинарного взыскания, примененную непосредственным начальником (руководителем).
Примером реализации данного принципа являются и те нормы, которые освобождают лицо от ответственности, если определенные нарушения наступили не по его волеизъявлению (например, исполнение незаконного приказа, о чем подробнее изложено в § 5 настоящей главы).
Принцип гуманизма имеет двойственную природу при реализации
âдисциплинарном производстве. С одной стороны, он состоит в том, что действия по привлечению лица к дисциплинарной ответственности не должны причинять лицу страданий, унижать его честь и достоинство, порочить репутацию (например, п. 24 Дисциплинарного устава таможенной службы Российской Федерации гласит: «При наложении дисциплинарного взыскания начальник таможенного органа обязан соблюдать правила служебной этики»).
Другой аспект принципа гуманизма — в предоставлении возможности субъекту дисциплинарной власти на основе исследования материалов дела и сведений о личности нарушителя смягчить меру дисциплинарной ответственности, ограничиться мерой дисциплинарного пресечения или морально-материального воздействия или вообще освободить лицо от претерпевания негативных последствий. Сочетание принципов целесообразности и гуманизма ярко отражено п. 21 Дисциплинарного устава таможенной службы Российской Федерации, где закреплено, что в случае нецелесообразности применения дисциплинарного взыскания начальник таможенного органа может ограничиться предупреждением подчиненного о необходимости строгого соблюдения дисциплины.
Принцип дифференциации ответственности характерен именно для дисциплинарного производства и заключается в четкой градации лиц начальствующего (руководящего) состава и подчиненных служащих (ра-
655
Р а з д е л VI. Административный процесс...
ботников) при применении мер дисциплинарной ответственности. Например, Дисциплинарным уставом военизированных горноспасательных частей закреплены самостоятельные системы дисциплинарных взысканий, которые могут налагаться на лиц рядового состава (п. 23) и лиц командного состава (п. 24).
Некоторые специальные нормы предусматривают особую дисциплинарную ответственность для отдельных категорий служащих (работников). В качестве примера можно привести такую меру дисциплинарного взыскания как изъятие дипломов у капитанов и лиц командного состава на срок до трех лет, с переводом с согласия работника на другую работу на тот же срок с учетом профессии (специальности).
Кроме того, данный принцип тесно связан с подведомственностью дел о дисциплинарных проступках.
Принцип ответственности за принятое решение связан с ответственностью субъектов дисциплинарной власти за выявление дисциплинарных проступков, осуществление дисциплинарного производства, принятие и исполнение решения о наложении взыскания. Гарантией данного принципа является возможность обжалования любого действия (бездействия) или решения начальника (руководителя) как в административном, так и в судебном порядке.
§ 8. Субъекты дисциплинарного производства
Субъекты дисциплинарного производства — это участники отношений, складывающихся по поводу реализации мер дисциплинарной ответственности.
Круг субъектов дисциплинарного производства определяется нормативно, каждый участник производства наделяется соответствующим процессуальным статусом.
Субъектов дисциплинарного производства можно разделить на три группы:
—субъекты дисциплинарной юрисдикции;
—субъекты, привлекаемые к дисциплинарной ответственности;
—иные участники дисциплинарного производства, наделенные соответствующими правомочиями.
Первые две группы субъектов являются сторонами дисциплинарного производства. Как и в любом процессуальном отношении, правам и обязанностям одной стороны корреспондируют права и обязанности другой. Только такое сочетание взаимных прав и обязанностей обеспе- чивает реализацию принципов законности, объективной истины, справедливости и целесообразности дисциплинарного производства.
Стороной, наделенной властным полномочием (т.е. непосредственно осуществляющей дисциплинарное производство), является лицо, занимающее начальствующее (руководящее) положение. По общему правилу, привлечь к административной ответственности правомочен субъект, издавший приказ (распоряжение) о приеме на службу (работу, учебу). Поэтому при характеристике субъектов этой группы нередко используются термины «представитель нанимателя» и «работодатель». Тем не ме-
656
Г л а в а 24. Дисциплинарная ответственность, дисциплинарный проступок...
нее, некоторыми специальными актами устанавливается компетенция вышестоящего начальствующего состава по привлечению к ответственности лиц, не находящихся в их непосредственном (прямом) подчинении.
Перечень и полномочия субъектов административной юрисдикции всегда четко определяются нормами права.
Процессуальные права и обязанности властенаделенной стороны можно разделить на общие и специальные.
Общие права и обязанности закреплены в нормативных актах общего действия (например, ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», ТК РФ). Ими обладают все лица, уполномоченные осуществлять дисциплинарное производство.
Следует отметить, что во многих случаях одно и то же полномочие может рассматриваться и как право и как обязанность лица, осуществляющего дисциплинарное производство. Например, регулируя вопросы служебной проверки, законодатель использует понятие «при необходимости», т.е. начальник (руководитель, представитель нанимателя) разрешает вопрос по своему усмотрению: обязан ли он в целях достижения объективной истины осуществить такую проверку или же вправе вынести решение без ее проведения. Другим примером являются нормы об обязательном затребовании от сотрудника письменного объяснения. С одной стороны, затребование такого документа является обязательной процедурой дисциплинарного производства, а с другой — является безусловным правомочием властного субъекта.
К общим правам и обязанностям субъекта дисциплинарной юрисдикции относятся:
—возбуждение производства по делам о дисциплинарных проступках;
—применение мер дисциплинарно-процессуального обеспечения;
—проведение служебных проверок;
—использование при вынесении решения показаний и информации, полученных от иных участников процесса (например, свидетелей, профсоюзов);
—вынесение решения о наложении взыскания, соответствующего степени вины лица и тяжести совершенного им проступка;
—определение меры дисциплинарной ответственности;
—издание (подписание) приказа или распоряжения о наложении дисциплинарного взыскания;
—ознакомление лица, в отношении которого осуществляется производство, с принятым решением;
—соблюдение установленных подведомственности, процессуальной формы и сроков дисциплинарного производства;
—недопустимость наложения более одного взыскания за один проступок.
Специальные права и обязанности закреплены в специальных актах и распространяются только на лиц, подпадающих под сферу их действия. Например:
—обязанность руководителя таможенного органа незамедлительно пе-
657
Р а з д е л VI. Административный процесс...
редать полученные в ходе проведения служебного расследования материалы в органы дознания и предварительного следствия, если будет обнаружено, что сотрудник допустил действия, указывающие на признаки преступления (п. 20 Дисциплинарного устава таможенной службы Российской Федерации);
—право возбуждения ходатайства перед вышестоящим руководителем о наложении меры дисциплинарного взыскания, превышающей объем прав, предоставленных данному руководителю (п. 20 Устава о дисциплине работников морского транспорта);
—обязанность непосредственных начальников лично докладывать или сообщать в рапорте (в письменной форме) вышестоящему начальнику
îналоженных взысканиях (п. 39 Дисциплинарного устава военизированных горноспасательных частей).
Ответственность субъектов дисциплинарной юрисдикции предусматривается как общими, так и специальными нормами права. В частности, устанавливается привлечение к ответственности в следующих случаях:
—неисполнение требований законодательства о дисциплинарной ответственности;
—нарушение подведомственности, сроков и процессуальной формы;
—неиспользование предоставленных дисциплинарных прав или их превышение (п. 34 Дисциплинарного устава военизированных горноспасательных частей) и пр.
Следует отметить, что в редких случаях субъектом, наделенным полномочиями по привлечению к дисциплинарной ответственности, является коллегиальный орган, например, суды чести, создаваемые в ОВД. В соответствии с Положением о службе в органах внутренних дел Российской Федерации, на рассмотрение судов чести могут быть вынесены или ими приняты по собственной инициативе материалы:
—о нарушении сотрудником ОВД служебной дисциплины;
—о недобросовестном отношении сотрудника ОВД к выполнению служебных обязанностей;
—о недостойном поведении сотрудника ОВД в свободное от службы время и пр.
Суды чести не вправе рассматривать материалы о проступках и правонарушениях, за которые уже наложены дисциплинарные взыскания или по которым ранее состоялось решение компетентных органов и должностных лиц.
Стороной, привлекаемой к дисциплинарной ответственности, является лицо, в отношении которого ведется дисциплинарное производство.
Характеризуя процессуальный статус субъектов, совершивших дисциплинарные проступки, важно отметить, что их права и обязанности не имеют такого четкого нормативно-правового закрепления, как права и обязанности субъектов предыдущей группы. Вероятно, это связано с наличием возможности лиц, подлежащих дисциплинарной ответственности, контролировать все процедуры дисциплинарного производства посредством института обжалования. И общее, и специальное законодательство содержит нормы, закрепляющие (подтверждающие)
658
Г л а в а 24. Дисциплинарная ответственность, дисциплинарный проступок...
конституционное право граждан обжаловать в административном или судебном порядке любое действие (бездействие) или решение органа (должностного лица), наделенного властными полномочиями.
В обобщенном виде к правам и обязанностям этой стороны дисциплинарного производства можно отнести следующие:
—возможность знакомиться со всеми материалами дела по привле- чению к дисциплинарной ответственности;
—давать объяснения и представлять доказательства;
—привлекать иных участников производства (например, профсоюзы);
—обжаловать решение о привлечении к дисциплинарной ответственности и т.п.
К иным участникам дисциплинарного производства относятся свидетели, профсоюзы и аттестационные комиссии.
Процессуальный статус свидетелей нормативно не определяется никак, но практика показывает, что при осуществлении служебной проверки их показания играют значительную роль.
Участие профсоюзных органов в дисциплинарном производстве может реализовываться при наличии одного из двух оснований:
—служащий (работник), считая, что его трудовые права нарушаются, может обращаться за разъяснениями или защитой в профсоюзные организации по месту службы (работы). Здесь есть одно обязательное условие: субъект, подлежащий дисциплинарному наказанию, должен являться членом профсоюзной организации;
—в некоторых определенных законом случаях мнение профсоюза подлежит обязательному учету при вынесении субъектом дисциплинарной юрисдикции решения о применении конкретного вида взыскания (например, о расторжении трудового договора с лицом, являющимся членом профсоюза на основании ТК РФ).
Аттестационные комиссии приобретают статус участников дисциплинарного производства только в случаях применения такого вида взыскания как предупреждение о неполном служебном соответствии. Например, это положение раскрывается п. 29 Дисциплинарного устава таможенной службы Российской Федерации: «Основанием для применения такого вида взыскания как предупреждение о неполном служебном соответствии по результатам аттестации является приказ начальника, основанный на решении аттестационной комиссии».
§9. Стадии дисциплинарного производства
Âзависимости от количества и формы стадий можно выделять два вида дисциплинарного производства — устное (упрощенное) или пись-
менное (обычное).
Упрощенное производство связано с применением мер дисциплинарного взыскания в устной форме. Наличие упрощенного производства по делам о привлечении к дисциплинарной ответственности регламентируется п. 22 Устава о дисциплине работников рыбопромыслового фло-
659
Р а з д е л VI. Административный процесс...
та Российской Федерации («устное замечание может быть сделано каждым руководителем»), п. 35 Дисциплинарного устава военизированных горноспасательных частей («дисциплинарные взыскания в виде замеча- ния, выговора, строгого выговора могут налагаться приказом начальника как в письменной, так и в устной форме»), п. 39 Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации («…замечание, выговор, назначение вне очереди в наряд могут быть объявлены устно»).
Âупрощенном производстве значительно меняется содержание основных стадий. Как правило, данная форма дисциплинарного производства используется как в определенной степени пресекательная мера воздействия в случаях, когда деяние не является достаточно серьезным (грубым, неоднократным и т.п.).
Обычное производство является традиционным производством юрисдикционного процесса, для которого характерна письменная фиксация всех состояний и фактов, имеющих значение для рассмотрения конкретного дела. В зависимости от полноты реализации собственных процессуальных прав сторонами производства стадии бывают обязательными (характеризуют обязательный объем используемых прав и обязанностей для применения ответственности в соответствии с основными принципами данного производства) и факультативными (реализуются в производстве только в том случае, если сторона производства решает реализовать весь комплекс предоставленных ей законодателем процессуальных прав).
Итак, стадиями дисциплинарного производства являются:
— возбуждение дела о дисциплинарном проступке (обязательная стадия);
— служебное расследование (факультативная стадия, осуществляемая по усмотрению субъекта дисциплинарной юрисдикции. Здесь нужно отметить, что, несмотря на предоставленную законодателем свободу усмотрения, на практике данная стадия используется практически всегда);
— рассмотрение дела (обязательная стадия);
— вынесение решения (обязательная стадия);
— исполнение решения (обязательная стадия);
— пересмотр решения (факультативная стадия, которая может возникать по следующим основаниям:
1) по инициативе вышестоящего лица, которое не является непосредственным руководителем (начальником);
2) по ходатайству непосредственного начальника перед вышестоящим;
3) по жалобе лица, привлеченного к дисциплинарной ответственности).
Âспециальных актах могут предусматриваться иные стадии дисциплинарного производства, которые будут являться обязательными для тех, в отношении которых действует такая норма. Например:
— обязательная стадия доведения до сведения вышестоящего началь-
ства (руководителя) информации о наложенном дисциплинарном взыскании (например, ст. 29 Дисциплинарного устава военизированных горноспасательных частей);
— стадия учета и контроля (занесение в карточку учета) (например, ст. 13.12 Инструкции о порядке применения Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации) и др.
660