adm_pravo_2006
.pdf
Г л а в а 24. Дисциплинарная ответственность, дисциплинарный проступок...
жебного (трудового) правоотношения. Этот аспект общей превенции в совокупности с частной превенцией можно рассматривать как воспитательную функцию дисциплинарной ответственности.
§ 2. Специфические признаки дисциплинарной ответственности. Ее отличие от других видов юридической ответственности
Прежде чем характеризовать дисциплинарную ответственность как самостоятельный вид юридической ответственности и проводить ее отграничение по специфическим признакам, необходимо подчеркнуть, что дисциплинарная ответственность как часть целостного института юридической ответственности, в полной мере обладает всеми общими признаками, присущими последней.
К специфическим признакам, отграничивающим дисциплинарную ответственность от других видов юридической ответственности (административной, гражданско-правовой, уголовной, конституционной), относятся следующие.
1. Личностные особенности правонарушителя:
—дисциплинарная ответственность может быть применена только по отношению к физическим лицам. В этом состоит ее отличие от ответственности административной и гражданско-правовой, которые могут быть реализованы как в отношении физических, так и юридических лиц;
—дисциплинарная ответственность может быть применена только к физическому лицу, обладающему специальными признаками:
1) наличие соответствующей дисциплинарной деликтоспособности;
2) лицо должно состоять в служебных (трудовых) правоотношениях, оформленных надлежащим образом;
3) лицо должно иметь соответствующие, закрепленные во внутренних документах, должностные обязанности и т.п.
2. Особенности применения:
—дисциплинарная ответственность применяется только в порядке подчиненности. Лицо, наделенное властным юрисдикционно-дисципли- нарным полномочием, может применять дисциплинарную ответственность только в отношении подчиненного ему субъекта, обладающего вышеназванными признаками. Наличие прямой служебной подчиненности характерно только для такого вида юридической ответственности, как дисциплинарная;
—для определенных категорий служащих (военнослужащих и служащих правоохранительных органов) правило о прямой подчиненности не является определяющим; привлечь к дисциплинарной ответственности правомочно не только непосредственное (прямое) начальство, но и на- чальство различных более высоких уровней;
—по общему правилу, применение дисциплинарного взыскания не освобождает работника, совершившего проступок, от иной ответственности, предусмотренной законодательством РФ.
3. Особенности основания применения:
641
Ðа з д е л VI. Административный процесс...
—дисциплинарная ответственность по общему правилу применяется за дисциплинарные проступки;
—в определенных законом случаях дисциплинарная ответственность может применяться за административные правонарушения. В нормативно установленных деликтных ситуациях дисциплинарная ответственность выступает «эквивалентом» административной ответственности. Например, военнослужащие и граждане, призванные на сборы, в большинстве случаев за административные правонарушения несут дисциплинарную ответственность на основании общевоинских уставов. Составы, по которым указанные лица привлекаются к административной ответственности на общих основаниях, перечислены в КоАП РФ;
—в законодательстве не перечислены составы дисциплинарных проступков. Анализ правовых норм и практика применения дисциплинарной ответственности за нарушение правил служебного (трудового) распорядка позволяют выделять такие виды дисциплинарных проступков, как:
1) неисполнение возложенных обязанностей,
2) ненадлежащее исполнение возложенных обязанностей,
3) уклонение от исполнения возложенных обязанностей,
4) нарушение норм и правил служебного распорядка, служебной дисциплины и, в определенных случаях, законодательства РФ,
5) несоблюдение установленных ограничений и пр.
4. Особенности видов (форм) применения:
—дисциплинарная ответственность применяется в форме дисциплинарного взыскания;
—система административных взысканий достаточно разнообразна и регламентирована значительным числом правовых актов;
—для различных категорий служебных (трудовых) отношений устанавливаются различные виды дисциплинарных взысканий. Так, например, ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» предусмотрены такие дисциплинарные взыскания, как:
1) замечание;
2) выговор;
3) предупреждение о неполном должностном соответствии;
4) освобождение от замещаемой должности гражданской службы;
5) увольнение с гражданской службы по указанным основаниям. Устав о дисциплине работников рыбопромыслового флота Российской
Федерации, утвержденный Постановлением Правительства РФ ¹ 708 от 21 сентября 2000 г., предусматривает несколько иную систему взысканий, применяемую только к сотрудникам, указанным в Уставе:
1) замечание;
2) выговор;
3) строгий выговор;
4) предупреждение о неполном служебном соответствии; 5) изъятие дипломов у капитанов и лиц командного состава рыбо-
промыслового флота РФ на срок до 3 лет с переводом с согласия работника на другую работу на тот же срок с учетом профессии (специальности) в соответствии с законодательством РФ;
642
Г л а в а 24. Дисциплинарная ответственность, дисциплинарный проступок...
6) увольнение.
Анализ норм, предусматривающих дисциплинарные взыскания, позволяет выделять и такие специальные взыскания, как:
—понижение в должности;
—снижение в специальном звании на одну ступень;
—лишение нагрудного знака;
—назначение нарядов вне очереди;
—лишение очередного увольнения из расположения воинской части и др.
5.Особенности нормативно-правовой регламентации:
—основания, порядок и виды применения дисциплинарной ответственности регулируются многими актами, различными по своей юридической силе (например, ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», Указ Президента РФ «Об утверждении Дисциплинарного устава таможенной службы Российской Федерации»);
—нормы, регламентирующие вопросы применения дисциплинарной ответственности, содержатся в различных отраслях права (например, трудовом праве — ТК РФ, административном праве — ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации»).
В качестве самостоятельной особенности дисциплинарной ответственности можно назвать основание ее прекращения, так как в некоторых случаях прекращение дисциплинарного воздействия может наступать как мера поощрения. Например, данное положение закрепляется в приказе МВД «Об утверждении инструкции о порядке применения Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации» от 14 декабря 1999 г. ¹ 1038 (в ред. от 8 апреля 2005 г.), где в п. 13.9 сказано, что к сотрудникам, имеющим дисциплинарные взыскания, в качестве меры поощрения может применяться досрочное снятие ранее наложенного дисциплинарного взыскания.
§ 3. Субъекты дисциплинарной ответственности
Субъекты дисциплинарной ответственности — это всегда физические лица, являющиеся сторонами юрисдикционных правоотношений, возникающих, изменяющихся и прекращающихся по поводу реализации дисциплинарной ответственности.
Основной особенностью института субъектов дисциплинарной ответственности является отсутствие специальных единых норм в административном (так же как и в трудовом) праве, устанавливающих круг лиц, подпадающих под действие дисциплинарной ответственности. Регламентация осуществляется многими актами и имеет достаточно обобщенный характер.
Важно отметить, что основной признак субъекта дисциплинарной ответственности — наличие специального юридического состояния нахождения лица в определенной устойчивой служебной (трудовой) связи лица и работодателя. Поскольку организационно-правовых форм публичных организаций значительное множество (органы, учреждения,
643
Р а з д е л VI. Административный процесс...
предприятия, комиссии, фонды, ассоциации и пр.), детально определить на законодательном уровне основы такого состояния невозможно.
По общему правилу, специальному юридическому состоянию субъекта дисциплинарной ответственности предъявляется два основных требования:
—лицо должно состоять в служебных (трудовых) правоотношениях, оформленных надлежащим образом;
—лицо должно иметь соответствующие, закрепленные во внутренних документах, должностные обязанности.
Служебное (трудовое) состояние оформляется юридическим документом, которым является, как правило, письменный приказ или распоряжение руководителя (начальствующего лица).
Актом, на основании которого издаются приказ или распоряжение (индивидуальный правовой акт), является контракт (трудовой договор, соглашение).
Всех субъектов дисциплинарной ответственности можно разделить на
две группы:
1)субъекты, наделенные дисциплинарно-юрисдикционными властными полномочиями;
2)обычные субъекты, т.е. служащие (работники), не обладающие правом привлечения к дисциплинарной ответственности за конкретный дисциплинарный проступок.
К субъектам первой группы относятся руководители публичных органов или организаций, наделенные правом издавать в письменной форме приказы или распоряжения о приеме на службу (работу) —
субъекты дисциплинарной юрисдикции.
Данная категория субъектов имеет достаточно обширную правовую (наиболее часто — ведомственную) регламентацию. Важно отметить, что нормами права всегда четко определен порядок получения статуса руководителя. Например, ст. 18 ФЗ «О службе в таможенных органах Российской Федерации» от 21 июля 1997 г. ¹ 114-ФЗ (в ред. от 1 апреля 2005 г.) определяет порядок назначения на должность Руководителя Федеральной таможенной службы (назначается и освобождается от должности Правительством РФ по представлению министра экономического развития и торговли РФ) и заместителей Руководителя Федеральной таможенной службы РФ (назначаются и освобождаются от должности министром экономического развития и торговли РФ по представлению Руководителя Федеральной таможенной службы).
Вторая группа субъектов представлена физическими лицами (граж-
данами), замещающими должности согласно штатному расписанию. Их можно назвать субъектами, привлекаемыми к дисциплинарной ответственности. Порядок замещения ими должностей также урегулирован соответствующими нормами, например, в ст. 18 ФЗ «О службе в таможенных органах Российской Федерации»: «Сотрудники таможенных органов назначаются на должность и освобождаются от должности приказом начальника соответствующего таможенного органа».
Субъектам дисциплинарной ответственности должны быть присущи
644
Г л а в а 24. Дисциплинарная ответственность, дисциплинарный проступок...
общеправовые характеристики — обладание право-, дее- и деликтоспо-
собностью.
Дисциплинарная деликтоспособность — это способность лица нести дисциплинарную ответственность за совершенное дисциплинарное правонарушение. Для отношений дисциплинарной ответственности дисциплинарная деликтоспособность наступает с момента начала исполнения лицом своих служебных (трудовых) обязанностей. Момент, с которого лицо приобретает статус служащего (работника), как правило, определяется приказом или распоряжением и контрактом (трудовым соглашением).
Основное условие, при котором служащий (работник) становится субъектом дисциплинарной ответственности, связано с нарушением требований служебной дисциплины.
К субъектам дисциплинарной ответственности также может быть предъявлен ряд дополнительных требований, неисполнение которых может повлечь применение дисциплинарных санкций, например:
—ношение установленной формы;
—прохождение медосмотра;
—обязательная дактилоскопическая регистрация;
—несоблюдение установленных ограничений.
Практически все субъекты дисциплинарной юрисдикции в случае нарушения установленных служебно-трудовых правил и требований становятся субъектами дисциплинарной ответственности. Как правило, процедуры применения к ним дисциплинарных санкций обладают спецификой, что отражается в нормативных актах.
Завершая характеристику субъектов дисциплинарной ответственности, важно отметить, что основными субъектами дисциплинарной ответственности в административном праве являются государственные служащие. Нормативная регламентация наложения на них дисциплинарных взысканий осуществляется в основном специальными административно-пра- вовыми нормами. В тех случаях, когда специальные правила отсутствуют, действуют общие правила, определенные нормами ТК РФ.
§ 4. Основания дисциплинарной ответственности. Дисциплинарный проступок
Основания юридической ответственности традиционно подразделяются на три вида: юридическое (нормативное), фактическое и процессуальное. Важно отметить их взаимосвязь: при отсутствии хотя бы одного из названных оснований ответственность не может быть реализована.
Юридическое (нормативное) основание дисциплинарной ответственности заключается в наличии совокупности нормативных установлений (правовых норм законов, уставов, положений, иных ведомственных актов), закрепляющих:
— понятие и признаки нарушения служебной (трудовой) дисциплины. Например, Дисциплинарный устав таможенной службы Российской Федерации в ст. 17 закрепляет: «Нарушение служебной дисциплины
645
Р а з д е л VI. Административный процесс...
(дисциплинарный проступок) — виновное неисполнение или ненадлежащее исполнение сотрудником возложенных на него должностных обязанностей». Нормой права могут быть установлены и более конкретизированные определения. Так, в частности, Указом Президента РФ «О правоохранительной службе в органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ» от 5 июня 2003 г. (ред. от 31 августа 2005 г.), указаны характеристики «грубого нарушения служебной дисциплины»;
—составы дисциплинарных проступков. Например, ст. 18 Дисциплинарного устава таможенной службы Российской Федерации устанавливает проступки, являющиеся грубым нарушением служебной дисциплины:
1) невыполнение сотрудником таможенных органов обязанностей, установленных ст. 17 ФЗ «О службе в таможенных органах Российской Федерации» от 21 июля 1997 г. (в ред. от 1 апреля 2005 г.);
2) утрата сотрудником документов, предоставляющих право перемещения товаров или транспортных средств через таможенную границу РФ, а также имущества, задержанного или конфискованного при осуществлении таможенного оформления или таможенного контроля, лич- ной номерной печати, боевого оружия;
3) прогул (в том числе отсутствие сотрудника на службе более трех часов в течение установленного ежедневного служебного времени) без уважительных причин;
4) появление сотрудника на службе в нетрезвом состоянии, в состоянии наркотического или токсического опьянения и др.;
—основополагающие положения о формировании составов дисциплинарных проступков;
—общую (например, ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации») и специальную (например, Устав о дисциплине работников рыбопромыслового флота Российской Федерации) системы дисциплинарных взысканий;
—принципы привлечения к дисциплинарной ответственности и наложения дисциплинарных взысканий;
—уполномоченных субъектов дисциплинарной юрисдикции (главы, начальники, руководители);
—возможность привлечения к дисциплинарной ответственности не только непосредственным начальником (прямое подчинение), но и любым из вышестоящих лиц;
—процедуры привлечения к дисциплинарной ответственности;
—процедуры и подведомственность обжалования. По общему правилу, которое не всегда отражено в специальных актах, подведомственность по делам об обжаловании дисциплинарных взысканий является альтернативной — судебной или административной (подача жалобы вышестоящему лицу (в орган)).
Следующим основанием является фактическое основание дисциплинарной ответственности, которое заключается в фактическом нарушении установленного служебного (трудового) распорядка или правил осуществления служебных (трудовых) обязанностей, т.е. совершение дис-
циплинарного проступка.
646
Г л а в а 24. Дисциплинарная ответственность, дисциплинарный проступок...
Здесь важно отметить, что в административном праве к отдельным категориям субъектов дисциплинарная ответственность применяется не только за совершенные дисциплинарные проступки, но и за некоторые административные правонарушения. В соответствии со ст. 2.5 КоАП РФ, по общему правилу, военнослужащие и призванные на военные сборы граждане несут ответственность за административные правонарушения в соответствии с дисциплинарными уставами. Аналогичное правило распространяется на сотрудников органов внутренних дел, органов уго- ловно-исполнительной системы, таможенных органов, которые несут ответственность за административные правонарушения в соответствии с нормативными правовыми актами, регламентирующими порядок прохождения службы в указанных органах.
Дисциплинарный проступок образует противоправное, виновное нарушение дисциплины, не влекущее уголовной ответственности.
В законодательстве отсутствует понятие состава дисциплинарного проступка, но содержанием целого ряда правовых норм обосновывается правомерность и сущность такого понятия.
Состав дисциплинарного проступка образует совокупность элементов, при наличии которых деяние квалифицируется как дисциплинарный проступок.
Элементами состава дисциплинарного проступка являются объект, объективная сторона, субъект и субъективная сторона.
Объектом дисциплинарного проступка являются отношения, складывающиеся в процессе осуществления служебно-трудовой деятельности:
—установленный служебный (трудовой) порядок;
—служебная (трудовая) дисциплина;
—неисполнение или ненадлежащее исполнение служебных (должностных) обязанностей;
—несоблюдение или ненадлежащее соблюдение установленных дополнительных условий, требований или ограничений.
Объективная сторона дисциплинарного проступка представляет собой систему признаков, характеризующих его внешнее проявление. Она выражается:
—в действии или бездействии лица, повлекшем нарушение установленного служебного порядка, дисциплины или неисполнение (ненадлежащее исполнение) обязанностей, ограничений или требований;
—в том, что нередко важное значение приобретают такие характеристики, как место, время, способ, средства, характер совершенного деяния (неоднократное, грубое, повторное, систематическое), наступившие вредные последствия. Так, например, понятие «грубое нарушение служебной дисциплины», а также определение понятия «систематические нарушения служебной дисциплины» даются в Дисциплинарном уставе таможенной службы.
Субъектом дисциплинарного проступка является лицо, не обладающее дисциплинарно-юрисдикционными полномочиями в конкретных дисциплинарно-деликтных отношениях, состоящее в устойчивых,
647
Р а з д е л VI. Административный процесс...
юридически оформленных служебных отношениях и наделенное соответствующими служебными правами и обязанностями. Более подробно
îсубъектах дисциплинарного проступка рассказано в § 3 данной главы.
Субъективная сторона дисциплинарного проступка связана с виной
субъекта, т.е. с его психическим отношением к совершенному деянию и его последствиям. Вина может выражаться в форме умысла или неосторожности. Тесно связаны с виной мотив и цель совершения проступка.
Данный элемент состава дисциплинарного проступка является очень важным и нередко решающим при наложении дисциплинарного взыскания. Отношения в сфере дисциплинарной ответственности характеризуются значительной субъективностью. Нередко, выяснив в достаточно полной степени мотив и цель проступка и отношение лица к содеянному, субъект дисциплинарной юрисдикции может освободить виновное лицо от дисциплинарной ответственности вообще или заменить взыскание какой-либо менее жесткой мерой дисциплинарного принуждения.
К процессуальному основанию относится установление и фиксация факта совершения дисциплинарного проступка, возбуждение и рассмотрение дела о дисциплинарном проступке — дисциплинарное производство и, в конечном итоге, применение (реализация) дисциплинарной ответственности относительно виновного в совершении дисциплинарного проступка лица. То есть процессуальным основанием дисциплинарной ответственности является урегулированное правом дисциплинарное производство.
Как уже отмечалось, все три основания применения дисциплинарной ответственности неразрывно связаны: отсутствие правовой нормы, самого деяния или соответствующей процедуры применения (производства) делают реализацию дисциплинарной ответственности невозможной.
§ 5. Освобождение от дисциплинарной ответственности
Освобождение от дисциплинарной ответственности относится к правомочиям субъектов, наделенных дисциплинарной властью.
В нормативных актах предусматривается несколько оснований освобождения от дисциплинарной ответственности. Их можно разделить на группы:
—основания, отменяющие дисциплинарную ответственность;
—основания, заменяющие дисциплинарную ответственность;
—основания, отсрочивающие дисциплинарную ответственность.
Отменяющие основания освобождения от дисциплинарной ответственности
Как следует из названия, в соответствии с данными основаниями дисциплинарная ответственность к лицу, в действиях которого содержится состав дисциплинарного проступка, не применяется (отменяется). Здесь важно обратить внимание на новое положение законодательства о государственной гражданской службе. В отличие от ранее действующего закона об основах государственной службы, который устанавливал отмену ответственности служащего в случае исполнения неправомер-
648
Г л а в а 24. Дисциплинарная ответственность, дисциплинарный проступок...
ного приказа, подтвержденного руководителем, действующий закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» в п. 2 и 3 ст. 15 предусматривает принципиально иное положение о том, что гражданский служащий не вправе исполнять данное ему неправомерное поручение. При получении от соответствующего руководителя поручения, являющегося, по мнению гражданского служащего, неправомерным, гражданский служащий должен представить в письменной форме обоснование неправомерности данного поручения с указанием положений законодательства Российской Федерации, которые могут быть нарушены при исполнении данного поручения, и получить от руководителя подтверждение этого поручения в письменной форме. В случае подтверждения руководителем данного поручения в письменной форме гражданский служащий обязан отказаться от его исполнения. В случае исполнения гражданским служащим неправомерного поручения граждан-
ский служащий и давший это поручение руководитель несут дисциплинарную, гражданско-правовую, административную или уголовную ответственность в соответствии с федеральными законами.
Действующее законодательство выделяет следующие отменяющие основания:
—основание, которое имеет силу общего правила, связано со сроком, по истечении которого лицо освобождается от дисциплинарной ответственности. ФЗ о государственной гражданской службе устанавливает, что дисциплинарное взыскание применяется непосредственно после обнаружения дисциплинарного проступка, но не позднее одного месяца со дня его обнаружения, не считая периода временной нетрудоспособности гражданского служащего, пребывания его в отпуске, других случаев отсутствия его на службе по уважительным причинам, а также времени проведения служебной проверки. Дисциплинарное взыскание не может быть применено позднее шести месяцев со дня совершения дисциплинарного проступка, а по результатам проверки финансо- во-хозяйственной деятельности или аудиторской проверки — позднее двух лет со дня совершения дисциплинарного проступка. В указанные сроки не включается время производства по уголовному делу. Аналогично данный вопрос решается и в специализированных актах. Так, в
ï.23 Устава о дисциплине работников морского транспорта закреплено: «Во всех случаях дисциплинарное взыскание не может налагаться позднее шести месяцев (для членов экипажей судов дальнего плавания — 1 года) со дня совершения проступка». Аналогичное правило закреплено практически во всех актах, регламентирующих вопросы дисциплинарной ответственности. В тех организациях (органах) где предусматривается проведение ревизий финансово-хозяйственной деятельности, дисциплинарное взыскание не может применяться к лицу позднее двух лет со дня совершения проступка;
—специальные нормы могут устанавливать условия, исключающие дисциплинарную ответственность, хотя деяние имеет признаки проступка. Так, п. 13 Устава о дисциплине работников организаций с особо опасным производством в области использования атомной энергии, утвер-
649
Р а з д е л VI. Административный процесс...
жденного Постановлением Правительства РФ ¹ 744 от 10 июля 1998 г., устанавливает: «Работник организации не может быть подвергнут дисциплинарному взысканию, если невыполнение им должностных
обязанностей вызвано причинами, от него не зависящими»;
— некоторые акты содержат нормы, предоставляющие субъекту дисциплинарной юрисдикции применять дисциплинарные взыскания, руководствуясь принципом усмотрения. Примером может служить норма Дисциплинарного устава таможенной службы Российской Федерации (п. 21): «В случае нецелесообразности применения дисциплинарного взыскания начальник таможенного органа может ограничиться предупреждением подчиненного о необходимости строгого соблюдения дисциплины».
Заменяющие основания освобождения от дисциплинарной от-
ветственности
Некоторые нормы позволяют сделать вывод о том, что вышестоящие руководители могут изменять наложенное взыскание, в том числе и освобождать лицо от дисциплинарной ответственности. Данное положение закреплено Дисциплинарным уставом таможенной службы Российской Федерации (п. 32): «Вышестоящий начальник таможенного органа имеет право отменить, смягчить или усилить (в пределах представленных ему прав) дисциплинарное взыскание, наложенное нижестоящим начальником, если найдет, что это взыскание не соответствует тяжести совершенного проступка». Аналогичное положение содержится в п. 27 Положения о дисциплине работников железнодорожного транспорта Российской Федерации (утв. Постановлением Правительства РФ ¹ 621 от 25 августа 1992 г. (в ред. от 14 июля 2001 г., с изм. от 7 июля 2003 г.).
Другое заменяющее основание освобождения от дисциплинарной ответственности содержится в п. 20 Дисциплинарного устава таможенной службы Российской Федерации, где предусмотрена возможность освобождения лица от дисциплинарной ответственности, ели в результате служебной проверки будет обнаружено, что сотрудник допустил дей-
ствия, указывающие на признаки преступления. В этом случае руководитель таможенного органа обязан незамедлительно передать полученные материалы в органы дознания и предварительного следствия.
Отсрочивающие основания освобождения (основания временного освобождения) от дисциплинарной ответственности
Данные основания освобождают субъекта от привлечения к дисциплинарной ответственности только на определенное время. Их перечень имеет нормативное закрепление. По общему правилу дисциплинарное взыскание не может быть применено:
—во время болезни лица, совершившего дисциплинарный проступок;
—в период нахождения лица, совершившего дисциплинарный проступок, в отпуске или в командировке;
—во время нахождения лица, совершившего проступок, в плавании
èò.ï.
Некоторые правовые акты содержат правило, согласно которому
650