Organizacja

итерриториальные органы исполнительной власти;

5)отраслевые и функциональные органы исполнительной власти города Москвы осуществляют исполнительно-распорядительные функции в определенных отраслях и сферах управления городом.

Территориальные органы исполнительной власти образуются:

– в административных округах – префектуры административных округов;

– в районах города Москвы – Управы районов.

На территории города Москвы действуют территориальные органы федеральных органов исполнительной власти, образованные федеральными органами исполнительной власти для осуществления своих полномочий. Органы государственной власти города Москвы взаимодействуют с ними.

Судебная система в городе Москве является составной частью судебной системы Российской Федерации и включает в себя Московский городской суд, районные суды, Уставный суд города Москвы, мировых судей, другие судебные органы, учрежденные в соответствии с федеральным законом.

Город Москва – единственный субъект Российской Федерации с трехуровневой системой исполнительных органов государственной власти. В большинстве субъектов РФ исполнительная власть одноуровневая. В состав государственных органов, как правило, входят отраслевые структуры, которые выполняют государственные полномочия в городах и районах субъекта РФ. Здесь нет необходимости создавать координирующие территориальные органы, на их роль подходит глава муниципального образования. В Москве роль координаторов деятельности территориальных структур органов исполнительной власти на уровне округа выполняют префектуры, а на уровне районов

– Управы районов (структурные элементы системы государственного управления городом будут рассмотрены нами в разделе 6).

5.3. Формирование системы управления в городе Санкт-Петербурге

Санкт-Петербург – субъект РФ, город федерального значения. Это – второй по величине (после Москвы) город России. В настоящее время население города составляет 4 млн. 570 тыс. жителей. В тоже время, по различным оценкам, в городе проживают (постоянно или временно) до 250 тыс. нелегальных мигрантов.

Формирование современной модели организации власти в этом городе имело свои особенности. В 1990-1993 гг. в Санкт-Петербурге,

141

как и во всей России в это время, действовали городские и районные Советы народных депутатов. Число Советов народных депутатов на территории города Санкт-Петербурга и в пригородах составляло 29 (16 районных в городе, 5 районных в пригородах, 3 городских и 5 поселковых). В тандеме с исполнительными комитетами (впоследствии исполкомы стали администрациями) они работали в условиях тотальной перестройки экономики и государственного устройства. В 1993-1996 гг. местное самоуправление в Санкт-Петербурге как и по всей стране отсутствовало (см. раздел 3.3). С вступлением в силу Закона №154-ФЗ в обществе и на различных уровнях публичной власти обсуждались возможные модели территориальной организации местного самоуправления в Санкт-Петербурге.

В декабре 1996 года Законодательное Собрание Санкт-Петербурга принимает, а в январе 1997 года губернатор Санкт-Петербурга подписывает Закон «Об административно-территориальном устройстве Санкт-Петербурга». Закон устанавливал норму, согласно которой «границы территориальных единиц Санкт-Петербурга являются границами муниципальных образований Санкт-Петербурга»46. Это означало, что организацию местного самоуправления на территории города первоначально предполагалось осуществить по районному принципу. Закон предусматривал организацию местного самоуправления в Санкт-Петербурге на территориях 22 районов города. Такая идея организации местного самоуправления в Санкт-Петербурге (на уровне районов в соответствии с привычным административнотерриториальным делением в городе) просуществовала недолго. Уже весной 1997 года Закон был отменен решением городского суда, в том числе и из-за неучёта мнения населения при подготовке проекта Закона в отношении границ двух новых районов: Усть-Ижорского и Зеленогорского. В результате введение местного самоуправления на территории Санкт-Петербурга было в очередной раз отложено, в то время как в России оно действовало уже почти повсеместно.

Руководствуясь внесенными в марте 1997 г. поправками в Закон № 154-ФЗ об организации местного самоуправления в городах федерального значения (см. раздел 3.3), во исполнение судебного решения были разработаны три проекта нового территориального устройства:

1) разделение Санкт-Петербурга на без малого 200 территориальных единиц (муниципальных образований), привязанных к границам эксплуатационной ответственности жилищных служб, а кое-где –

46 Ст. 4 Закона Санкт-Петербурга от 31.12.96 № 186-59. // «Вестник Мэрии Санкт-Петербурга», № 121/962

142

иотделений милиции;

2)формирование внутригородских муниципальных образований в границах существующих районов Санкт-Петербурга, исторически сложившихся к этому времени (18 округов). Данный проект фактически повторял деление на территориальные единицы административных округов администрации Санкт-Петербурга и допускал их сокращение с передачей большинства функций муниципальным образованиям.

3)деление на 9 муниципальных округов: 8 – пригородных и 1– городской. Этот проект позволял передать большинство полномочий, отнесенных Законом №154-ФЗ к местному самоуправлению, на муниципальный уровень, что открывало широкую перспективу к развитию системы местного самоуправления в Санкт-Петербурге.

Результатом июньских дискуссий 1997 г. стало законодательное оформление нынешнего варианта деления Санкт-Петербурга. В июне 1997 года Законодательным Собранием был принят Закон «О местном самоуправлении в Санкт-Петербурге».

Концептуальные основы организации местного самоуправления в Санкт-Петербурге формировались под воздействием нескольких факторов.

Во-первых, система управления Санкт-Петербургом исходила из многолетней исторической традиции территориального деления города на районы, установившейся с 1917 года. За десятилетия существования административного деления Санкт-Петербурга на районы сложилась целостная система обеспечения жизнедеятельности города: была создана соответствующая материально-техническая база; сформировались необходимые службы, укомплектованные квалификационными кадрами; укрепилась устойчивая привычка самих жителей решать абсолютное большинство своих житейских проблем на уровне района.

Во-вторых, фактическое доминирование в управлении городом структур исполнительной власти (особенно в период с конца 1993 по 1995 гг.), породило в системе властных отношений тенденцию к главенству исполнительной власти в ущерб представительным органам.

Первые муниципальные выборы были назначены на сентябрь 1997 года. Но из-за неявки положенного процента избирателей выборы состоялись лишь в 32 муниципальных образованиях (остальные депутаты были избраны только в феврале 1998 г.).

В феврале 1998 года был принят устав Санкт-Петербурга. Одновременно с этим были внесены изменения в административнотерриториальное устройство Санкт-Петербурга. С этого времени город делится на 18 районов и в его составе 111 муниципальных об-

143

разований, из них 81 – в городской черте, 9 – города-спутники и 21 – пригородные поселки.

Закон Санкт-Петербурга от 23.06.1997 г. «О местном самоуправлении в Санкт-Петербурге наделил муниципальные образования 24 предметами ведения, в 2000 г. императивный перечень вопросов местного значения для муниципальных образований – городов и поселков дополнительно был расширен47.

Всоответствии с принятым в 2003 г. Законом №131-ФЗ 18 мая 2005 года Законодательное Собрание после длительных дискуссий приняло новую версию городского закона «Об организации местного самоуправления в Санкт-Петербурге», установив более 40 вопросов местного значения в качестве предметов ведения муниципальных образований в Санкт-Петербурге48.

Всоответствии с законодательством о территориальном устройстве в Санкт-Петербурге сформирована двухуровневая система органов государственной власти – на уровне города и на уровне районов (рисунок 5.3).

Федеральные органы

Губернатор Санкт-Петербурга

Петербурга

47Закон Санкт-Петербурга от июня 1997 г. №111-35 «О местном самоуправлении в СанктПетербурге (в редакции от 15.12.23003 г.) // «Вестник Мэрии Санкт-Петербурга», № 12/032

48Закон Санкт-Петербурга от 18.05.2005 №237-30 «Об организации местного самоуправления в Санкт-Петербурге» // «Санкт-Петербургургские ведомости», №107, 16.06.2005

144

Систему органов государственной власти Санкт-Петербурга образуют:

– постоянно действующий высший и единственный законодательный (представительный) орган государственной власти СанктПетербурга – Законодательное Собрание Санкт-Петербурга;

– Правительство Санкт-Петербурга – высший исполнительный орган государственной власти Санкт-Петербурга, возглавляемый высшим должностным лицом Санкт-Петербурга – Губернатором СанктПетербурга;

– возглавляемые Правительством Санкт-Петербурга иные исполнительные органы государственной власти Санкт-Петербурга, составляющие систему исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга – Администрацию Санкт-Петербурга;

– судебные органы государственной власти – Уставный суд СанктПетербурга, мировые судьи.

На территории Санкт-Петербурга действуют территориальные органы федеральных органов исполнительной власти, образованные федеральными органами исполнительной власти для осуществления своих полномочий. Органы государственной власти Санкт-Петербурга взаимодействуют с территориальными органами федеральных органов исполнительной власти в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Законодательное собрание Санкт-Петербурга (далее Законодательное Собрание) состоит из 50 депутатов и избирается на пять лет. Из своего состава оно избирает Председателя Законодательного Собрания и двух его заместителей, а также образует комитет по законодательству, бюджетно-финансовый комитет, постоянные комиссии (не более семи постоянных комиссий). Состав комитетов и постоянных комиссий, их председатели утверждаются Законодательным Собранием. Комитеты Законодательного Собрания образуются путем делегирования представителей от постоянных комиссий Законодательного Собрания.

В Законодательном Собрании политическими партиями, принявшими участие в распределении его депутатских мандатов, образуются депутатские объединения (фракции). Депутатское объединение (фракция) включает в себя всех депутатов Законодательного Собрания, избранных в составе списка кандидатов в депутаты Законодательного Собрания от соответствующей политической партии.

Законодательное Собрание финансируется за счет средств бюджета Санкт-Петербурга, самостоятельно планирует и осуществляет рас-

145

ходы на свое содержание.

Для организации и осуществления контроля за исполнением бюджета Санкт-Петербурга, расходованием средств внебюджетных фондов Санкт-Петербурга Законодательным Собранием создается контрольно-счетная палата, являющаяся его структурным подразделением, избирается ее Председатель.

Организационное, юридическое, информационное и материальнотехническое обеспечение деятельности Законодательного Собрания осуществляет его Аппарат. Структура Аппарата Законодательного Собрания и порядок организации его работы регулируются положением об Аппарате Законодательного Собрания. Порядок подготовки и проведения заседаний Законодательного Собрания (Регламент заседаний Законодательного Собрания) устанавливается постановлением Законодательного Собрания.

Высшим должностным лицом Санкт-Петербурга является Губернатор Санкт-Петербурга (далее Губернатор). Наделение гражданина Российской Федерации полномочиями Губернатора СанктПетербурга осуществляется по представлению Президента РФ в соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»49. Гражданин Российской Федерации наделяется полномочиями Губернатора на срок 5 лет.

Губернатор в соответствии с Уставом Санкт-Петербурга осуществляет следующие полномочия:

1)представляет Санкт-Петербург в отношениях с федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления и при осуществлении внешнеэкономических связей, при этом вправе подписывать договоры и соглашения от имени СанктПетербурга, обращаться от имени Санкт-Петербурга в суд;

2)обнародует законы Санкт-Петербурга, удостоверяя их обнародование путем подписания, либо отклоняет законы Санкт-Петербурга;

3)вправе требовать созыва внеочередного заседания Законодательного Собрания, а также созывать вновь избранное Законодательное Собрание на первое заседание ранее срока, установленного Уставом Санкт-Петербурга;

49 Федеральный закон от 7 мая 2002 г. №47-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». // «Российская газета» от 14 мая 2002 г., №83 (2951).

146

4)вправе участвовать в работе Законодательного Собрания с правом совещательного голоса;

5)осуществляет право законодательной инициативы в Законодательном Собрании;

6)представляет Законодательному Собранию бюджет СанктПетербурга и отчет о его исполнении, программы социальноэкономического развития Санкт-Петербурга и отчеты об их исполнении;

7)назначает члена Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации – представителя от Правительства СанктПетербурга;

8)назначает половину членов Санкт-Петербургской избирательной комиссии;

9)вправеотменятьправовыеактыПравительстваСанкт-Петербурга

вслучае их противоречия Конституции Российской Федерации, федеральным законам, указам Президента Российской Федерации, постановлениям Правительства Российской Федерации, Уставу СанктПетербурга, законам Санкт-Петербурга, правовым актам Губернатора Санкт-Петербурга;

10)создает постоянные и временные комиссии, советы и другие консультативные и совещательные органы при Губернаторе;

11)осуществляет иные полномочия в соответствии с федеральными законами, Уставом Санкт-Петербурга и законами Санкт-Петербурга; Постоянно действующим высшим исполнительным органом государственной власти Санкт-Петербурга является Правительство Санкт-Петербурга (далее Правительство). Формирует и возглавляет Правительство, ведет его заседания, обладая правом решающего голоса, подписывает правовые акты Правительства, а также принимает решение об отставке Правительства Губернатор. Правительство состоит не более чем из 15 членов Правительства. В состав Правительства входят: Губернатор, вице-губернаторы Санкт-Петербурга (далее вице-губернатор), а также иные члены Правительства. В соответствии с Уставом Санкт-Петербурга количество вице-губернаторов должно быть не менее семи человек. Кандидатуры на должности вицегубернаторов представляются Губернатором на рассмотрение Законодательного Собрания для согласования их назначения. Распределение обязанностей между членами Правительства осуществляется Губернатором. Прекращение полномочий Губернатора влечет за собой отстав-

ку Правительства.

Правительство в соответствии с Уставом Санкт-Петербурга:

1)осуществляет в пределах своих полномочий меры по реализации,

147

обеспечению и защите прав и свобод человека и гражданина, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью;

2)разрабатывает для представления Губернатором в Законодательное Собрание проект бюджета Санкт-Петербурга, а также проекты программ социально-экономического развития Санкт-Петербурга;

3)предварительно рассматривает проекты законов СанктПетербурга о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, изменении финансовых обязательств Санкт-Петербурга, другие проекты законов Санкт-Петербурга, предусматривающие расходы, покрываемые за счет средств бюджета Санкт-Петербурга;

4)обеспечивает исполнение бюджета Санкт-Петербурга, готовит отчет об исполнении бюджета Санкт-Петербурга и отчеты о выполнении программ социально-экономического развития СанктПетербурга для представления их Губернатором в Законодательное Собрание;

5)утверждает перечень главных распорядителей средств бюджета Санкт-Петербурга;

6)формирует и возглавляет иные исполнительные органы государственной власти Санкт-Петербурга;

7)управляет и распоряжается собственностью Санкт-Петербурга в соответствии с законами Санкт-Петербурга, а также управляет федеральной собственностью, переданной в управление Санкт-Петербургу

всоответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации;

8)вправе предложить органу местного самоуправления в СанктПетербурге, должностному лицу местного самоуправления в СанктПетербурге привести в соответствие с законодательством Российской Федерации изданные ими правовые акты в случае, если указанные акты ему противоречат, а также вправе обратиться в суд;

9)вправе передавать иным исполнительным органам государственной власти Санкт-Петербурга осуществление части своих полномочий, предусмотренных законами Санкт-Петербурга;

10)вправе отменять правовые акты иных исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга, противоречащие федеральному законодательству и законам Санкт-Петербурга, нормативным правовым актам Губернатора и Правительства;

11)осуществляет иные полномочия, установленные федеральными законами, Уставом и законами Санкт-Петербурга, а также соглашениями с федеральными органами исполнительной власти, предусмотренными статьей 78 Конституции Российской Федерации.

148

Система исполнительных органов государственной власти СанктПетербурга устанавливается законом Санкт-Петербурга, принимаемым Законодательным Собранием по представлению Губернатора. Она определяется Губернатором в соответствии с его полномочиями, установленными Уставом Санкт-Петербурга. Иные исполнительные органы государственной власти Санкт-Петербурга обладают правами юридических лиц, их формирует и возглавляет Правительство.

В настоящее время в состав Администрация Санкт-Петербурга, включающей в себя иные исполнительные органы государственной власти Санкт-Петербурга, входят территориальные органы государственной власти (18 администраций районов) и отраслевые органы государственной власти (28 комитетов). Главы администраций районов назначаются Губернатором.

Взаимодействие органов государственной власти. Законодательное Собрание и Правительство взаимодействуют исходя из единства стоящих перед ними целей и задач в решении вопросов развития СанктПетербурга в интересах жителей Санкт-Петербурга. Для разрешения вопросов взаимодействия Законодательного Собрания и Правительства по предметам ведения Санкт-Петербурга образуются совместные комиссии из представителей Законодательного Собрания и Правительства в порядке, предусмотренном действующим законодательством.

Законодательное Собрание и Правительство информируют друг друга о планах своей деятельности, проводимых мероприятиях, о времени, месте и повестках дня заседаний своих коллегиальных органов.

Принятые Законодательным Собранием правовые акты в течение 7 дней направляются Председателем Законодательного Собрания Губернатору. Постановления и распоряжения Губернатора, постановления и распоряжения Правительства, распоряжения и приказы иных исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга на следующий день после их подписания направляются в Законодательное Собрание.

Для рассмотрения наиболее важных вопросов Законодательное Собрание может проводить слушания с приглашением членов Правительства и иных должностных лиц исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга.

Споры между Законодательным Собранием и Правительством по вопросам осуществления их полномочий разрешаются в соответствии с согласительными процедурами, предусмотренными законом СанктПетербурга, либо в судебном порядке.

Судебная система Санкт-Петербурга является составной частью

149

судебной системы Российской Федерации. На территории СанктПетербурга действуют федеральные суды и суды Санкт-Петербурга. К судам Санкт-Петербурга относятся Уставный суд Санкт-Петербурга и мировые судьи.

Уставный суд Санкт-Петербурга является юридическим лицом и состоит из семи судей. Он вправе осуществлять свои полномочия при наличии в его составе не менее пяти судей. Судьи Уставного суда назначаются на должность Законодательным Собранием сроком на 6 лет на конкурсной основе. Кандидатов на должности судей Уставного суда Санкт-Петербурга выдвигают Губернатор, группы депутатов Законодательного Собрания численностью не менее семи депутатов.

Уставный суд Санкт-Петербурга осуществляет толкование Устава Санкт-Петербурга и рассматривает дела о соответствии Уставу Санкт-Петербурга законов Санкт-Петербурга, нормативных правовых актов органов государственной власти Санкт-Петербурга, нормативных правовых актов органов местного самоуправления в СанктПетербурге.

Мировой судья является судьей общей юрисдикции и в пределах своей компетенции рассматривает гражданские, административные, уголовные дела в качестве суда первой инстанции. Полномочия и порядок деятельности мирового судьи устанавливаются федеральным законом и законом Санкт-Петербурга.

Вопросы для самоконтроля

1.Каковы правовые особенности организации местного самоуправления в городах федерального значения?

2.Назовите возможные варианты моделей организации публичной власти в городах федерального значения до принятия федерального Закона от 06.10.2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

3.Охарактеризуйте особенности устройства системы органов власти в городе Москве в середине 1990-х годов.

4.Чем было вызвано совершенствование системы муниципального управления в городах федерального значения на рубеже ХХ – ХХI вв.?

5.Как изменился состав органов государственной власти с принятием Закона города Москвы «Об организации местного самоуправления в городе Москве» от 6 ноября 2002 года?

6.Укажите принципиальные различия в организации системы городского управления в Москве и Санкт-Петербурге.

150