Organizacja

«расщепления» налоговых платежей и изменения в порядке зачисления налоговых платежей в бюджет города и местные бюджеты.

2. Расширение объемов полномочий органов местного самоуправления.

Уровень децентрализации в решении вопросов обеспечения жизнедеятельности населения должен увеличиваться путем постепенной передачи муниципальным образованиям новых предметов ведения. Политика в области передачи предметов ведения, полномочий и объектов собственности должна строиться с учетом особенностей существующей территориальной организации местного самоуправления в городе федерального значения и перспектив ее развития.

При этом:

–если удовлетворение потребностей населения осуществляется посредством объектов общенациональной значимости, то функции по управлению ими должны оставаться на уровне государственного управления под определенным контролем общественности города;

–если удовлетворение потребностей населения фактически осуществляется в основном общегородскими объектами, пользование которыми мало зависит от места жительства, то управленческие функции могут передаваться специальным округам (образования, здравоохранения и т.п.);

–если удовлетворение потребностей населения осуществляется объектами, расположенными в районе проживания пользователей, то функции управления ими должны передаваться органам местного самоуправления.

В Санкт-Петербурге при сохранении существующей территориальной организации местного самоуправления целесообразно продолжить дифференцировать спектр обязательных предметов ведения для муниципальных образований разных типов.

При создании двухуровневой системы органов местного самоуправления (вторая модель) необходимо разделять предметы ведения и расходные полномочия между муниципальными округами разных уровней.

Принцип сохранения единства городского хозяйства не позволяет наделить внутригородские муниципальные образования всем объемом полномочий, предусмотренных Федеральным законом 2003 года для городских округов и даже для городских поселений. Тем не менее, по сравнению с существующим положением объем этих полномочий может быть существенно расширен.

В первую очередь это относится к следующим вопросам местного значения:

• содержание муниципального жилищного фонда на соответ-

221

ствующих территориях;

•организация благоустройства и озеленения территории;

•содержание, ремонт и освещение улиц, не имеющих общегородского значения, установка на них уличных указателей;

•создание условий для обеспечения жителей услугами общественного питания, торговли и бытового обслуживания (кроме объектов, имеющих общегородское значение), согласование размещения указанных объектов;

•осуществление контроля за использованием земель в границах муниципального образования;

•организация дошкольного образования (содержание детских дошкольных учреждений на соответствующей территории);

•обеспечение условий для развития на соответствующей территории массовой физической культуры и спорта, оборудование внутриквартальных спортивных площадок;

•организация обустройства мест массового отдыха локального значения;

•организация селективного сбора бытовых отходов.

На внутригородские муниципальные образования может быть возложен также ряд других полномочий, не перечисленных в Законе №131-ФЗ, например:

•организация внешкольной работы с детьми и подростками на соответствующей территории, создание необходимых для этого муниципальных учреждений;

•содействие в работе центров социального обслуживания, учет нуждающихся в социальной поддержке, оказание социальной помощи нуждающимся за счет средств местного бюджета, содействие благотворительности;

•участие в реализации принципов социального партнерства на предприятиях, расположенных на территории муниципального образования.

Исполнение указанных полномочий муниципальными образованиями, на наш взгляд, не способно отрицательно повлиять на «единство городского хозяйства», но вместе с тем позволит развивать местные инициативы по обустройству территории, улучшить оказание муниципальных услуг, укрепить связи органов местного самоуправления с жителями и повысить их авторитет. Перечень этих вопросов должен быть передан в компетенцию внутригородских муниципальных образований еще и потому, что они непосредственно затрагивают интересы населения.

222

Опыт работы муниципальных органов во всем мире показывает, что эти полномочия практически всегда принадлежат муниципальным образованиям. В тех же городах, где существует двухуровневая система самоуправления (Париж, Берлин, Гамбург), этими полномочиями наделены муниципальные образования нижнего уровня.

Вгороде Москве делегирование отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления (Управами районов муниципалитетам) должно осуществляться постепенно по мере организационного, финансового и экономического становления и укрепления муниципалитетов. Исполнение органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий должно стать подготовительным этапом к безусловной передаче этих полномочий на муниципальный уровень.

Необходимо подчеркнуть, что расширение компетенции органов местного самоуправления не должно подменяться переориентацией муниципалитетов с решения вопросов местного значения на исполнение делегируемых им государственных полномочий. Попытка сделать местное самоуправление «управляемым» может привести к дисбалансу собственных и делегируемых полномочий. Другими словами, может наступить определенный момент, когда органы местного самоуправления перестанут быть таковыми по сути, а реально, по объему реализуемых полномочий, станут территориальными исполнительными органами государственного управления.

3. Наделение внутригородских муниципальных образований адекватным объемом муниципального имущества.

Логичным шагом после разграничения полномочий является определение состава неотчуждаемого минимального имущественного комплекса, необходимого для деятельности муниципальных образований

врамках отведенных предметов ведения. Это позволит определить объекты, создание и содержание которых финансируется из местных бюджетов. Без решения этой проблемы невозможно разрабатывать нормативы минимальной бюджетной обеспеченности и объективно оценивать минимальный бюджет муниципальных образований.

Представляется нецелесообразным вводить в городах федерального значения муниципальную собственность на землю, городские леса и обособленные водные объекты. В то же время внутригородским муниципальным образованиям может быть передано право оформления краткосрочной аренды земельных участков для некапитальных объектов с последующей регистрацией в городских органах.

Всобственность внутригородских муниципальных образований мо-

223

гут быть переданы объекты, имеющие местное значение, расположенные на территории внутригородского муниципального образования и преимущественно ориентированные на обслуживание населения:

–неприватизированный жилищный фонд и имущество, связанное

сего содержанием;

–имущество, необходимое для содержания и благоустройства территории;

–предприятия социально-бытового назначения;

–объекты нежилого фонда;

–отдельные объекты образования, культуры, спорта, работы с детьми;

–другие имущественные комплексы, необходимые для обеспечения комплексного социально-экономического развития территории и не имеющие общегородского значения.

Поступить в собственность муниципальных образований имущественные объекты могут главным образом путем передачи из региональной или федеральной собственности. Федеральным законодательством предусмотрена передача федерального имущества в муниципальную собственность. Необходимо отметить, что в обозримом будущем процесс подобной передачи в городе Москве вряд ли реален. В настоящее время еще не полностью решены вопросы разграничения имущественных объектов, находящихся на территории города, на федеральную и городскую государственную собственность (собственность Москвы как субъекта РФ). На это обратил внимание в своем Послании Федеральному Собранию Президент РФ: «Что сегодня для нас особенно важно? Первое – достигнуть оптимального баланса разграничения полномочий между Федерацией и регионами. Здесь была проведена большая, можно сказать, огромная работа. Но мы все равно ежегодно уточняем параметры этого разграничения. В том числе вносим изменения в перечни имущества, необходимого для федерального, регионального уровня, для того, чтобы полноценно исполнять свои функции. Считаю, что надо вернуться к этому вопросу и, наконец, определиться, сколько

икакого имущества надо регионам»62. Аналогичная проблема имеет место и внутри субъектов РФ – городов федерального значения.

Исходя из круга полномочий и предметов ведения внутригородских муниципальных образований, опыта практической передачи имущественных объектов на муниципальный уровень в других регионах

игородах страны, нормативно-методических документов и законо-

62 Послание Президента РФ Федеральному Собранию 5 ноября 2008 года // Российская газета. 6 ноября 2008 г. № 43. С.5

224

дательных актов, принятых по этому вопросу, может быть определен порядок и механизм передачи имущественных объектов из государственной собственности города федерального значения в собственность муниципальных образований.

Инициаторами передачи объектов государственной собственности в муниципальную собственность могут быть как государственные органы власти, так и органы местного самоуправления. С инициативой передачи какого-либо объекта может выступить и население внутригородского муниципального образования. Процедуры подобного волеизъявления законодательно прописаны достаточно четко.

Организационная и финансовая слабость органов местного самоуправления делают целесообразным постановку вопроса о передаче объектов государственной собственности в совместную собственность нескольких муниципальных образований, предназначенных для обслуживания жителей этих муниципальных образований. Некоторые объекты госсобственности могут быть переданы образованным несколькими муниципалитетами города межмуниципальным хозяйственным обществам.

Рассматривая проблему формирования экономической основы местного самоуправления, учитывая ограниченные финансовые возможности муниципалитетов и отсутствие у них опыта управления имущественными комплексами, оправданной является постановка вопроса о формировании таких форм собственности, как государственно-муниципальная и муниципально-частная собственность. Правовые прецеденты для формирования такого рода собственности в законодательстве РФ уже имеются. Так, Устав города Москвы предусматривает (ст. 23) возможность наличия общей государственной собственности города Москвы и Российской Федерации. По аналогии с этим в период становления системы местного самоуправления возможно формирование государственно-муниципальной собственности, находящейся в совместном владении города Москвы и муниципалитета.

Наличие совместной государственно-муниципальной собственности в условиях Москвы позволит:

1)за период совместного использования имущества подготовить квалифицированные кадры муниципальных служащих, способные эффективно управлять собственностью;

2)рационально разделить расходы по содержанию и воспроизводству имущества, уплате налогов и сборов;

3)не допустить выбытия имущества из собственности муниципаль-

225

ного образования вследствие приватизации или банкротства муниципальных предприятий63.

Муниципально-частная собственность может успешно развиваться в наиболее прибыльных сферах бизнеса по оказанию услуг жителям муниципального образования, где требуются предпринимательская инициатива и значительные инвестиции. Муниципальные власти могут внести свой взнос в уставный капитал смешанного предприятия имуществом или имущественными правами.

В целом для эффективного функционирования местного самоуправления необходима сбалансированность размера территории, предметов ведения и обеспеченности муниципального образования материальными, человеческими и финансовыми ресурсами. Однако в практической деятельности обеспечить этот баланс – очень сложная управленческая задача, требующая сотрудничества органов государственной власти и местного самоуправления.

3. Финансовое обеспечение муниципальных образований

Особенности организации местного самоуправления в городах федерального значения требуют взвешенных подходов к финансовому обеспечению муниципальных образований.

Расширение полномочий внутригородских муниципальных образований должно сопровождаться соответствующим укреплением их финансовой основы. Поэтому важным направлением реформы местного самоуправления в городах федерального значения являются вопросы укрепления доходов местных бюджетов, их реструктуризации в направлении, обеспечивающем реальную финансовую самостоятельность органов местного самоуправления.

При совершенствовании процесса распределения доходов необходимо основываться на следующих принципах:

– возрастания роли собственных доходов бюджетов муниципальных образований, которые должны стать основным ресурсом для эффективной реализации закрепленных за ними расходных обязательств;

– стабильности распределения доходов между уровнями бюджетной системы города федерального значения, то есть закрепление на постоянной основе доходных источников, подлежащих передаче местным бюджетам;

– сокращения масштабов перераспределения налоговых и неналоговых доходов между уровнями бюджетной системы города феде-

63 Ануприенко В.Ю. Управление государственной собственностью в системе региональной экономики. М.: ЗАО «Издательство «Экономика», 2007.

226

рального значения.

Для решения проблем финансового обеспечения местного самоуправления в городах федерального значения необходимы изменения в налоговой политике. Исторический и современный отечественный опыт свидетельствуют, что органы местного самоуправления лучше собирают налоги (в случае наличия мотивации) особенно так называемые реальные налоги (на недвижимость, доходы юридических и физических лиц). Целесообразно закрепление за бюджетами муниципальных образований отдельных собственных источников доходов, администрирование которых может эффективнее осуществляться на муниципальном уровне. Это могут быть, например, земельный налог и арендная плата за землю, часть налогов на малый бизнес, доходы от наружной рекламы и некоторые другие платежи. Каждое такое решение требует отдельного рассмотрения.

Необходима разработка типовых соглашений о взаимодействии органов местного самоуправления и соответствующих служб ГАТИ, ОВД и др. для обеспечения увеличения поступления ряда неналоговых доходов, таких как административные штрафы за нарушение правил благоустройства или правил торговли; штрафы за нарушение действующего санитарно-эпидемиологического законодательства, санитарных правил и норм. Активное сотрудничество представителей органов местного самоуправления с государственными структурами значительно повысит наполняемость местных бюджетов.

Следующий шаг – переход на систему долговременного закрепления доходных источников за муниципальными образованиями. В первую очередь, следует сделать ставку на подоходный налог как стабильно поступающий и могущий обеспечить реализацию вопросов местного значения. Особое внимание следует обратить на расчет достаточной для обеспечения функций местного самоуправления доли данного налога для муниципальных образований разного типа.

Закрепление за внутригородскими муниципальными образованиями дополнительных источников дохода увеличит самостоятельность бюджетов, позволит уменьшить число дотационных внутригородских муниципальных образований и может стать весомым дополнением к доходной части бюджета внутригородских муниципальных образований, закрыв те пробелы, которые образовались за счет отмены налога на имущество, полученное в результате наследования или дарения.

В городах федерального значения доходы от местных налогов и сборов должны направляться в фонд финансовой поддержки внутригородских муниципальных образований и распределяться между

227

местными бюджетами в соответствии с нормативами, установленными законами города федерального значения.

Дополнительные финансовые средства необходимо предоставлять из бюджета города федерального значения с учетом реального объема расходных полномочий каждого муниципального образования. Для определения объемов бюджетных средств, необходимых внутригородским муниципальным образованиям для исполнения их полномочий, потребуется разработка нормативов бюджетной обеспеченности на одного жителя. Механизм выравнивания бюджетной обеспеченности отдельных внутригородских муниципальных образований может быть аналогичным принятому в Федеральном законе 2003 года.

Основной задачей муниципальной бюджетной политики в городах федерального значения в среднесрочной перспективе является финансовое обеспечение выполнения органами местного самоуправления своих функций в строгом соответствии с предметами ведения.

4. Совершенствование правовой базы городов федерального значения по местному самоуправлению

Анализ содержания законодательства городов Москвы и СанктПетербурга показывает, что сложный процесс становления системы местного самоуправления в этих городах нуждается в активизации нормотворческой работы. Законодателю предстоит разработать и принять законы о разграничении полномочий и предметов ведения между органами государственной власти и органами местного самоуправления, о порядке образования, преобразования и упразднения муниципальных образований, о разграничении собственности, о финансовоэкономических основах местного самоуправления, о минимальных местных бюджетах, о пообъектном составе муниципальной собственности в городе федерального значения, который бы обязывал город к передаче указанного имущества в случае, если перечень вопросов местного значения расширяется, и ряд других законов.

С каждым годом при принятии законов о городском бюджете на текущий год усиливается дифференциация муниципальных образований по их доходности. Поэтому в законе о бюджете обязательно должен присутствовать механизм выравнивания бюджетной обеспеченности, а также реальное разграничение бюджетных полномочий.

Если в настоящее время состав доходов бюджетов внутригородских муниципальных образований ежегодно определяется соответствующим законом города федерального значения о бюджете на очередной финансовый год, то далее появляется целесообразность принятия специального закона субъекта РФ «Об источниках доходов бюджетов

228

внутригородских муниципальных образований города федерального значения». Это позволит сформировать долговременные перспективы для развития доходного потенциала муниципальных образований.

Необходимо установить четкое соответствие обязанностей и налоговых прав. Внести в федеральное налоговое и бюджетное законодательство о местных налогах и сборах специальные положения для городов федерального значения.

Существующая система взаимоотношений органов местного самоуправления с органами государственной власти и общественностью в городах федерального значения не обеспечивает должного контроля за целевым использованием муниципалитетами бюджетных средств в пределах, определенных законодательством, что создает широкое поле для коррупции и требует законодательного урегулирования.

4. Развитие территориального общественного самоуправления в микрорайонах

Для городов федерального значения создание эффективно действующей системы территориального общественного самоуправления имеет более важное значение, чем для других территорий. Это связано с трудностями формирования местных сообществ на территориях внутригородских муниципальных образований, о чем говорилось в разделе 7.1. Исходя из принципа субсидиарности, решение ряда проблем жизнеобеспечения населения более эффективно на таком уровне, когда люди знают друг друга и связаны общими интересами совместного проживания. Поэтому муниципальные власти внутригородских муниципальных образований должны уделять развитию территориального общественного самоуправления на своих территориях особое внимание.

Параллельно с процессами расширения компетенции местного самоуправления должны идти процессы развития территориального общественного самоуправления. Для муниципальных образований Москвы характерно то, что доступность местной и государственной власти на всех территориях примерно одинаковая. Местная власть является такой же обезличенной, как и государственная. Муниципалитеты не берут на себя роль посредника между населением и органами государственной власти. Если к ним обращаются по вопросу, не относящемуся к их предметам ведения, они адресуют граждан в соответствующие государственные организации.

Налаживание эффективного взаимодействия муниципалитетов с органами территориального общественного самоуправления, передача в их компетенцию отдельных видов муниципальной деятельности

229

вместе с финансовыми ресурсами будут способствовать развитию демократических процессов в городах федерального значения.

5. Развитие межмуниципального сотрудничества

Деятельность Совета внутригородских муниципальных образований города федерального значения должна быть направлена на укрепление взаимодействия муниципалитетов в различных областях: в сфере нормотворчества, в сфере экономики и финансов, кадрового обеспечения местного самоуправления, культуры и спорта (таблица 7.5).

Приоритетным направлением должна стать совместная деятельность в сфере экономики и финансов. Важнейшей задачей становится обеспечение самодостаточности местных бюджетов с целью уменьшения дотационных муниципальных образований.

Таблица 7.5 – Направления сотрудничества муниципальных образований.

Экономика и  муниципальное кредитование; финансы  совместная разработка программ финансового оздо-

ровления и экономического развития;

совместное использование грантов различных благотворительных организаций для решения экономических проблем отдельных муниципальных образований.

Нормотворче-  принятие совместных заявлений; ство  использование права законодательной инициативы;

 создание групп специалистов;  использование СМИ.

Кадровое обе-  обмен опытом между муниципалитетами, активное спечение участие Совета в совершенствовании организации системы подготовки, переподготовки и повышения

квалификации муниципальных служащих.

Культура и  проведение межмуниципальных фестивалей, соревспорт нований, конкурсов.

Муниципалитеты должны совместно разрабатывать программы по финансовому оздоровлению внутригородских муниципальных образований и их экономическому развитию, при необходимости используя гранты различных благотворительных организаций для решения

230