Organizacja

зации и ликвидации муниципальных предприятий и учреждений, а также об установлении тарифов на услуги муниципальных предприятий и учреждений;

7) определение порядка участия муниципального образования

ворганизациях межмуниципального сотрудничества;

8)определение порядка материально-технического и организационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления;

9)контроль за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения;

10)принятие решения об удалении главы муниципального образования в отставку.

Иные полномочия представительного органа определяются уставом городского округа и могут значительно превышать законодательно установленный перечень. Так, уставом городского округа – города Нижнего Новгорода к исключительной компетенции городской Думы отнесено более пятидесяти вопросов, среди них:

– установление нормы предоставления жилых помещений по договору социального найма, установление учетной нормы площади жилых помещений;

– установление размера дохода и стоимости имущества в целях признания граждан малоимущими и предоставления им по договорам социального найма жилых помещений муниципального жилищного фонда;

– утверждение структуры администрации города;

– утверждение положений о территориальных органах администрации города – администрациях районов города;

– согласование кандидатур на должности первого заместителя и заместителей главы администрации города;

– формирование контрольного органа городской Думы города и принятие положения о нем;

– принятие отчетов контрольного органа городской Думы города;

– и другие.

В соответствии с уставом городского округа организацию деятельности представительного органа в городах Казани, Самаре и Уфе осуществляет глава городского округа, в остальных шести городах избираемый из числа депутатов председатель.

Разнообразие вопросов, решаемых представительным органом городского округа, создает необходимость выделения в его составе структурных единиц – комитетов и комиссий по определенным направлениям деятельности. Так, в составе Совета депутатов города Новосибирска

111

образованы комиссии: по бюджету и налоговой политике; по научнопроизводственному развитию и предпринимательству; по городскому хозяйству; по муниципальной собственности; по градостроительству; по социальному развитию, по местному самоуправлению.

Комитеты и комиссии осуществляют подготовку и предварительное рассмотрение проектов решений представительного органа, им может также передаваться право самостоятельного решения определенного круга вопросов. Для рассмотрения особо сложных вопросов и разработки проектов муниципальных правовых актов в составе представительного органа могут создаваться временные подразделения – рабочие группы.

Возможно также образование депутатских групп и/или фракций, создаваемых с целью выражения единой позиции по вопросам, рассматриваемым представительным органом города и организации совместной деятельности по исполнению принятых им решений. Фракции образуются из депутатов, поддерживающих программу избирательного объединения, допущенного к распределению мандатов в представительном органе города. Депутатские группы образуются по территориальному или иному признаку.

Для организационно-методического, информационного, правового и технического обеспечения деятельности представительного органа в его составе образуется аппарат.

Порядок работы представительного органа определяется регламентом, утверждаемым на заседании представительного органа. Расходы на обеспечение деятельности представительного органа предусматриваются в городском бюджете отдельной строкой.

В качестве примера на рисунке 4.2 представлена структура городской Думы Нижнего Новгорода.

Городская Дума города Нижний Новгород избирается на пять лет. Две трети депутатов городской Думы избираются по одномандатным избирательным округам, одна треть – по муниципальному избирательному округу пропорционально числу голосов, поданных за муниципальные списки кандидатов, выдвинутые избирательными объединениями. Возглавляет городскую Думу председатель городской Думы, избираемый депутатами из своего состава на срок полномочий городской Думы. Председатель городской Думы осуществляет свою деятельность на постоянной основе. Из числа депутатов городской Думы города по предложению кандидатуры председателем городской Думы тайным голосованием избираются заместители председателя городской Думы. Заместители председателя городской Думы осуществля-

112

Рисунок 4.2 – Структура городской Думы города Нижнего Новгорода

ют свою деятельность в соответствии с распределением обязанностей между председателем городской Думы и его заместителями, а также в его отсутствие исполняют обязанности председателя городской Думы.

Глава городского округа

Глава городского округа (Глава города) является высшим должностным лицом городского округа, возглавляющим деятельность по осуществлению местного самоуправления на его территории и наделяется уставом муниципального образования собственными полномочиями

113

по решению вопросов местного значения. Главой города может быть избран гражданин Российской Федерации не моложе 21 года. В пределах своих полномочий глава города:

–представляет городской округ в отношениях с органами местного самоуправления других муниципальных образований, органами государственной власти, гражданами и организациями, без доверенности действует от имени городского округа;

–подписывает и обнародует в порядке, установленном уставом муниципального образования, правовые акты, принятые представительным органом;

–издает в пределах своих полномочий правовые акты;

–вправе требовать созыва внеочередного заседания представительного органа;

–осуществляет иные полномочия, предоставленные ему федеральными законами, законами субъекта РФ и уставом муниципального образования.

Глава города подотчетен и подконтролен населению и представительному органу муниципального образования.

Уставом муниципального образования может быть предусмотрена одна из трех моделей построения муниципальной власти.

1. Глава города избирается населением и возглавляет местную администрацию. Работу представительного органа организует председатель, избираемый из числа депутатов. Эта модель реализована в шести крупнейших городах (таблица 4.1).

2. Глава города избирается населением и возглавляет представительный орган. Руководство местной администрацией возлагается на профессионального управляющего, назначаемого по контракту главой города по результатам конкурса. Эта модель реализована в городском округе «город Самара».

3. Глава города избирается из состава депутатов представительного органа и является его председателем. Местную администрацию возглавляет профессиональный управляющий, назначаемый по контракту главой города по результатам конкурса. Эта модель реализована

вКазани и Уфе.

Главное различие между этими моделями заключается в статусе главы местной администрации: является ли он выборным главой городского округа или муниципальным служащим, принятым на работу по контракту. Глава города, возглавляющий местную администрацию, имеет право отклонить нормативный правовой акт, принятый представительным органом городского округа, с мотивированным обосно-

114

ванием отклонения либо с предложениями о внесении в него изменений и дополнений (отлагательное вето). Это решение может быть преодолено представительным органом, если при повторном голосовании за принятие указанного акта проголосовало не менее 2/3 от установленного числа депутатов (квалифицированное большинство). В этом случае глава городского округа обязан подписать нормативный правовой акт.

Местная администрация

Местная администрация – исполнительно-распорядительный орган городского округа, который наделяется уставом муниципального образования полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ.

Местной администрацией руководит глава местной администрации на принципах единоначалия, осуществляя свои исполнительнораспорядительные функции путем издания постановлений и распоряжений. Порядок подготовки постановлений и распоряжений и их исполнение определяются регламентом работы администрации. Закон №131-ФЗ предусматривает участие представителей органов законодательной власти субъекта РФ в конкурсных комиссиях по замещению должностей глав местных администраций городских округов (1/3 состава комиссии).

Структура местной администрации утверждается представительным органом муниципального образования по представлению главы местной администрации. В структуру местной администрации могут входить отраслевые (функциональные) и территориальные органы местной администрации (см. раздел 4.3).

Контрольный орган

Контроль за исполнением органами и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения в соответствии с Законом №131-ФЗ осуществляет представительный орган муниципального образования (см. выше). Однако Законом предусматривается возможность создания и специального контрольного органа (контрольно-счетная палата, ревизионная комиссия и др.). Этот орган образуется в целях контроля за исполнением местного бюджета, соблюдением установленного порядка подготовки и рассмотрения проекта местного бюджета, отчета о его исполнении,

115

а также в целях контроля за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения муниципальным имуществом. Его деятельность должна осуществляться в условиях открытости и гласности, результаты проведенных проверок подлежат опубликованию (обнародованию). Органы и должностные лица местного самоуправления обязаны представлять в контрольный орган по его требованию необходимую информацию и документы.

Закон №131-ФЗ предусматривает два способа формирования контрольного органа городского округа: на муниципальных выборах или представительным органом муниципального образования. Способ формирования и наименование контрольного органа определяется уставом городского округа. В настоящее время, учитывая техническую сложность осуществления депутатского контроля (большинство депутатов работают на неосвобожденной основе) и необходимость участия в контрольной деятельности квалифицированных специалистов в финансовой и иных сферах, во всех крупнейших российских городах образованы контрольные органы (в Ростове-на-Дону – контрольноревизионная комиссия, в Уфе – ревизионная комиссия, в остальных семи городах – контрольно-счетная палата). Все они сформированы представительным органом соответствующего городского округа.

Муниципальная милиция

Конституция РФ относит охрану общественного порядка к вопросам местного значения. Однако в настоящее время эти вопросы относятся к компетенции милиции общественной безопасности, входящей в систему Министерства внутренних дел РФ. Законом №131-ФЗ предусмотрено формирование в городских округах органов муниципальной милиции, обеспечивающих охрану общественного порядка на соответствующей территории. Практическая реализация этих положений отложена до принятия и вступления в силу отдельного федерального закона, определяющего порядок организации и деятельности муниципальной милиции.

Муниципальные учреждения с управляющими функциями

Законом № 131-ФЗ установлено, что органы местного самоуправления, которые в соответствии с законом и уставом муниципального образования наделяются правами юридического лица, являются муниципальными учреждениями, образуемыми для осуществления управленческих функций. Они подлежат государственной регистрации в качестве юридических лиц в соответствии с федеральным за-

116

коном. Основаниями для государственной регистрации органов местного самоуправления в качестве юридических лиц являются устав муниципального образования и решение о создании такого органа. В ряде городских округов статус муниципального учреждения, не входящего в состав местной администрации, имеют органы управления жилищно-коммунальным хозяйством, здравоохранением, образованием и др. Эти органы выполняют функции заказчиков муниципальных услуг и распорядителей бюджетных средств, заключают от имени муниципального образования хозяйственные договоры на закупки материалов, выполнение работ и оказание услуг, имеют собственные бухгалтерии. Одновременно в составе многих администраций имеются структурные подразделения (органы) со статусом юридического лица. В соответствии с Законом №131-ФЗ перечень органов местной администрации, наделенных статусом юридического лица, устанавливается представительным органом муниципального образования, который выступает в качестве их учредителя и утверждает положения о них. Эти органы также подлежат государственной регистрации в качестве юридических лиц.

4.3. Структура администрации городского округа

Структура местной администрации – это:

1)сеть устойчивых и упорядоченных связей между структурными элементами местной администрации, обусловленных характером обеспечения исполнения полномочий исполнительнораспорядительного органа местного самоуправления по отраслевому, функциональному и территориальному признакам. В структуре указывается, какие подразделения администрации, какие специалисты администрации, не входящие в состав подразделений администрации, подчиняются главе администрации (или главе муниципального образования, возглавляющему местную администрацию) непосредственно, а какие через соответствующих заместителей главы администрации;

2)состав и соподчиненность взаимосвязанных организационных единиц (отдельных должностей), звеньев (управленческих подразделений) и ступеней (уровней), наделенных определенными правами и ответственностью для выполнения соответствующих целевых функций муниципального управления.

Организационная структура во многом определяется конкретными задачами и функциями местной администрации, которые, в свою оче-

117

редь, зависят от инфраструктурной развитости муниципального образования, численности и структуры населения, типа муниципального образования.

Типичными элементами организационной структуры местной администрации городского округа являются глава администрации, его заместители по направлениям муниципальной деятельности, структурные подразделения различных типов (отраслевые, функциональные, территориальные), находящиеся в подчинении главы администрации или кого-либо из его заместителей или в соподчинении между собой, коллегиальные совещательные органы, аппарат администрации.

Отраслевые структурные подразделения отвечают за управление конкретными отраслями муниципального хозяйства или социальной сферы, непосредственно обеспечивающими оказание населению той или иной муниципальной услуги или группы однородных услуг. Отраслевые структурные подразделения чаще всего линейно подчиняются одному из заместителей главы. Разные подразделения этого типа друг от друга административно независимы.

Функциональные структурные подразделения администрации не связаны непосредственно с оказанием услуг населению. Они выполняют общие для всей администрации штабные функции: плановоэкономические, финансовые, юридические, по управлению имуществом, кадровые, информационные и др. Эти подразделения наделены правом регулирующих воздействий по отношению к отраслевым подразделениям и друг к другу, в пределах закрепленных за ними функций. Друг от друга они практически независимы и могут подчиняться непосредственно главе администрации, заместителю главы, либо руководителю аппарата администрации.

Внутреннее построение отраслевых (функциональных) структурных подразделений местных администраций характеризуется разным составом элементов. Оно может быть двухэлементным (должности в составе отдела), трехэлементным (управления, комитеты – отделы – должности), четырехэлементным (департаменты – управления, комитеты – отделы – должности), пятиэлементным (департаменты – управления, комитеты – отделы – группы, секторы – должности). В городских администрациях наиболее распространенными являются трех- и четырехэлементные структурные подразделения.

Территориальные структурные подразделения характерны для всех представленных крупнейших городов. Согласно административнотерриториальному делению эти города имеют от 5 до 10 районов (му-

118

ниципальных округов). Их первые руководители, как правило, подчиняются непосредственно главе администрации города, являясь его заместителями по соответствующим территориям, либо (реже) первому заместителю главы. Формирование территориальных подразделений позволяет сочетать возможность оперативного решения текущих вопросов на местах с централизацией важнейших функций на высшем уровне. На рисунке 4.3 в качестве примера представлена организационная структура администрации Верх-Исетского района города Екатеринбурга.

Для организационного, правового, информационного и материально-технического обеспечения деятельности администрации создается аппарат администрации. На аппарат возлагается создание необходимых условий для эффективной работы руководства администрации и структурных подразделений. Часто в состав аппарата включаются некоторые из функциональных подразделений (кадровые, юридические, информационные). Руководитель аппарата непосредственно подчиняется главе администрации и иногда является его первым заместителем.

Как правило, в крупнейшем городе при главе администрации создается коллегия – совещательный орган, который осуществляет выбор альтернатив и принятие решений по важнейшим вопросам управления городским органом (кроме решений, находящихся в исключительной компетенции представительного органа).

Структуры администраций городских округов, как правило, имеют сложное организационное построение. В качестве подтверждения этого и в целях иллюстрации на рисунке 4.4 представлена схема структуры администрации города Нижнего Новгорода.

Глава администрации города Нижний Новгород осуществляет управление городом на принципах единоначалия. Свои полномочия по руководству администрацией города он делегирует первому заместителю главы администрации города, в ведение которого переданы жилищный фонд, инженерная инфраструктура, благоустройство города, транспорт и связь, а также заместителю главы администрации города по социальным вопросам и заместителю по экономике, городскому имуществу и градостроительству. Статусом заместителя главы администрации города наделены руководители департаментов: организационно-кадровой работы; финансов и налоговой политики; экономики, планирования, промышленности и предпринимательства; правовой работы, а также главный архитектор города и руководитель комитета по управлению городским имуществом и земель-

119

Глава администрации района

Рисунок 4.3 – Организационная структура администрации Верх-Исетского района города Екатеринбурга