Organizacja

власти, однако расширение их полномочий и самостоятельности создавало благоприятные предпосылки для создания современной формы местного самоуправления. В этот период местное самоуправление в крупнейших городах обладало широкими правами. Практически все стороны его жизнедеятельности определялись органами местного самоуправления: жилищное хозяйство, социальная защита, образование, здравоохранение, охрана общественного порядка.

Параллельно шел во многом стихийный (без какого-либо государственного регулирования) процесс формирования территориального общественного самоуправления (территориальное общественное самоуправление в соответствии с измененным законодательством входило в систему местного самоуправления).

В 1992 г. на конституционном уровне впервые органы местного самоуправления специальной поправкой были выведены из системы органов государственной власти (при этом их новый правовой статус не был в достаточной мере уточнен).

Таким образом было положено начало следующего этапа становления местного самоуправления в РФ (таблица 3.1).

Следует напомнить, что развитие местного самоуправления в начальный период 90-х годов шло в условиях жесткой конфронтации руководящих органов СССР и РСФСР, распада СССР, в 1993 г. – между Верховным Советом РСФСР и Президентом России.

Таблица 3.1. – Этапы становления местного самоуправления в Российской Федерации

91

Таблица 3.1. – Этапы становления местного самоуправления в Российской Федерации (продолжение)

С 2002 до Разработка, принятие и поэтапная реализация положений Феде- 2009г. рального закона от 06.10.2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах

организации местного сомоуправления в Российской Федерации».

21 сентября 1993 г. Президент издал Указ «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации» №1400, по которому

92

прекращались полномочия Верховного Совета и съезда народных депутатов и назначались выборы в новый двухпалатный парламент на 12 декабря этого же года. В соответствии с Указом Президента РФ Б.Н. Ельцина №176024 осенью 1993 г. была прекращена деятельность районных и городских Советов народных депутатов, их функции передавались соответствующим местным администрациям. Одновременно было утверждено Положение об основах организации местного самоуправления в Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы. Таким образом период «Полновластия Советов» закончился, начался следующий этап становления местного самоуправления.

В Конституции РФ 1993 г. положения о местном самоуправлении как одной из форм осуществления власти народа (ст. 3) получили конституционное закрепление. В ст. 12 Конституции РФ записано: «В Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти»25. Одновременно устанавливалось, что местное самоуправление должно иметь: выделенную компетенцию; финансово-экономическую самостоятельность в решении вопросов местного значения на основе права иметь собственный бюджет; широкую самостоятельность в выборе организационных форм местного самоуправления.

Однако каких-либо значимых изменений в процессе развития местного самоуправления непосредственно после принятия Конституции не произошло. Как и по всей стране, местное самоуправление в крупнейших городах в этот период отсутствует. Царит всевластие государственной исполнительной власти. Различные общественные силы предлагают разнообразные модели восстановления системы местного самоуправления в стране.

К этому времени намерения России вступить в Совет Европы ставят страну перед необходимостью присоединения к Европейской Хартии местного самоуправления и её ратификации. Восстановление системы местного самоуправления согласно положениям Хартии – обязательное условие принятия России в Совет Европы. Необходимость разработки Федерального закона стала очевидной. С законодатель-

24Указ Президента РФ от 26.10.93 №1760 «О реформе местного самоуправления в Российской Федерации»

25Конституция РФ, Гимн Российской Федерации. – Ростов-н/Д: Феникс, 2008. С. 7

93

ной инициативой выступили Президент Российской Федерации и две группы депутатов Государственной Думы. Таким образом, к первому чтению были подготовлены три альтернативных законопроекта, отражавших основные представления о местном самоуправлении в кругах политической элиты страны. В результате принятый Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 1995 г.26 (далее – Закон №154-ФЗ) стал компромиссом, которого удалось достичь представителям различных ветвей государственной власти.

Вступивший в силу закон внес новый импульс в развитие местного самоуправления. Законом была введена система терминов и понятий, некоторые из них вводились впервые. Закон установил: полномочия местного самоуправления; механизм, гарантирующий финансовую самостоятельность местного самоуправления; требования к правовым актам местного самоуправления и др. Однако в результате компромисса были утрачены многие важные положения, которые закладывались в проектах, но не вошли в окончательный текст. С позиций современной практики проект, внесенный Президентом России, имел определенные преимущества. Так, в нем, в частности, предусматривался более длительный переходный период, вводилось понятие субъекта местного самоуправления – «местное сообщество».

Начало третьего этапа открывает вступление в силу Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Но практически сразу стало понятно, что он применяться в полном объеме не будет. Основным принципиальным недостатком был отказ от поэтапного введения местного самоуправления. Закон в принятой редакции вводил местное самоуправление в России по историческим меркам практически «мгновенно» (в течение трех месяцев).

Важную роль в развитии местного самоуправления России, несомненно, сыграл Федеральный закон «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации», принятый Госдумой 10 сентября 1997 г. и подписанный Президентом 25 сентября 1997 г. Законом было определено, что местные финансы включают средства местного бюджета, государственные муниципальные ценные бумаги, принадлежащие органам местного самоуправления, и другие финансовые средства. Формирование и исполнение местных финансов основывается на принципах самостоятельности, государственной

26 Закон РФ от 28.08.95 №154-ФЗ Собрание законодательства. 1995. №35. Ст. 3506

94

финансовой поддержки и гласности. Права собственника в отношении местных финансов осуществляются от имени населения муниципального образования органами местного самоуправления или непосредственно населением муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования. Собственными доходами местных бюджетов являются местные налоги и сборы, другие собственные доходы местных бюджетов, доли федеральных налогов и доли налогов субъектов РФ, закрепленные за местными бюджетами на постоянной основе. Органы государственной власти РФ и органы государственной власти субъектов РФ содействуют развитию местных финансов в порядке, предусмотренном законодательством.

Однако многие преобразования в системе местного самоуправления после принятия в середине 90-х годов ХХ в. важных законодательных документов не получили реального воплощения. Для их реализации в полном объеме не было создано необходимых условий.

Во-первых, «территориальной основой местного самоуправления оставалась существующая система административнотерриториального деления, на которой ранее строилась система государственной власти и управления»27. Существующее административно-территориальное деление, созданное с целью эффективного осуществления государственного управления, не было приспособлено для организации системы муниципальных образований. Закон №154-ФЗ не устанавливал каких-либо критериев оптимальной территориальной организации местного самоуправления. Эти вопросы были целиком переданы в компетенцию субъектов РФ. Однако было определено, что все муниципальные образования являются равноправными. Недостатком такого подхода явилось то, что органы местного самоуправления миллионного города и сельского поселения получили одинаковый объем функций и полномочий, хотя инфраструктурные, ресурсные, кадровые и иные возможности и проблемы этих муниципальных образований кардинально различны.

Во-вторых, «не осознавалась как проблема необходимость формирования системы взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления на качественно новых основаниях»28, исходя из нового статуса местной власти.

В-третьих, «не осознавалась роль государства в процессе становле-

27Мокрый В.С. Местное самоуправление вчера, сегодня, завтра // Официальный сайт Российской Муниципальной Академии www.akad.ru

28Там же

95

ния местного самоуправления. Концепция Федеральной целевой программы государственной поддержки местного самоуправления, утвержденная Правительством России, отводила государству по отношению к местному самоуправлению роль стороннего наблюдателя, не мешающего, но и не помогающего развитию местного самоуправления»29.

На практике государство в период становления местного самоуправления использовало весь его социальный потенциал, подвергнув по существу «испытанию на прочность» появляющийся институт народовластия. Неурегулированность межбюджетных отношений способствовала постоянному сокращению доходов местных бюджетов и росту их дефицита. Это выразилось в создании таких условий, при которых дефицит консолидированного бюджета страны сосредотачивался на нижнем уровне бюджетной системы – в муниципальных бюджетах. Более того, процесс формирования экономической основы местного самоуправления во многом носил стихийный характер. Процессы приватизации и муниципализации не были согласованными. Причем приватизация поддерживалась государством, а муниципализация – нет. В результате интенсивной приватизации значительная часть собственности, которая могла бы составить экономическую основу местного самоуправления, была утрачена.

Недооценка руководителями исполнительной власти страны важности реформы местных властей в результате привела к коммунальному кризису. К 2000 году коммунальное хозяйство, переданное на уровень местного самоуправления, практически полностью исчерпало свой ресурс.

Практика применения Закона №154-ФЗ выявила ряд проблем, препятствовавших эффективному функционированию системы местного самоуправления, в числе которых нечеткость в определении компетенции муниципальных образований; неопределенность территориальной организации местного самоуправления; возможность формирования структуры органов местного самоуправления, несоответствующей решаемым задачам; несоответствие ресурсов исполняемым обязанностям, удаленность органов местного самоуправления от населения, отсутствие действенных механизмов взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления. Практическим достижением этого периода реформирования местной власти стало создание правовых и организационных основ местного

29 Мокрый В.С. Местное самоуправление вчера, сегодня, завтра // Официальный сайт Российской Муниципальной Академии www.akad.ru

96

самоуправления. Остальные основополагающие конституционные гарантии местного самоуправления не были обеспечены.

Оценивая состояние местного самоуправления в Российской Федерации к началу ХХI в., большинство отечественных и зарубежных ученых и практиков отмечают крайне низкий уровень эффективности действовавшей в стране системы органов местной власти. Несмотря на признание муниципальной реформы в качестве приоритетного направления всеми ветвями власти, переход к новой конституционной модели местного самоуправления в стране явно затянулся. «Созидательный потенциал местного самоуправления остался нереализованным. Более того, в высших политических кругах укреплялось мнение, что введение местного самоуправления было ошибкой.

Вначале 2002 года у высшего политического руководства страны сформировалась позиция, в соответствии с которой местное самоуправление рассматривается уже не просто как дань демократии, а как важнейший фактор успешного развития российской государственности и, прежде всего, как фактор эффективности всей системы публичной власти. Об этом очень точно сказано в Послании Президента России Федеральному Собранию 18 апреля 2002 г.»30.

Вмае 2002 г. в соответствии с установками Послания Президента РФ началась подготовка новой редакции Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», по существу положившая начало четвертому этапу становления местного самоуправления.

Довольно большой объем необходимых изменений и дополнений в действующий Федеральный закон фактически потребовали принятия его в новой редакции. Цель разработки закона – решение проблем, препятствующих эффективному функционированию системы местного самоуправления в Российской Федерации, ее развитие, а также приведение системы самоуправления в соответствие с Конституцией Российской Федерации.

Новый Федеральный закон от 06.10.2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»31 (далее – Закон №131-ФЗ) указывает на следующие основные тенденции в государственной политике в отношении местного самоуправления.

30Либоракина М.И. Проблемы и перспективы местного самоуправления: независимая экспертиза реформы. М., 2003. С.48.

31Собрание законодательства РФ. 2003. №40. Ст. 3822.

97

Первое – это расширение прав федерального центра по регулированию вопросов, связанных с установлением общих принципов организации местного самоуправления. Опыт реализации Закона №154-ФЗ показал, что регионы часто не проявляют должную заинтересованность в становлении и развитии местного самоуправления. Поэтому в новом Федеральном законе вопросы установления территориальных основ местного самоуправления заняли значительное место.

Второе – это приближение местного самоуправления к населению. Муниципальные образования формируются на основе поселений (городских или сельских). При этом города наделяются статусом либо городского поселения либо городского округа. Вместе с тем новый Федеральный закон предусматривает также образование качественно новой формы территориальной организации местного самоуправления – муниципальных районов, которые формируются посредством объединения территорий поселений (муниципальных образований) с включением межселенных территорий. Органы местного самоуправления муниципального района обязаны обеспечивать решение тех вопросов местного значения, которые не могут быть решены отдельными поселениями, и назначены быть связующим звеном между органами местного самоуправления и органами государственной власти. Общий объем полномочий уточнен и распределен между установленными типами муниципальных образований.

Крупнейшие города в соответствии с Федеральным законом получили статус городского округа. При этом состав полномочий крупнейших городов (за период с 1995 г. по 2009 г.) не претерпел существенных изменений.

Третье – это усиление влияния представительных форм власти в решении вопросов местного значения и повышении профессионализма исполнительной.

Четвертое – преодоление чрезмерной централизации бюджетной системы Российской Федерации и негативного явления, когда расходы региональных и местных бюджетов перегружены «не финансируемыми федеральными мандатами».

И пятое – это поэтапное сокращение регулирующих доходов с их преобразованием в собственные и закрепленные на долгосрочной основе доходы региональных и местных бюджетов32.

Наиболее существенные изменения, связанные с введением Закона №131-ФЗ, представлены в таблице 3.2

32 Мокрый В.С. Местное самоуправление вчера, сегодня, завтра // Официальный сайт Российской Муниципальной Академии www.akad.ru

98

Таблица 3.2 – Изменения, связанные с введением Федерального закона № 131-ФЗ от 06.10. 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления»

99

Таблица 3.2 – Изменения, связанные с введением Федерального закона № 131-ФЗ от 06.10. 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления» (продолжение)

-специальная процедура реализации ответственности органов местного самоуправления перед государством;

-возможность временного осуществления отдельных полномочий органов местного самоуправления органами государственной власти субъектов РФ.

С01.01.2006 г. органы местного самоуправления в некоторых регионах уже вступили в фазу реализации всех полномочий по решению

100