Organizacja

вопросов местного значения в соответствии с Федеральным законом №131-ФЗ, остальные это сделали с 01.01.2009 г.

Таким образом, местное самоуправление в России с 2009 г. вступило

вновую фазу своего становления и развития – этап реализации всех положений Федерального закона. На пути этого процесса стоит целый комплекс препятствий: экономических (затянувшийся процесс перехода к рыночным отношениям), финансовых (ограниченность доходной базы и несбалансированность местных бюджетов), социальных (распад существующей социальной инфраструктуры, резкое снижение уровня жизни населения и т.д.), политических (падение доверия населения к институтам власти) и внешних (мировой финансовый кризис). Другими словами, исследование проблем муниципального управления в России останется актуальным еще долгое время. Одной из таких проблем является организация местного самоуправления

вкрупнейших городах и городах федерального значения.

Вопросы для самоконтроля:

1.Какие органы местного самоуправления существовали в городе Москве в 1870-1878 гг., какие предметы ведения входили в их компетенцию?

2.Что мешало развитию местного самоуправления в крупнейших городах дореволюционной России?

3.Раскройте особенности управления крупнейшими городами в советский период.

4.Какие положительные моменты и какие проблемы можно отметить в организации управления крупнейшими городами в советский период?

5.Охарактеризуйте основные этапы становления местного самоуправления в Российской Федерации.

6. Какие изменения в организации местного самоуправления в крупнейших городах внес Закон №131-ФЗ

101

ГлАВА 4.

ОРГАНИЗАЦИЯ МуНИЦИПАлЬНОГО уПРАВлЕНИЯ В кРуПНЕЙШИХ ГОРОдАХ РФ НА СОВРЕМЕННОМ ЭТАПЕ

4.1. крупнейший город – муниципальное образование со статусом городского округа

Итак, Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003 г. №131-ФЗ кардинальным образом реформировал территориальную организацию местного самоуправления и ввел по всей стране единообразную систему с муниципальными образованиями разных типов. В соответствии с этим законом все муниципальные образования разделяются в правовом отношении на три типа: поселение (городское или сельское), муниципальный район, городской округ (рисунок 4.1).

Территория субъекта Российской Федерации

Рисунок 4.1. Структура территории субъекта РФ по установленным законом типам муниципальных образований

102

Еще один, особый тип муниципальных образований – внутригородская территория в городе федерального значения – Москве и Санкт-Петербурге. Каждый тип муниципального образования законом субъекта РФ наделяется своей сферой компетенции в решении вопросов местного значения, а также своим составом муниципального имущества и своими источниками доходов.

В 2005 г. в каждом субъекте РФ законодательно были установлены статус и границы муниципальных образований, расположенных на его территории, приняты или скорректированы их уставы, проведены выборы во вновь образованные представительные органы местного самоуправления. К 01.01.2006 г. количество муниципальных образований в Российской Федерации в результате реформы увеличилось с 13,5 тыс. до 24,4 тыс. Крупные и крупнейшие города Российской Федерации, которые до этого считались городами областного (краевого) и республиканского значения, получили статус городского округа (свыше пятисот городов).

Городской округ — не входящее в состав муниципального района городское поселение. В состав городского округа входит один город и могут входить прилегающие к нему сельские населенные пункты, не являющиеся муниципальными образованиями.

На городской округ возлагается решение вопросов местного значения, установленных ст. 16 Закона №131-ФЗ. Вопросы местного значения — вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения, решение которых осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно и не требует вмешательства органов государственной власти. Вопросы местного значения можно разбить на две большие группы:

1)вопросы, связанные с исполнением властных, регулирующих и контролирующих функций;

2)вопросы хозяйственного плана, связанные с жизнеобеспечением поселений и оказанием муниципальных услуг населению.

К вопросам первой группы можно отнести, например, такие, как формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, установление местных налогов и сборов, владение, пользование и распоряжение муниципальным имуществом, земельный контроль и др.

Вопросы второй группы, связанные с оказанием муниципальных услуг населению, в свою очередь, можно разбить на две части. Для одной части вопросов закон употребляет термины «организация», «содержание», «обеспечение», что предполагает полную ответственность органов местного самоуправления за их решение и частичное или пол-

103

ное финансирование из средств местных бюджетов. К таким вопросам относятся, например, организация электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, содержание и строительство местных дорог, обеспечение первичных мер пожарной безопасности, организация оказания скорой медицинской помощи, организация библиотечного обслуживания населения и др. Для другой части вопросов в законе используются термины «создание условий» и «участие», что предполагает осуществление соответствующих функций иными субъектами деятельности, отсутствие обязательного бюджетного финансирования и возложение на органы местного самоуправления лишь частичной ответственности за решение этих вопросов. К их числу относятся создание условий для обеспечения населения услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания, организации досуга и обеспечения жителей услугами организаций культуры, массового отдыха, развития массовой физической культуры и спорта и др.

На уровень городского округа вынесены вопросы, решение которых требует наличия развитой инфраструктуры и связано с крупными затратами на ее поддержание. К ним относятся: организация охраны общественного порядка; организация предоставления начального и среднего общего образования, дошкольного образования; отдыха детей в каникулярное время; основных видов общей медицинской помощи и др. При этом в сфере образования полномочия по финансовому обеспечению образовательного процесса (заработная плата педагогического персонала, учебные пособия, средства технического обеспечения учебного процесса и т.д.) возложены на органы государственной власти субъектов РФ, которые обязаны выделять субвенции местным бюджетам на эти цели в размере, необходимом для реализации основных образовательных программ в соответствии с нормативами, установленными законами субъектов РФ. Эта мера призвана гарантировать финансирование образовательных услуг независимо от состояния доходной базы муниципального образования.

Полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения выделены в отдельную статью закона и тем самым отделены от перечня этих вопросов. Они установлены в целом для всех типов муниципальных образований и включают: принятие и изменение уставов муниципальных образований и иных муниципальных правовых актов; установление официальных символов муниципальных образований; создание муниципальных предприятий и учреждений, установление тарифов на их услуги (если иное не предусмотрено федеральными законами); формирование и размеще-

104

ние муниципального заказа; проведение муниципальных выборов, референдумов, голосований; принятие и организация выполнения планов и программ комплексного социально-экономического развития муниципальных образований; учреждение муниципальных средств массовой информации; привлечение граждан к выполнению на добровольной основе общественных работ в порядке и на условиях, установленных законодательством; осуществление международных и внешнеэкономических связей в соответствии с федеральными законами и др.

В период после принятия Закона №131-ФЗ перечень вопросов местного значения неоднократно корректировался для всех типов муниципальных образований: одни вопросы добавлялись, другие исключались. Так, в период до 1 января 2008 г. в сравнении с первоначальной редакцией этого закона количество вопросов местного значения городского округа увеличилось с 27 до 35. К числу вопросов, исключенных из компетенции органов местного самоуправления городского округа, относятся вопросы опеки и попечительства, расчета и организации предоставления субсидий отдельным категориям граждан на оплату жилья и коммунальных услуг, экологического контроля. Добавились вопросы, связанные с осуществлением мероприятий по гражданской обороне, мобилизационной подготовке муниципальных предприятий и учреждений, обеспечению безопасности людей на водных объектах, с созданием условий для расширения рынка сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия, а также содействие развитию малого предпринимательства, организация деятельности аварийно-спасательных служб и др.

Перечень установленных законом вопросов местного значения городскогоокругапосостояниюна01.01.2008г.приведенвприложении1. Несомненно, что корректировка этого перечня будет продолжаться.

Предметы ведения муниципального образования в зависимости от способа установления и самостоятельности их выполнения подразделяются на две группы: собственные и переданные (делегированные). К первой группе относятся вопросы местного значения, выполняемые органами местного самоуправления в обязательном порядке согласно Конституции РФ, федеральным и региональным законам. Их перечень не может быть изменен иначе, как путем внесения изменений и дополнений в федеральный закон. Такие вопросы принято обозначать как «собственные обязательные». Финансирование решения этих вопросов осуществляется за счет средств местных бюджетов и может дополнительно финансироваться из бюджетов других уровней и госу-

105

дарственных внебюджетных фондов. Федеральные законы и законы субъектов РФ не могут содержать положений, определяющих объем расходов за счет средств местных бюджетов.

В то же время законом определены права органов местного самоуправления городского округа на решение некоторых вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения, например создание музеев городского округа, создание муниципальных образовательных учреждений высшего профессионального образования, поддержка местных национально-культурных автономий и др. (приложение 1). Органы местного самоуправления городского округа вправе решать названные в законе вопросы, а также решать иные вопросы, не отнесенные к компетенции других муниципальных образований, органов государственной власти и не исключенные из их компетенции федеральными законами и законами субъектов РФ, только за счет собственных доходов местных бюджетов (за исключением субвенций и дотаций, предоставляемых из федерального бюджета и бюджета субъекта РФ). Такие вопросы, реализуемые органами местного самоуправления городского округа по своему усмотрению, называют «собственные добровольные» или «факультативные».

Такое подразделение полномочий органов местного самоуправления позволяет дифференцировать компетенцию органов местного самоуправления по степени важности и обязательности ее реализации.

Особым предметом ведения органов местного самоуправления городского округа является осуществление отдельных государственных полномочий. Согласно ч. 2 ст. 132 Конституции РФ, органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями. Исходя из смысла ст. 19 Закона №131-ФЗ, можно выделить признаки, которыми обладают вышеуказанные отдельные государственные полномочия. Во-первых, они не отнесены к вопросам местного значения и, во-вторых, процедура наделения органов местного самоуправления этими полномочиями предусматривает обязательное принятие Российской Федерацией или субъектом РФ закона, отвечающего определённым требованиям. При делегировании государственными органами своих полномочий органам местного самоуправления сами вопросы, по которым это делегирование осуществляется, продолжают оставаться в ведении государства и потому государственные органы сохраняют за собой право их отзыва. Они вправе определять порядок реализации этих полномочий и контролировать их реализацию. В этом случае органы местного самоуправления выступают перед населением в качестве агентов государственной власти.

106

Такая передача позволяет экономить затраты на создание соответствующих территориальных государственных органов, полнее учитывать местные условия и особенности для улучшения обслуживания населения и поставить исполнение ряда жизненно важных вопросов под общественный контроль.

Для финансирования делегированных полномочий в бюджете субъекта РФ должен быть образован региональный фонд компенсаций, формируемый в соответствии со статьей 140 Бюджетного кодекса РФ. Установлено, что финансовое обеспечение передаваемых государственных полномочий осуществляется только за счет субвенций

– особых целевых денежных средств, перечисляемых местным бюджетам из соответствующих бюджетов на безвозмездной и безвозвратной основах. На каждое передаваемое полномочие должна быть выделена отдельная субвенция. Органы местного самоуправления несут ответственность за осуществление отдельных государственных полномочий в пределах выделенных на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств.

Для более эффективного решения вопроса о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями приказом Минфина РФ были утверждены «Методические рекомендации субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям по регулированию межбюджетных отношений»33.

По вопросам осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с законодательством в пределах своей компетенции вправе издавать обязательные для исполнения нормативные правовые акты и осуществлять контроль за их исполнением.

Органы местного самоуправления реализуют переданные государственные полномочия самостоятельно. По вопросам осуществления отдельных государственных полномочий ими могут приниматься муниципальные правовые акты.

Полномочия, переданные органам местного самоуправления органами государственной власти в соответствии с федеральными или региональными законами, получили название «переданные» или «делегированные».

Заметим, что по мнению ряда специалистов, любые полномочия

33 Приказ Минфина России от 27.08.04 №243 «О методических рекомендациях субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям по регулированию межбюджетных отношений»

107

органов местного самоуправления, закреплённые в законе и не связанные с вопросами местного значения, являются отдельными государственными полномочиями вне зависимости от того, поименованы ли они в законе в качестве отдельных государственных полномочий или закреплены как полномочия органов местного самоуправления в той или иной сфере. Это не так. Поскольку, если органы местного самоуправления наделяются делегированными полномочиями, то нормативно-правовое регулирование (в форме установления расходных обязательств) и финансовое обеспечение указанных расходных обязательств осуществляют органы государственной власти, а исполнение передается органам местного самоуправления. В случае же безусловной передачи органам местного самоуправления своих полномочий на безотзывной основе государственные органы теряют возможность воздействия на соответствующие сферы управления (за исключением тех случаев, которые связаны с нарушением действующего законодательства).

Органы местного самоуправления вправе выступать заказчиком на поставки товаров, выполнение работ и оказание услуг, связанные с решением вопросов местного значения и осуществлением отдельных государственных полномочий.

4.2. Структура органов местного самоуправления городского округа

Структуру органов местного самоуправления городского округа в соответствии с Законом №131-ФЗ составляют: представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган), контрольный орган, иные органы, предусмотренные уставом муниципального образования. К иным органам городского округа могут относиться муниципальная милиция, а также специальные органы местного самоуправления, наделенные статусом юридического лица, – муниципальные учреждения, образуемые для осуществления управленческих функций. Уставом муниципального образования могут быть предусмотрены другие органы и должностные лица местного самоуправления. При этом наличие представительного органа, главы муниципального образования и местной администрации является обязательным.

Органы местного самоуправления могут избираться непосредственно населением и (или) образовываться представительным органом муниципального образования. Каждый орган местного само-

108

управления наделяется собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

Наименования органов и должностных лиц местного самоуправления устанавливаются законом субъекта РФ с учетом местных традиций. Порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность и иные вопросы деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления определяются уставом муниципального образования. Органы местного самоуправления являются юридическими лицами.

Структура органов местного самоуправления крупнейших российских городов представлена в таблице 4.1.

Представительный орган города

Представительный орган муниципального образования – коллегиальный орган местного самоуправления, избранный населением на муниципальных выборах и наделенный полномочиями по решению вопросов местного значения. Представительным органом в большинстве крупнейших городов является городская Дума. Депутаты городской Думы избираются населением на муниципальных выборах в шести городах на 5 лет, в остальных – на 4 года. В соответствии с Законом №131-ФЗ численность депутатов представительного органа в городах с населением свыше 500 тыс. чел. должна быть не менее 35. Цель установления такого предела — приближение депутатов к своим избирателям и снижение роли субъективного фактора при принятии коллегиальных решений. Численность депутатов представительного органа, установленная уставом городского округа, составляет, как явствует из таблицы 4.1, от 35 до 50 депутатов.

К исключительной компетенции представительного органа муниципального образования Закон №131-ФЗ (п.10 ст.35) относит:

1)принятие устава муниципального образования, внесение в него изменений и дополнений;

2)утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении;

3)установление, изменение и отмена местных налогов и сборов

в соответствии с законодательством РФ о налогах и сборах;

4)принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении;

5)определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности;

6)определение порядка принятия решений о создании, реоргани-

109

Таблица 4.1

Характеристика структуры органов местного самоуправления крупнейших городов России