Organizacja

совершенно особую роль. Как следствие, требуется новый практический взгляд на организацию управления и самоуправления через взаимодействие субъектов управления городским развитием и поиск баланса централизации и децентрализации в крупных социальноэкономических системах.

Таким образом, можно определить несколько особенностей феномена крупнейших городов:

1.Крупнейший город представляет собой неотъемлемую часть общества и государства в рамках определенных пространственных границ, а относительная его автономность позволяет утверждать, что крупнейший город является саморазвивающейся, саморегулирующейся через деятельность людей, открытой по отношению к внешней среде социальной системой, включающей совокупность взаимосвязанных подсистем и обладающей специфическими свойствами. В числе особенностей крупнейшего города как объекта социальноэкономического развития выделяются: с одной стороны, органы управления, реализующие специфические интересы городского сообщества; с другой стороны, система взаимозависимостей города в пространстве отдельного региона и государства. Крупнейшие российские города являются индикаторами остроты и масштабности современных трансформационных процессов.

2.Современная типология крупнейших российских городов видится оправданной на базе трех классификационных признаков: современные функции, социальная структура и методология управления. Анализ крупнейших городов на основе указанных критериев позволяет выделить крупнейшие города из общей массы населенных пунктов

ипонять происходящие в них процессы, в числе которых адаптация населения, хозяйствующих субъектов и органов управления к рыночным условиям хозяйствования.

3.Развитие крупных российских городов – это многовекторный процесс, отличающийся социально-демографическими, социальноэкономическими, государственно-правовыми, управленческими, экологическими параметрами. В числе основных показателей развития крупнейших городов выступают развитость социальной структуры, эффективность управленческой и экономической деятельности, качество нормативно-правовой базы местного самоуправления и др. Оценивая характер происходящих социально-экономических изменений в крупнейших российских городах, полагаем, что они могут быть оценены как циклические изменения эволюционного и революционного характера.

21

4. Одной из главных черт развития крупнейшего российского города является политика рационального использования городских ресурсов, превращения нематериальных ресурсов (информационноаналитических, интеллектуальных, управленческих) в один из основных источников устойчивого социально-экономического роста, организации жизнедеятельности людей, охватывающей все виды и этапы человеческой жизни.

1.2.Теоретико-концептуальные подходы к организации управления и самоуправления крупнейшими городами

Государственное и муниципальное управление рассматривается как разновидность общественной, социальной деятельности людей, как ядро публичного управления в обществе. Главными целями государственного и муниципального управления являются обеспечение благосостояния граждан, удовлетворение их социальных потребностей и интересов, защита прав человека и гражданина и обеспечение безопасности и общественного порядка.

Государственное и муниципальное управление – системное управление. Оно характеризуется единством и дифференциацией: общих и частных целей и задач; органов, должностных лиц и инструментов управления; внутрисистемных и межсистемных связей. Поэтому организационная система управления крупнейшим городом – это целостная система управления делами города путем использования единой по своей природе публичной власти народа.

В зависимости от особенностей организации, выполняемых функций, связей между элементами в системе управления и самоуправления крупнейшим городом могут быть выделены две подсистемы: государственного управления и местного самоуправления.

Государственное управление крупнейшим городом – это организующее и регулирующее воздействие государства на общественные отношения, возникающие в различных сферах жизнедеятельности городского сообщества с целью их упорядочения, гармонизации или преобразования, опирающееся на его властную силу. Государственное управление крупнейшим городом преследует две взаимосвязанные и взаимно обуславливающие цели – выражение интересов населения города и интересов государства в целом. Динамика соотношения этих целей с точки зрения приоритетов определяется в первую очередь занимаемым статусом города, характером господствующего в

22

стране политического режима, государственного устройства, уровнем социально-экономического развития общества и исторически сложившимися традициями.

Муниципальное управление реализуется самостоятельно в рамках, определенных законодательством. Для муниципального управления крупнейшим городом, так же как и для местного самоуправления в «чистом виде», характерно самостоятельное формирование целей и задач, органов власти и управления, бюджета, ресурсной базы и т.д., но в рамках общей законодательной базы государства и общегосударственного устройства.

Обращает на себя внимание то, что практически в большинстве научных работ зарубежных авторов вопросы управления крупнейшими городами и городскими агломерациями трактуются как проблемы преимущественно муниципальной организации. Лишь в некоторых работах предполагается участие в данном процессе власти на уровне «субъектов Федерации», однако достаточно опосредованное и косвенное.

Характерными чертами муниципального управления крупнейшим городом как вида управленческой деятельности являются:

–опора концепции муниципального управления на философию

ибазовые принципы местного самоуправления, такие как самостоятельность населения в решении вопросов местного значения; организационное обособление местного самоуправления, его органов в системе управления государством и взаимодействие с органами государства в решении общих задач; соответствие материальных и финансовых ресурсов местного самоуправления его полномочиям и др.;

–наличие в системе муниципального управления объекта управления в виде локальной территории и происходящих на ней социальноэкономических процессов;

–наличие двух субъектов управления: населения муниципального образования и органов местного самоуправления, действующих от имени всего местного сообщества.

Местное самоуправление как аспект самоорганизации в широком смысле означает, что население территории (крупнейшего города) само управляет собой на основе сложившегося механизма народовластия. А в узком смысле – местное сообщество, являющееся субъектом самоуправления, само осознает свои потребности, анализирует возможности, мотивирует свое поведение (намечает стратегию и тактику), формулирует цель и в рамках ограниченных ресурсов и доступных способов выбирает наилучший вариант достижения поставленной

23

цели, закрепляя его соответствующим организационным решением.

ВРоссийской Федерации местное самоуправление – это форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях установленных федеральными законами, – законами субъектов Российской Федерации самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, с учетом исторических и иных местных традиций.

Внауке высказываются различные взгляды на суть местного самоуправления. В своей основе они формировались на базе исторически сложившихся муниципальных систем тех или иных стран.

Основы муниципальных систем большинства европейских стран,

атакже США и ряда других государств были заложены в ходе муниципальных реформ в XIX веке, толчок которым в европейских странах дала Великая французская революция, приведшая не только к появлению новых форм организации власти в сфере высшего государственного управления, но и к преобразованию местного управления по новому типу, свободному от сильной бюрократической опеки центральных органов власти.

Большое влияние на теорию и практику развития государственного и муниципального управления европейских государств оказали французские конституции XVIII века и бельгийская конституция 1831 года, сыгравшие значительную роль в распространении идей местного самоуправления. Бельгийская конституция 1831 года содержала специальную статью, посвященную общинному управлению и наряду с законодательной, исполнительной и судебной властями признавала власть четвертую – муниципальную.

Идеи организации общинного управления, нашедшие отражение в бельгийской Конституции, впервые были выражены французским государствоведом Турэ. В 1790 году в одном из своих докладов Турэ сформулировал две основные проблемы учения о местном управлении, которые впоследствии получили свое развитие в различных теориях местного самоуправления: 1) понятие о собственных общинных делах, присущих по своей природе местному самоуправлению; 2) понятие о делах государственных, которые передаются государством органам местного самоуправления.

Впервой половине XIX века разрабатываются теоретические основы учения о местном самоуправлении. Одним из первых ученых, про-

24

явивших научный интерес к перечисленным проблемам был французский государственный деятель, историк и литератор А. Токвиль. В своем сочинении «Демократия в Америке» он писал: «Общественные институты открывают народу путь к свободе и учат его пользоваться этой свободой, наслаждаться ее мирным характером. Без общинных институтов нация может сформировать свободное правительство, однако истинного духа свобод она так и не приобретет»7.

Значительный вклад в разработку теории муниципального управления внесли немецкие ученые, обосновавшие природу и сущность местного самоуправления и выдвинувшие теорию свободной общины. Эта теория исходила из признания общины естественно сложившейся органической корпорацией, по существу независимой от государства. Права общины на самоуправление выводились из самой природы общины как таковой и признавались естественными и неотчуждаемыми. Теория свободной общины выдвигала основополагающие начала организации местного самоуправления:

—избираемость органа местного самоуправления членами общины;

—орган местного самоуправления – орган общины, а не государства;

—положение о разделении дел, которыми ведает община, на собственные дела и дела, порученные ей государством;

—местное самоуправление – это управление собственными делами общин, отличными по своей природе от дел государственных;

—государственные органы не вправе вмешиваться в собственную

компетенцию общины.

На смену теории свободной общины приходит общественная теория самоуправления, которая, как и предыдущая исходила из противопоставления государства и общины. Однако, обосновывая основной признак местного самоуправления, данная теория на первый план выдвигала не естественный и неотчуждаемый характер прав общины, а негосударственную, преимущественно хозяйственную природу деятельности органов местного самоуправления. Известный российский государствовед Н.М. Коркунов писал: «Общественная теория видит сущность самоуправления в предоставлении местному обществу самому ведать свои общественные интересы и в сохранении за правительственными органами заведования одними только государственными делами. Общественная теория исходит, следовательно, из противоположения местного общества государству, общественных интересов –

7 Токвиль А. Демократия в Америке. М.: Прогресс, 1992. С. 65.

25

политическим, требуя чтобы общество и государство, каждое ведало только свои собственные интересы»8. Однако эта теория, как отмечали ее критики, смешивала самоуправляющиеся территориальные единицы со всякого рода частными объединениями (промышленными компаниями, благотворительными обществами и т.п.).

Практика показала, что органы самоуправления осуществляли функции, носящие не только частноправовой, но публично-правовой характер, свойственные органам публичной власти (например, принятие общеобязательных решений, сбор налогов и т.п.). Оказалось, что нельзя дать точного разграничения дел собственно общинных (местных) и дел государственных, порученных для исполнения общинам. Те вопросы, решение которых осуществлялось органами местного самоуправления, не могут считаться чисто общественными и противопоставляться государственным вопросам, ибо они по своему содержанию (дорожное благоустройство, местные налоги, заведование образованием, культурой, здравоохранением и т.п.) не отличаются от местных задач государственного управления. Данные вопросы представляют интерес не только с точки зрения местного населения, но и государства.

На основе этих взглядов получает развитие государственная теория самоуправления, основные положения которой в Европе были разработаны выдающимися немецкими учеными XIX века Лоренцом Штейном и Рудольфом Гнейстом. Согласно этой теории самоуправление

– это одна из форм организации местного государственного управления. Все полномочия в области местного самоуправления даны государством, имеют источником государственную власть. В отличие от государственного управления местное самоуправление осуществляется не правительственными чиновниками, а при помощи местных жителей, заинтересованных в результатах местного управления. Поэтому нельзя утверждать, что местные вопросы, самостоятельно решаемые органами местного самоуправления, имеют иную природу, нежели государственные вопросы. Передача некоторых задач государственного управления в ведение местных сообществ с точки зрения государственной теории обусловлена тем, чтобы обеспечить более эффективное решение данных вопросов на местном уровне.

Общественная и государственная теория местного самоуправления имели и имеют своих сторонников в России. В дореволюционный период основные начала общественной теории самоуправления полу-

8 Коркунов Н.М. Русское государственное право. Спб., 1909. Т. 2. С. 489.

26

чили свое обоснование в работах В.Н. Лешкова, А.И. Васильчикова. Представитель славянофильского направления В.Н. Лешков, основываясь на идеях о самобытности русской общины и ее неотъемлемых правах, выступал за независимость местного самоуправления от государства, за необходимость равного участия в выборах всех членов земств, связанных одинаковыми общественными, земскими интересами. А.И. Васильчиков, противопоставляя местное самоуправление бюрократическому государственному порядку управления, приходил к выводу, что местное самоуправление чуждо политике и имеет свою особую цель и особую сферу деятельности9. Государственная теория самоуправления получила свое развитие в работах видных дореволюционных юристов А.Д. Градовского, В.П. Безобразова, Н.И. Лазаревского. Например, Н.И. Лазаревский определял местное самоуправление как систему децентрализованного государственного управления, где децентрализация обеспечивается юридическими гарантиями, которые обеспечивают самостоятельность органов местного самоуправления и обеспечивают тесную связь их не только данной местностью, но и ее населением10.

В основе современных воззрений на природу и сущность местного самоуправления в зарубежной науке лежат теоретические положения, выдвинутые и обоснованные в трудах Гнейста, Токвиля, Штейна и других ученых.

Так, по мнению одних ученых право коммун на самоуправление определено государством в законодательстве, поэтому коммуны не обладают суверенным правом на управление своей территорией, как государство. Муниципалитеты не являются нерегулируемым «государством в государстве», входят в общую систему государства и выступают в качестве местных политических единиц с относительно большой независимостью.

Другие придерживаются позиции, согласно которой коммуна и государство равноправны и существование их не зависит друг от друга. При этом акцентируется внимание на том, что традиции местного самоуправления старше традиций государства, а значит не целесообразно подчеркивать положение государства как органа, который дал права на самоуправление и представлять его как первоначальный субъект общественного правления.

9 Васильчиков А. О самоуправлении: сравнительный обзор русских и иностранных земских и общественных учреждений: В 3 т. 3-е изд. – СПб, 1872.

10 См.: Лазаревский Н.И. Лекции по русскому государственному праву. Том II . Часть 1. Спб., 1910. С. C. 46-47.

27

Двойственный характер муниципальной власти, т.е. самостоятельность в решении вопросов чисто местного значения и осуществление определенных государственных функций на местном уровне находит свое отражение в государственно-общественной теории местного самоуправления. Согласно этой теории муниципальные органы, осуществляя соответствующие управленческие функции, как правило, выходят за рамки местных интересов, а поэтому должны действовать как инструмент государственной администрации.

Существуют различные типы муниципальных систем, что предопределяет особенности развития муниципального законодательства в различных странах. В Великобритании сложился классический тип муниципального управления, получивший название англосаксонского. Подобная муниципальная система действует в таких странах, как США, Канада, Австралия, Новая Зеландия и др. Одна из характерных черт этой системы – отсутствие на местах представителей правительства, опекающих местные выборные органы, т.е. автономия местных представительных органов и отсутствие прямого подчинения нижестоящих органов вышестоящим. Однако правительство оказывает влияние на то, каким образом органы местного самоуправления осуществляют свои задачи. Так, в Англии министерство по делам окружающей среды осуществляет контроль по общим вопросам, находящимся в ведении местных общин. Другой характерной чертой англосаксонской модели муниципального управления является утвердившийся в XIX веке в Великобритании принцип, согласно которому муниципальные органы могут делать лишь то, что им разрешает закон. Муниципалитеты рассматриваются как автономные образования, осуществляющие власть, возложенную на них парламентом.

Наряду с англосаксонской системой местного самоуправления в ряде зарубежных государств (Франции, Австрии, Японии) действует континентальная муниципальная система, которая в основе своей имеет французскую модель. Характерная черта континентальной модели муниципального управления – высокая степень централизации местного управления и самоуправления, что проявляется в развитии системы административного контроля центральной власти над местными органами и бюрократической субординации в отношениях центра и мест. Другими словами, для континентальной модели характерно сочетание прямого государственного управления на местах и местного самоуправления.

Следует отметить, что муниципальные реформы, проведенные в конце XX – начале XXI века во Франции и Великобритании, в опреде-

28

ленной мере ослабили различие двух основных систем муниципального управления, не устранив, однако, эти различия полностью.

Особого внимания заслуживает анализ муниципальной системы, сложившейся в Германии. Базовой единицей местного самоуправления в Германии являются общины (Gemeinden), или, как их еще по другому называют, коммуны, которые присутствуют во всех немецких землях. Поэтому по отношению к Германии принято говорить о коммунальном самоуправлении. Общиной может являться город, сельское поселение, совокупность нескольких поселений. Земли-города Берлин, Бремен и Гамбург также являются одновременно общинами.

По отношению к государству муниципалитеты считаются частью федеральных земель, поэтому в Германии между федерацией и муниципалитетами практически не существует прямых отношений. Все основные вопросы взаимодействия органов местного самоуправления с государством строятся посредством федеральных земель. Германской модели местного самоуправления свойственно наличие субнациональных моделей, что связано с историей развития территорий.

Организация управления и самоуправления в крупнейшем городе предполагает обеспечение согласованного взаимодействия между всеми структурными элементами управленческих общественных отношений, складывающихся в рамках крупнейшего города, как сложной социально-экономической системы. Последние, в свою очередь, неразрывно связаны с другими видами отношений, так как управленческая функция присуща каждому из них.

Организация управления и самоуправления крупнейшим городом может рассматриваться в двух аспектах. С одной стороны, под организацией управления и самоуправления крупнейшим городом можно понимать сложившуюся структуру управления городом, включающую в себя высшее должностное лицо, государственные и муниципальные органы, наделенные соответствующим статусом и выполняющие в соответствии с ним строго определенные управленческие функции и задачи. С другой стороны, организация управления и самоуправления крупнейшим городом может рассматриваться как процесс упорядочения правовых статусов, целей, функций и задач субъектов управленческих отношений. И тот и другой аспекты имеют принципиально важное значение, как с точки зрения управленческой теории, так и практики.

Знание теоретических и методологических проблем процесса организации управления и самоуправления крупнейшим городом дает ключ к осмыслению единых позиций, отдельных функций и сторон

29

управления. В обобщенном смысле организация управления и самоуправления крупнейшим городом как понятие, отображающее продукт процесса организации, есть целесообразное устройство системы управления и самоуправления с присущими ему организационными признаками целостности (единства городского хозяйства), состоянием упорядоченности (четкого распределения статусов, функций и задач) и свойством организованности (оперативного реагирования на вызовы внутренней и внешней среды). Но для того, чтобы создать такое целесообразное устройство, т.е. чтобы организовать управление и самоуправление крупнейшим городом, необходимо, прежде всего:

–осознать потребность в нем. Основная задача процесса организации управления и самоуправления крупнейшим городом заключается

ввыявлении проблем в различных сферах жизнеобеспечения города и поиске рациональных путей и средств их решения;

–сформулировать конечную цель и важнейшие задачи, связанные с управлением и самоуправлением;

–определить компетенцию госорганов и круг вопросов местного значения;

–разработать стратегию и программу социально-экономического развития города, поэтапно реализуя сформулированные задачи;

–определить и целесообразно перераспределить необходимые для этого ресурсы;

–обеспечить взаимосвязь и согласованность действий должностных лиц и органов государственного и муниципального управления;

–обеспечить информирование населения о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления и т.д.

Анализ основных теорий муниципального управления и сложившихся типов муниципальных систем в зарубежных странах позволяет выявить особенности организации управления и самоуправления в крупнейших городах Западной Европы, США, Канады и других стран и констатировать тот факт, что единой, универсальной теории организации управления и самоуправления крупнейшими городами просто быть не может. Судя по всему, здесь следует принимать во внимание не только исторически сложившиеся особенности развития тех или иных государств, но и тенденции развития объекта – превращение большинства городов в городские агломерации. Причем на практике системы управления крупнейшими городами как таковыми и разрастающимися городскими агломерациями существенно различаются.

Сегодня все чаще и чаще ставится вопрос о формировании новой системы управления Московской агломерацией. Как известно,

30