Organizacja

политико-правового статуса столиц современных федеративных государств может быть сведено к трем разновидностям, каждая из которых определяет объем полномочий столичного города и степень самостоятельности его управленческих структур, а тем самым – его место в системе взаимоотношений «центр-регионы»:

1.Столица как самостоятельный субъект федерации, наделенный, аналогично всем остальным субъектам, объемом полномочий, которые осуществляются в соответствии с нормами конституции, иных правовых актов или договоров о разграничении полномочий между федеральным правительством и правительством субъектов. Такой статус имеют столицы Австрии (Вена), Бельгии (Брюссель), России (Москва), ФРГ (Берлин) и др. стран.

2.Столица как особая городская территория или часть города, находящаяся в непосредственном подчинении федеральному центру (федеративная территория). Такой статус, предполагающий в том числе прямое назначение на должности руководителей городских управленческих структур и служб федеральными органами власти (как правило, главой государства) и полную подотчетность последним, имеют столицы подавляющего большинства современных федеративных государств: США (Вашингтон), Бразилии (Бразилиа), Венесуэлы (Каракас), Индии (Дели) и ряда других.

3.Столица как административно-территориальное (муниципальное) образование, являющееся составной частью субъекта федерации (как правило, его административным центром) и находящееся в подчинении его властных структур (нередко органы власти субъекта федерации и органы власти столичного города организационно совпадают). Такой статус наблюдается у столиц Микронезии (Палинир), Танзании (Додома) и других стран.

Таким образом, организация власти в столицах федеративных государств имеет ряд особенностей.

Анализ организации управления и самоуправления в крупнейших европейских городах, в том числе в городах, имеющих государственный статус, показывает, что совмещение функций муниципалитета

иоргана государственной власти не накладывает существенного отпечатка на модель управления крупнейшим городом либо городской агломерацией. Для подтверждения этого рассмотрим ситуацию в Вене, Берлине и Париже, трех крупных европейских столичных городах, совмещающих государственные и муниципальные функции.

Город Вена занимает площадь в 412 квадратных километров, насчитывает 1,6 миллионов жителей и является одной из девяти федера-

61

тивных земель (субъектов федерации). Вена является самой большой общиной и одновременно столицей федеративного государства.

Глава Венской ратуши возглавляет правительство земли и является верховным представителем федеральной земли. Мэр возглавляет органы власти на городском уровне. Он является главой Городского Сената (городского правительства Вены) и председателем магистрата. Ему подчиняются штатные члены Городского Совета, возглавляющие подразделения магистрата, 23 главы округов и все служащие общинных органов. Мэр выбирается Городским Сенатом. По вопросам собственной сферы компетенции он подчинен Совету общины (парламенту Вены). По вопросам, касающимся переданной сферы компетенции, он подчиняется государственным органам и обязан следовать их указаниям. Конституцией земли может быть предусмотрено проведение прямых выборов мэра. Однако в Вене прямые выборы мэра невозможны, поскольку мэр и глава правительства земли – одно и то же лицо.

Мэр в Вене имеет двух вице-мэров. Один из избранных вице-мэров должен принадлежать к партии, которая имеет в совете общины наибольшее число мандатов. Партия, занявшая второе место по количеству мандатов, назначает второго вице-мэра, если она получила не менее одной трети мандатов в совете общины (то есть не менее

34мандатов).

Глава правительства земли является председателем земельного

правительства и субъектом системы опосредованного федерального управления. Он избирается Ландтагом (парламентом земли) и дает присягу федеральному президенту на верность конституции. Глава правительства земли выполняет следующие задачи: представление интересов земли, передача законов, принятых Ландтагом, правительству земли. Будучи членом правительства земли, глава земельного правительства, помимо этого, занимается важнейшими административными вопросами земли. В этом отношении он подотчетен Ландтагу, являясь субъектом системы опосредованного федерального управления. Глава правительства земли имеет заместителя в лице назначенного правительством земли члена данного правительства. В Вене эту должность занимают оба вице-мэра.

Административная система столицы Австрии также имеет двойную структуру: в Вене существует не только городской парламент, но и парламент федеральной земли. Первый парламент называется Советом общины, а второй – Ландтагом. Вместе они образуют Объединенный парламент города и федеральной земли.

Депутаты в Вене также выполняют двойную функцию: они одно-

62

временно избираются в городской и земельный парламенты, то есть в Совет общины и Ландтаг, однако имеют два мандата в Объединенном парламенте. Таким образом, они одновременно являются депутатами городского и земельного парламента в одном лице.

В целом, в Вене существуют свои уникальные названия для обозначения демократических учреждений. Так, на уровне федеральной земли существует венское земельное правительство. В него входят члены земельного правительства, которыми руководит глава правительства земли. Конституции федеральных земель предусматривают, что состав правительства земли формируется в зависимости от соотношения сил представленных в Ландтаге партий. Следствием этого является то, что правительства в землях построены по пропорциональному принципу.

На уровне города или общины действует правительство города Вены, расположенное в ратуше, и называемое, как уже говорилось выше, Городским Сенатом. Во главе Городского Сената находится мэр. Он председательствует в Городском Сенате, а также созывает данный орган. В состав Городского Сената входит мэр и городские советники, назначаемые в соответствии с избирательным правом, основанным на принципе пропорционального представительства. Это означает, что каждая партия имеет право занять места в Городском Сенате в зависимости от общего количества членов Городского Сената и от количества мандатов в Совете общины. Распределение мандатов Городского Сената осуществляется по методу де Хондта. Тем самым обеспечивается возможность того, что партии, которые получили места в Совете общины, будут также представлены в Городском Сенате соответствующим количеством членов. В сочетании с организационным положением о том, что количество членов Городского Сената должно быть не меньше 9 и не больше 15, появилась возможность образовывать «одноцветное» или «коалиционное» городское правительство. Особенностью правительства города Вены является то, что не все члены Городского Сената должны отвечать за одно подразделение (ведомство). Наряду со штатными членами Городского Сената могут существовать также члены Городского Совета «без сферы компетенции», которые хотя и имеют место и право голоса в Городском Сенате, но не руководят подразделением.

Городской Сенат принимает решение по важным административным вопросам (личные вопросы, городские проекты и т.д.) и дает консультации по всем вопросам, которые должны быть представлены Совету общины для принятия решения. В первую очередь, в ведение Городского Сената – в данном случае, в сочетании с комитетом по фи-

63

нансовым делам – переданы задачи по контролю и предварительному обсуждению сметы (бюджета) и итогового баланса общины. Дальнейшими важными задачами Городского Сената являются предложения по выбору штатных членов Городского Сената, назначение директора Магистрата, осуществление права выдвигать кандидатов в различных случаях, согласие на подачу жалоб в адрес административного либо конституционного суда и принятие решений по сферам компетенции комитетов Совета общины (при наличии сомнений). Кроме того, Городской Сенат (равно как и мэр) имеет компетенцию в решении срочных вопросов, то есть в определенных экстренных случаях он может заменять одни решения Совета общины или комитета совета общины на другие.

В неофициальных заседаниях Городского Сената могут участвовать члены Совета общины, главы районных администраций, а также другие компетентные лица. Главой городского правительства является, как уже говорилось, глава правительства земли и мэр города в одном лице. Члены городского и земельного правительства также осуществляют одновременно двойную функцию.

Общинное управление является административно-исполни- тельным органом общины и обеспечивает решение вопросов общины (при подчинении мэру и Совету общины). В городах общинное управление называется «муниципалитетом», а в городах с собственным уставом, например в Вене, – магистратом.

Согласно действующему принципу деления в Австрии существует восемь подразделений, во главе которых стоит штатный член Городского Сената. В состав подразделений входят 70 отделов магистрата, объединения «Венское объединение лечебных учреждений», «Жилотдел города Вены», «Концерн венских городских систем» и др. Дирекция магистрата и контрольное ведомство, а также 19 окружных управлений при магистрате не подчиняются штатным членам Городского Сената.

Вена, как городская община, является одновременно политическим округом, разделенным на 23 окружные общины. Они имеют свои парламенты (окружные управления) с определенными полномочиями. Управляются они избранными главами округов.

Политические округа представляют средние управленческие структуры в Австрии внутри федеральных земель. Как земельные округа, они состоят из нескольких общин и образуют административное объединение главных окружных администраций, которых в настоящее время насчитывается 84. Как городские объединения, они охватывают горо-

64

да с собственным статусом, которые управляются избранными мэрами магистратами; их насчитывается 15, и Вена является одним из них.

Рассмотрим опыт организации управления крупнейшими городами в ФРГ. На федеральном уровне ФРГ вообще нет законодательства, касающегося местного самоуправления как такового – правовое регулирование входит в полномочия земель. Районы в Германии являются публично-правовыми корпорациями, объединением коммун (общин) и одновременно государственной административной единицей нижнего уровня. Распределение компетенции (задач) между районами, городами и общинами осуществляется по принципу, согласно которому выходящие за местные рамки работы, которые не могут быть выполнены общинами, осуществляются главным образом районами, т.е. по принципу «снизу вверх».

Каждая земля и многие города в Германии имеют свои специфические, закрепленные в земельном и местном законодательствах (в положениях об общинах), организационные особенности, отражающие своеобразие структуры, функций и способов избрания руководителей органов управления городами19.

Берлин – один из городов-земель в Германии, численность населения которого составляет 3,5 млн. чел. Законодательный орган – палата представителей. Ее члены избираются всеобщим голосованием. Палата представителей избирает исполнительный орган – сенат, который состоит из правящего бургомистра и 10 сенаторов. В 1990 году после объединения Западного и Восточного Берлина было создано единое правительство Берлина, границы которого были расширены до границ мегаполиса.

Структура органов исполнительной власти в Германии построена на единых для всех земель принципах: вся городская администрация разделена на департаменты, имеющие унифицированную нумерацию. Каждый департамент имеет вертикальную структуру. Администрация имеет восемь основных департаментов: 1) общего управления; 2) финансов; 3) безопасности и поддержания порядка; 4) культуры и образования; 5) по делам молодежи; 6) строительства; 7) управление общественными службами; 8) экономики и транспорта20.

Власть на субмуниципальном уровне осуществлялась 23 районны-

19Актуальные проблемы территориальной организации публичной власти: опыт России и зарубежных стран. Ч.2. // Аналитический вестник Совета Федерации ФС РФ. – 2003. - №19 (212),

– С.47.

20Василенко И.И. Муниципальные реформы в Германии // Проблемы теории и практики управления. – 2005. – №5. – С. 59.

65

ми советами, которые позже были укрупнены, и их число уменьшилось до двенадцати. Районы Берлина считаются уровнем местного самоуправления и управляются советами, состоящими из 45 депутатов вне зависимости от численности населения района. Депутаты избираются на основании пропорциональной системы с пятипроцентным барьером всеми жителями района сроком на четыре года. Органом исполнительной власти района является администрация.

От самостоятельных муниципалитетов-коммун (общин) районы отличаются, по крайней мере, тремя существенными свойствами. Во-первых, районы города не являются юридическими лицами и осуществляют свои полномочия, выступая от имени федеральной земли. Во-вторых, органы районного управления не имеют нормотворческих полномочий. И, в-третьих, районы не имеют бюджетных и финансовых полномочий, их бюджеты являются частью бюджета Берлина.

Финансирование деятельности районов производится из городского бюджета в размерах, согласованных между районами и городом. Кроме трансфертов из городского бюджета, к доходам районных бюджетов относятся административные сборы и пошлины, плата за аренду коммунального жилья и помещений, пени и штрафы, компенсации за нанесенный ущерб и поступления от отчуждения имущества. В районных бюджетах также предусматриваются так называемые «особые средства», порядок расходования которых утверждается районным советом самостоятельно.

К основным полномочиям, переданным районным советам, относятся следующие:

определение границ территорий, обслуживаемых начальными школами;

содержание детских домов и детских дошкольных учреждений;

содержание интернатов для престарелых и приютов для бездомных;

наименование улиц;

строительство, эксплуатация и передача в пользование спортивных сооружений.

Таким образом, очевидно, что Берлин, имеющий статус федеральной земли, реализует на своей территории одноуровневую модель с элементами децентрализации, характерную для значительной части крупных городов Западной Европы. В ФРГ кроме Берлина статус субъектов Федерации имеют города Гамбург и Бремен. В Бремене, например, система управления основывается на сочетании управления регионального уровня и местного самоуправления. Бремен – го-

66

родская агломерация, в которой два относительно самостоятельных центра: сам Бремен и морской порт Бременсхафен. Высший представительный орган в Бремене – гражданское собрание (бюргершафт), члены которого избираются населением путем всеобщих прямых и равных выборов. Исполнительная власть осуществляется сенатом (правительством), возглавляемым президентом сената. В Бременсхафене высший орган власти – общее собрание, которое избирает магистрат во главе с обербургомистром. В Бремене ярко проявляется так называемый «двойной статус» города.

Вотличие от Берлина и других городов Германии с их достаточно простой структурой управления, ситуация с Парижем, по мнению исследователей, несколько более сложна21.

Статус Парижа определен французским законодательством как статус коммуны и департамента одновременно. Иными словами, на территории Парижа действует два территориальных коллектива, наделенных собственной компетенцией, а деятельность этих коллективов регулируется решениями Ассамблеи, именуемой Советом Парижа. При населении почти 2,2 млн. человек, Совет Парижа состоит из 163 муниципальных советников, избираемых по 20 административным округам всеобщим тайным, прямым голосованием. Совет Парижа избирает Мэра Парижа и его заместителей. Мэр выполняет те же функции, что и любой мэр коммуны (из его ведения изъяты только функции управления полицией). Совет Парижа лишен права смещать мэра, что является прерогативой исключительно Президента Франции.

Поскольку Париж также имеет статус департамента, Совет Парижа выполняет одновременно функции Генерального совета (совета департамента). На его территории назначаются и действуют префект департамента города Парижа и префект полиции города Парижа, который выполняет функции организации полицейской службы города и является представителем государства. Для контроля за деятельностью органов власти местного самоуправления в районах города префект департамента города Парижа назначает в округах (районах города) супрефектов. Наряду с городом Парижем в него входят семь других департаментов с общим числом коммун на их территории - 1279.

В1982 году во Франции был создан дополнительный уровень управления – регионы. Границы одного из них совпали с границами Большого Парижа. К полномочиям региона относится разработка

21 См: Стародубровская И., Славгородская, Жаворонков С. Организация местного самоуправления в городах федерального значения. Отчет НИР. Институт экономики переходного периода. М. 2004.

67

общерегиональных программ и планирование экономического, социального и культурного развития, а также предоставление ряда услугрегионального значения, в том числе:

софинансирование строительства дорог и развития системы транспорта;

определение приоритетных направлений политики и распределение средств государственного бюджета в сфере жилищного строительства;

разработка программ по совершенствованию инфраструктуры и улучшению качества окружающей среды;

планирование, финансирование, строительство, оборудование и содержание зданий для лицеев, спецшкол, профессиональнотехнических училищ и высших учебных заведений;

обеспечение образовательного процесса в профессиональнотехнических училищах;

содержание музеев регионального значения и архивов;

содержание садов и парков.

Регионы также распределяют между муниципалитетами и департаментами финансовую помощь, поступающую от центрального правительства. Соответствующий круг полномочий закреплен за департаментами и коммунами (таблица 2.2) К полномочиям регионов и департаментов также относится координация деятельности органов местной власти более низкого уровня, расположенных на их территории.

К полномочиям регионов и департаментов также относится координация деятельности органов местной власти более низкого уровня, расположенных на их территории.

Кроме регионов, департаментов и коммун во Франции в целом и городской агломерации Парижа, в частности, существует множество объединений коммун, таких как одно- и многоцелевые синдикаты и специальные округа.

Одно- и многоцелевые синдикаты имеют статус органов публичной власти, но они не могут влиять на величину своих доходов. Их финансирование производится за счет обязательных отчислений из бюджетов муниципалитетов-участников, рассчитанных по специальной формуле; платежей пользователей их услуг и грантов центрального правительства и департаментов. Основными сферами деятельности синдикатов являются образование, газо- и электроснабжение, защита от наводнений.

Синдикаты также создаются для предоставления услуг в сфере

68

Таблица 2.2. – Полномочия коммуны и департамента Парижа

Синдикаты также создаются для предоставления услуг в сфере культуры, дорожного хозяйства, транспорта и похоронного дела. Синдикаты управляются объединенными комитетами, состоящими из представителей всех коммун.

Специальные округа аналогичны многоцелевым синдикатам, но они имеют право требовать от коммун установления части их доходов в процентах от коммунальных налогов. Иными источниками доходов округов являются отчисления из бюджетов муниципалитетовучастников, платежи пользователей их услуг и гранты центрального правительства и департаментов. Кроме того, законодательно утверж-

69

дено, что специальные округа могут создаваться только в сферах обслуживания жилищного фонда и противопожарной безопасности.

Что касается коммуны Парижа, то с 1982 г. в ее рамках реализуется одноуровневая модель управления с элементами децентрализации. В начале 80-х годов французское правительство взяло курс на децентрализацию власти в крупных городах. В результате, несмотря на сильную оппозицию в парламенте, возглавляемую мэром Парижа Жаком Шираком, был принят закон, согласно которому в ряде крупных городов, в частности в Париже, должны были быть избраны советы и мэры районов, которые бы действовали от имени городских советов. Советы районов в Париже состоят из 20 человек, две трети их членов избираются по пропорциональной системе, остальные – это члены городского совета, избранные на территории района. Мэр и его заместители избираются советом из своих членов, при этом мэр и один из его заместителей в обязательном порядке должны быть членами городского совета.

К собственным полномочиям районов относится согласование планов развития районов и условий приема населения в различные учреждения социальной сферы (детские сады, дома престарелых и т.п.), устанавливаемых городским советом. Они также могут вмешиваться в решение всех вопросов местного значения, выступая на заседаниях муниципального совета, или направляя письменные обращения на имя мэра города.

Кроме закрепленных полномочий, районы могут осуществлять и полномочия, делегированные им с городского уровня. К таким полномочиям обычно относится распределение социального жилья, предоставление ряда услуг, например, содержание спортивных сооружений.

При этом бюджеты районов являются неотъемлемой частью городского бюджета, из которого средства на финансирование деятельности районных советов выделяются в виде грантов. Размер грантов определяется в процессе переговоров между городским советом и советами районов.

Таким образом, модель управления городом Парижем по формальным признакам совпадает с реализованной в Берлине, однако степень децентрализации здесь, очевидно, гораздо более низкая. Что касается городской агломерации Большого Парижа, то система управления здесь существенно более сложна, чем обычно в рамках мегаполиса. Однако причины этого нужно искать скорее в специфике французской системы государственного управления, характеризующейся многоуровневой и разветвленной структурой органов, чем в общих

70