Organizacja

местных властей об усилении координирующей функции государства в противовес функции регламентирующей. Другими словами, центральная власть уже не может больше принимать решения, исходя только из своего видения проблем. В наши дни центральные исполнительные органы при принятии решений все охотнее ориентируются на мнение нижнего уровня власти, чтобы точнее определить содержание таких решений, их актуальность и масштаб.

Таким образом, волна децентрализации 70-х годов XX века была, с одной стороны, вызвана появлением новых функций государства, эффективно осуществлять которые можно было только на местном уровне, а с другой – рождением новых социально-технических процессов, требующих, скорее, развития горизонтальных связей и контактов, нежели вертикального управления.

В результате 15 октября 1985 г. Советом Европы была принята Европейская Хартия местного самоуправления – документ, содержащий установки и ценности, составляющие теоретическую базу местного самоуправления. В Европейской Хартии дается следующее определение местного самоуправления: «Под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения»11.

Главная задача городского управления – создать условия для устойчивого городского развития. При этом городское развитие относится не только к изменениям непосредственно в экономике, но и затрагивает широкие сферы жизни городского сообщества.

Городское развитие для большинства крупных российских городов может рассматриваться как местное развитие. Понимание проблем развития и подходы к их решению, как правило, неоднозначны. Обобщая результаты исследований в области развития местных сообществ, необходимо отметить, что существует множество представлений о сущности и механизме развития. Вклад, который вносит та или иная теория в практику местного развития, оценивается не столько с точки зрения убедительности аргументов и возможностей использовать ее для прогнозирования, сколько по ее полезности для понимания происходящего и совершения определенных действий. Существует несколько десятков концепций, раскрывающих сущность местного развития с позиций различных социальных наук. Многие из них явля-

11 Ратифицирована в 1998 г. (СЗ РФ 1998 № 36. Ст.4466)

41

ются взаимодополняющими. Наиболее удачно теоретическое наследие структурировано Филипповым Ю.В. и Авдеевой Т.Т.12

Городское развитие может рассматриваться как решение проблемы. Простое, ясное знание и понимание существующих на территории города проблем – основа успешных действий по формированию реальных целей (как стратегических, так и оперативных) городского развития.

Городское развитие может также рассматриваться как управление предпринимательской деятельностью. В этом контексте основная задача органов городского управления состоит в том, чтобы наилучшим образом использовать землю, труд, профессиональные навыки, сырье, производственные и социальные инфраструктуры, находящиеся под их юрисдикцией. Следовательно, мудрость правительства, повидимому, зависит, кроме всего, от того, насколько хорошо оно понимает корпоративное поведение, образ мыслей и информацию, которой руководствуются фирмы.

Городское развитие может рассматриваться как создание машины роста. Машина роста представляет собой коалицию местных органов власти с предпринимателями, деловые интересы которых связаны с данной территорией. Это предприниматели в сферах коммунальных услуг, средств массовой информации, недвижимости, розничной торговли, которые стремятся реализовать свои интересы через развитие, например создание анклавов компактного проживания людей со средними доходами и т.д.

Городское развитие может рассматриваться как сохранение природной и социальной среды. Этот подход часто называют «экологической» или «территориальной моделью». Существенной характеристикой этого подхода является демистификация роста и уважение права населения города на свою среду обитания, которая имеет как социальные, так и природные характеристики, дополняющие друг друга. Из этого следует, что планирование городского развития нельзя осуществлять вне зависимости от определенного контекста. В рамках этого подхода особое внимание уделяется не внешним экономическим стимулам, а местным интересам и тем внутренним катализаторам, которые способствуют развитию городских сообществ. Этот подход приглашает исследователя к более широкому взгляду на агентов развития городских сообществ, причислив к ним не только традиционные

12 См., например: Филиппов Ю.В., Авдеева Т.Т. Основы развития местного хозяйства. М.: Дело, 2000.

42

структуры, влияющие на деловую активность, но и некоммерческие организации и свободно связанные социальные сети. И, наконец, с точки зрения цикличности природы, данный подход учитывает более глубокие взаимосвязи между прошлым и будущим, чем упрощенные линейные взаимозависимости.

Сторонники этого подхода скептически относятся к так называемому научно обоснованному подходу в понимании и реализации городского развития. Являясь усовершенствованным вариантом теории систем, такой подход предполагает, что социальный анализ имеет дело со сложными моделями быстро изменяющихся взаимосвязей, что отличает его от простого документирования и изолированного рассмотрения уникальных факторов или комбинации факторов, представляющих узлы взаимосвязей. Таким образом, учитывая природный фактор и человеческие взаимоотношения, данный подход признает эмоциональный фон, влияющий на принятие управленческих решений.

Городское развитие может рассматриваться как высвобождение человеческого потенциала. Главная идея подхода – необходимость усиления внимания органов городского управления к максимальному использованию потенциала населения как важнейшего условия социального развития.

Городское развитие может рассматриваться как результат руководства. Главная идея подхода следующая: то, насколько влиятельным, взаимосвязанным и представительным является руководство городским сообществом, предопределяет способность его членов сплотиться для совместного решения проблем.

В анализируемых подходах представлена различная идеология к определению целей городского развития. А ведь выбор того или иного подхода оказывает существенное воздействие на конкретное содержание, планирование и управление процессом городского развития с учетом условий и факторов контекста развития страны, планеты. Сегодня, как никогда, важно для решения практических задач управления крупнейшим городом обратиться к теоретическим достижениям в области муниципальной науки.

Развитие местных сообществ в качестве предмета научных исследований получило признание с начала прошлого столетия. Одним из первых в США печатных изданий, посвященных проблемам развития местных сообществ, была книга Фрэнка Фаррингтона, вышедшая в свет в 1915 г. под названием «Развитие сообщества: как сделать маленький город лучшим местом для жизни и лучшим местом для занятия бизнесом». Это руководство по организации местного сообщества,

43

в котором автор основное внимание уделяет экономическим аспектам развития местного сообщества, подчеркивая главную роль местной инициативы в этом развитии. Хотя книга адресована Фаррингтоном маленьким городам с населением менее 10 тыс. человек, однако его идеи оказались плодотворными и для крупнейших городов.

Сегодня в США, как и в Западной Европе, «развитие местных сообществ» превратилось в одно из наиболее престижных направлений научной мысли. К сожалению, в России данная проблематика разрабатывалась слабо. С начала 70-х годов эта отрасль научных исследований переживает период бурного развития, что можно объяснить как важностью проблематики развития в период перехода общества в принципиально новое (информационное) качество, так и организационным оформлением ученых, занимающихся этими проблемами.

Развитие местных сообществ является автономной отраслью знаний, междисциплинарной, синтетической наукой. В рамках ее научного пространства сосуществуют различные подходы, направления и школы, соперничающие, дополняющие и взаимообогащающие друг друга. Проблемами развития местных сообществ занимаются экономисты и социологи, правоведы и историки, психологи и управленцы.

Различные школы и направления дают различающиеся трактовки понятия «развитие местных сообществ». Однако за этими различиями четко просматривается единая философская основа. Наиболее полно она проявилась в определении, принятом в 1963 г. специальной группой экспертов по развитию сообществ, работавшей под эгидой ООН: «… Это процесс, в котором действия самих людей объединяются действиями властей с целью улучшить экономические, социальные

икультурные условия жизни сообщества, интегрировать эти сообщества в общий поток жизни нации, дать им возможность вносить максимальный вклад в национальное развитие. Таким образом, этот комплекс процессов включает два обязательных элемента: участие самих людей в действиях по улучшению уровня их жизни с максимальной опорой на их собственную инициативу; и обеспечение технических

ииных услуг, направленных на развитие инициативы, самопомощи и взаимопомощи и повышение эффективности их деятельности. Это закладывается в разнообразные программы улучшения отдельных сторон жизни сообществ»13.

Развитие предполагает большую справедливость, влечет за собой

13 United Nations Ad Hoc Group of Experts in Community Development. 1963. Community Development and National Development. New York. P.4.

44

структурное изменение в городском сообществе. Развитие позволяет уменьшить уязвимость внезапным изменениям, что предполагает создание гибкой, разнообразной и вводящей новшества экономики.

Таким образом, философская основа развития местных сообществ в системе управления крупнейшими городами заключается в идее практически помочь людям перейти из состояния объектов воздействия в состояние субъектов действия, активно действовать в складывающихся и динамично развивающихся ситуациях, а не просто реагировать на них. Речь идет о жизнеспособности городского сообщества.

Термины «жизнеспособность» и «развитие» почти синонимичны. Понятие «жизнеспособность» связано с политической целью сокращения уязвимости городского сообщества внезапным изменениям в производственной технологии или рыночной окружающей среде. Это забота о преобразовании и динамической регулировке ресурсов для использования в другой области с большей выгодой.

Жизнеспособность – это предвидение появляющихся потребностей и связанных с ними изменений. Жизнеспособность обозначает, что городское сообщество готово выполнить необходимые изменения для гарантии или усовершенствования экономических и социальных стандартов городского сообщества. Изменение является основой в понятии жизнеспособности, а механизм – это тот путь, с помощью которого городское сообщество приспосабливается или меняет направление внешних или внутренних изменений.

Таким образом, городское развитие можно рассматривать как устойчивую последовательную деятельность, направленную на достижение индивидуальных и групповых интересов путем широкого, интенсивного и регулярного использования имеющихся ресурсов.

Важными элементами развития являются:

1.Установление целей.

2.Определение отдельных людей и групп и их взаимосвязей.

3.Понимание настоящего и будущего влияния решений, принятых сейчас.

4.Попытка сформировать новые сочетания существующих ресурсов или поиск новых ресурсов.

Благосостояние человека – конечный результат процесса развития. Оно включает здоровье, межличностные отношения, природную окружающую среду, жилье, образование и другие многочисленные аспекты жизни. Значение этих различных составляющих благосостояния человека заключается в том, что часто достижение желаемых целей по одной составляющей ограничивает действия или достижения

45

по другим. Это потенциальное противоречие, и необходимость компромиссов очевидна.

То, как осуществляется городское развитие, зависит от поведенческой или институциональной структуры общества. Участники процесса развития работают в рамках поведенческой структуры, которая определяет приемлемую и неприемлемую деятельность. Термин «процесс» используется для обозначения изменения во времени, а не социального взаимодействия самого по себе. Поведенческая структура

идействия участников связаны имеющейся ресурсной базой с городским сообществом с целью реализации желаемых моделей развития.

Развитие, как социальное изменение, не происходит само по себе, а связано с разработкой политики определенной мировоззренческой направленности. Изменения – не нейтральное понятие. Изменения, улучшающие многое для некоторых, совсем не обязательно улучшают многое для всех. Поэтому люди подходят к их оценке по-разному, в зависимости от своего места в социальной структуре, доступности для них ресурсов, своих способностей.

Традиционный подход рассматривает развитие города во взаимосвязи с развитием производства. Отсюда показатели городского развития лежат в области производственного потенциала. При таком подходе исчезает различие между целью развития – изменениями, несущими улучшение условий жизни населения (личные доходы, занятость, благоустройство), – и средствами ее достижения. Последние могут быть не только экономическими (например, дополнительные инвестиции в строительство предприятий и т.д.), но и организационными (например, создание ассоциаций предпринимателей, экспортеров, развитие информационной базы, информационных центров, которые способствуют принятию городскими органами власти

ипредпринимательскими структурами оптимальных решений, совершенствование законотворческой деятельности, зонирование и т.п.).

Развитие производственного потенциала следует рассматривать лишь как средство, причем не единственное и зачастую не самое главное в деятельности органов городского управления. Последние должны заботиться прежде всего об оказании услуг населению, создании условий для полной занятости городского населения и таким образом удовлетворении нужд людей в товарах, услугах и условиях жизни.

Развитие, как улучшение, предполагает такие социальные перемены, которые обеспечивают равные возможности более широкому кругу людей воспользоваться общественными благами (образование, здравоохранение, жилье, участие в принятии политических решений и др.).

46

Именно поэтому в современной трактовке развитие рассматривается только с позиций социального результата – улучшения качества жизни. Последнее включает широкий спектр ценностных ориентаций: от улучшения питания и здоровья до обеспечения большей степени равенства возможностей, личной свободы и богатства культурной жизни.

Чтобы лучше представить сущность социальной ориентации развития, нужно разграничить социальные и экономические процессы. Экономические цели и результаты выражаются в совершенствовании использования факторов производства, а социальные – в присвоении социальных ценностей (материальных и духовных благ), в развитии человеческой личности и совершенствовании социальных отношений.

Таким образом, социальная ориентация городского развития означает, прежде всего, знание реальных потребностей людей, обеспеченности социальными услугами, условий их жизни в различных районах мегаполиса. Для этого необходим постоянный мониторинг, анализ состояния на основе местной статистики.

Анализ состояния развития предполагает выявление экономических потребностей и нереализованных возможностей, принятие решения о том, что можно и следует сделать для улучшения экономического положения и затем двигаться к достижению согласованных экономических целей и задач. Это не что иное, как исследование городского сообщества, как экономически целого образования и определение его реакций на внутренние и внешние стимуляторы.

Анализ городской экономики предполагает выявление проблем, ресурсов и определение альтернативных действий, т.е. решение возникающих проблем городского развития. Главное внимание при этом уделяется техническому и структурному анализу городского сообщества. При этом учитывается весь спектр его экономических, политических, социальных и институциональных составляющих. Развитие крупного города – динамичное понятие, связанное с движением и изменением, с определением препятствий и использованием возможностей.

Источником изменений могут быть как внешние, так и внутренние импульсы. Цель политики городского развития заключается в том, чтобы повысить способности адекватно реагировать на внешние изменения, а не в том, чтобы защитить городское сообщество от их воздействия, что в большинстве случаев оказывается практически невозможным.

Изменения могут вызываться и внутренними факторами, связанными с осознанием неудовлетворенных потребностей городского

47

населения и стремлением повысить его благосостояние. Но и в этом случае также возникает необходимость совершенствования механизма реагирования на городские нужды.

Для современной практики управления развитием крупнейшего города определенную ценность также представляет классификация, разделяющая два процесса – развитие сообщества и развития в сообществе. Сторонники первого подхода – развитие сообщества

– считают первопричиной, решающим фактором повышения благосостояния городского населения глубину и развитость социальных и деловых связей между людьми. В связи с этим, основную задачу они видят в поддержке и развитии тех форм деятельности, организаций, традиций, форм сотрудничества, которые ведут к укреплению городского сообщества как единого социального организма.

В противоположность им, сторонники концепции развития в сообществе рассматривают городское сообщество как определенное пространство, место, где в различных организационных формах протекают социальные, политические и экономические процессы. Поэтому политика развития городского сообщества должна быть направлена на совершенствование одного или нескольких процессов (на совершенствование деятельности отдельных предприятий или отраслей, создающих или, наоборот, решающих проблемы местной экономики). Именно эти способы и рассматриваются как средства достижения целей. Тем не менее, следует признать возможность того, что развитие в сообществе может вести к развитию сообщества как социального организма.

Важно подчеркнуть, что в практике управления городским развитием целесообразно использовать элементы различных теоретических подходов. И именно этим объясняется практическая значимость изучения различных трактовок понятия развития, предлагаемых различными школами и направлениями.

48

Вопросы для самоконтроля:

1.Охарактеризуйте особенности крупнейшего города как объекта управления.

2.Раскройте сущность понятия «городская агломерация».

3.В чем отличие моноцентрических от полицентрических агломераций?

4.Каковы особенности функционирования крупнейших городов?

5.Перечислите основные принципы управления развитием крупнейшего города.

6.Раскройте содержание основных теорий местного самоуправления, сложившихся за рубежом и в России.

7.Какие существуют типы муниципальных систем?

8.Назовите основные критерии, позволяющие осуществить оценку сложившейся системы управления крупнейшим городом.

9.Перечислите основные виды моделей управления крупнейшими городами, сложившиеся в России.

10.Какова роль местных сообществ в обеспечении устойчивого развития крупнейшего города?

49

ГлАВА 2.

МЕЖдуНАРОдНАЯ ПРАкТИкА ОРГАНИЗАЦИИ уПРАВлЕНИЯ кРуПНЕЙШИМИ ГОРОдАМИ

2.1.Организация муниципального управления в крупнейших городах

Сточки зрения концентрации полномочий базовые модели (структуры) организации муниципального управления крупными городами и городскими агломерациями Западной Европы и США сводятся в основном к трем: одноуровневой; двухуровневой и смешанной (фрагментарной), основанной на различных формах координации управленческих структур. Одноуровневая модель предполагает концентрацию всех полномочий на общегородском уровне и создание соответствующих городских органов местного самоуправления. Двухуровневая модель предполагает создание органов местного самоуправления на уровне города и на уровне внутригородских муниципальных округов. При этом органы местного самоуправления каждого уровня наделяются соответствующей компетенцией и функционируют автономно. Взаимодействие между органами местного самоуправления различных уровней осуществляется, как правило, на основе договорных отношений. А смешанная модель носит фрагментарный характер, т.е. заимствует частично черты одноуровневой и двухуровневой модели.

Большинство специалистов рассматривает двухуровневую модель организации муниципального управления как наиболее приспособленную к решению задач городского управления. Однако это далеко не так. Опыт внедрения этой модели в полном объеме в ряде крупнейших городов Западной и Восточной Европы свидетельствует о том, что подобные модели не всегда экономичны и стабильны. Они влекут за собой рост количества выборных должностных лиц и администраторов

50