Organizacja

Санкт-Петербурга определяется законами этих городов в соответствии с частями 1-3 статьи 50 Федерального Закона от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ и перечнем вопросов местного значения, установленным для этих муниципальных образований законами городов Москвы и Санкт-Петербурга.

Установленные Федеральным законом 2003 г. особенности организации местного самоуправления в городах федерального значения позволяют сформулировать ряд принципов его организации, учитывающих специфику организации городского хозяйства и жизнедеятельности населения в крупнейших мегаполисах:

–сохранение единства городского хозяйства;

–субсидиарная (дополнительная) ответственность органов государственной власти и местного самоуправления перед населением города;

–унифицированный подход к структуре и организации деятельности органов местного самоуправления;

–сохранение единства бюджетной системы города;

–реализация интересов жителей муниципального образования

сучетом интересов жителей других территорий.

Исключительное значение имеет провозглашенное Федеральным законом соблюдение при организации местного самоуправления принципа единства городского хозяйства в городах федерального значения. Этот принцип позволяет предотвратить угрозу «растаскивания» объектов городского хозяйства, имеющих общегородское значение, по внутригородским муниципальным образованиям.

Под термином «единство городского хозяйства» следует понимать единство обслуживающих несколько муниципальных образований, расположенных на внутригородских территориях города федерального значения, основных объектов инженерной инфраструктуры города, разделение которых может привести к существенному ухудшению качества либо удорожанию предоставляемых населению услуг. К числу таких объектов относятся: объекты и сети водо-, тепло- и энергоснабжения, канализационные сети и очистные сооружения, сети связи, метро, городской транспорт, кладбища, предприятия по утилизации бытовых отходов.

Из принципа сохранения единства городского хозяйства вытекает, что удовлетворение потребностей населения в ряде жизненно важных услуг, традиционно относимых к муниципальным, должно быть организовано не на муниципальном, а на городском (то есть государственном уровне).

Принцип субсидиарной ответственности перед населением орга-

191

нов государственной власти городов федерального значения и органов местного самоуправления внутригородских муниципальных образований логически вытекает из предыдущего принципа и требует организации четкого взаимодействия указанных органов.

Необходимость организации четкого и постоянного взаимодействия общегородских и муниципальных органов требует определенной унификации структуры и организации деятельности органов местного самоуправления внутригородских муниципальных образований.

Принцип сохранения единства бюджетной системы города предполагает регулирование законами городов федерального значения источников и объемов доходов местных бюджетов, исходя из объемов их расходных полномочий, и создания общегородских фондов выравнивания бюджетной обеспеченности внутригородских муниципальных образований.

Принцип реализации интересов жителей внутригородского муниципального образования с учетом интересов других жителей города федерального значения позволяет противодействовать тенденциям к самодостаточности и самообеспеченности локальных внутригородских территорий в тех случаях, когда совместное или межмуниципальное решение тех или иных проблем является более экономичным.

Таким образом, без учета особенностей и принципов организации местного самоуправления в Москве и Санкт-Петербурге невозможно успешное функционирование системы городского управления, основанной на эффективном и целесообразном распределении полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления.

7.2.Территориальная основа и компетенция органов местного самоуправления в городах федерального значения

Территориальная основа местного самоуправления

Вцелях дальнейшего развития демократических преобразований

истановления местного самоуправления в городе Москве на конституционной основе 06.11.2002 г. был принят Закон города Москвы №56 «Об организации местного самоуправления в городе Москве». В дальнейшем с принятием Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003 г. №131-ФЗ в закон города Москвы были внесены соответствующие поправки.

Местное самоуправление в городах Москве и Санкт-Петербурге

192

осуществляется в границах внутригородских муниципальных образований. Внутригородское муниципальное образование (далее – муниципальное образование) – часть территории города федерального значения, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные органы местного самоуправления.

ВМоскве внутригородские муниципальные образования создаются на территории районов города Москвы (включая районы города Зеленограда). Законом города Москвы установлено 125 внутригородских муниципальных образований. В каждом районе города Москвы имеются и местный орган государственной власти – управа района,

иорганы местного самоуправления (см. раздел 5.2). Наименования муниципальных образований, сведения о составе их территорий вносятся в реестр муниципальных образований, который ведет уполномоченный орган власти города Москвы.

Местное самоуправление в Санкт-Петербурге осуществляется в соответствии с Законом Санкт-Петербурга «Об организации местного самоуправления в Санкт-Петербурге» от 07.06.2005 года №237-30. В соответствии с ним на территории Санкт-Петербурга создано 111 муниципальных образований, в том числе 81 муниципальный округ – в городской черте; 9 – в городах-спутниках и 21 – в поселках.

Все муниципальные образования оказались разнородными по размерам территории, численности населения и экономическому потенциалу. Административно-территориальное деление Санкт-Петербурга представлено в таблице 7.1.

Вкаждом из пяти крупнейших районов Санкт-Петербурга: Калининском, Приморском, Выборгском, Невском и Фрунзенском – численность населения составляет более 400 тыс. человек (в т.ч. более 350 тыс. чел. в возрасте 16 лет и старше). Всего же в этих пяти районах проживает 52.5% жителей Санкт-Петербурга (без административно подчиненных пригородов). Тогда как население трех самых маленьких по числу жителей районов – Петроградского, Василеостровского

иАдмиралтейского – составляет всего 11% от всех жителей СанктПетербурга. Административно подчиненные пригородные районы Санкт-Петербурга: Колпинский, Пушкинский, Петродворцовый, Ломоносовский, Курортный и город Кронштадт.

Города-спутники расположены на компактных территориях, на которых проживает от 13 до 136 тыс. человек. Одни из них имеют развитую промышленность (Колпино, Красное село), другие – ярко выраженную курортную инфраструктуру (Зеленогорск, Сестрорецк),

193

третьи претендуют на роль центров туризма (Павловск, Пушкин) или выполняют смешанные функции (Петергоф, Ломоносов).

Таблица 7.1 – Административно-территориальное деление СанктПетербурга57

Поселки – это преимущественно населенные пункты с численностью жителей от 200 человек до 26 тысяч.

Особенностью территориальной организации местного самоуправления в Санкт-Петербурге является то, что муниципальные образования, расположенные в черте города, созданы на внутрирайонном (микрорайонном) уровне. Тем самым удалось избежать ситуации, имеющей место в Москве, когда на одной и той же территории (в

57 Данные о населении и территориях приводятся на 01.01. 2007 г., их источник – http://www.gks.ru/bgd/regl/B07_14t/IssWWW.exe/Stg/sz/11.htm ;

Территориальная организация показана согласно Закону, принятому Законодательным Собранием Санкт-Петербурга в 2007 г.

194

районе) функционируют и органы государственной власти, и органы местного самоуправления. На территории каждого (за исключением Кронштадтского) административного района Санкт-Петербурга находится от 3 до 11 муниципальных образований.

Муниципальные образования в городской черте Санкт-Петербурга (также как и муниципальные образования в Москве) имеют, как правило, компактную территорию с высокой плотностью застройки. Их инженерная и социально-бытовая инфраструктура интегрирована в общегородской комплекс. Эти муниципальные образования различаются по численности населения, по преобладанию на их территории жилой, промышленной или коммерческой недвижимости, по наличию или отсутствию объектов инфраструктуры городского значения и другим признакам.

Муниципальные образования, созданные в пригородах СанктПетербурга, различаются по статусу, по размеру территории и численности населения, по характеру и плотности застройки, по обеспеченности инфраструктурой и степени ее автономности, по своему экономическому и налоговому потенциалу, по менталитету жителей и их отношению к местной власти.

Вгородах-спутниках, как правило, имеется достаточно автономная инфраструктура и экономическая база, необходимые для осуществления местного самоуправления.

Впригородных поселках также имеется своя инфраструктура, но она крайне незначительна. Для жителей поселков большое значение имеет степень доступности (близости) органов государственной власти, отвечающих в Санкт-Петербурге за решение большей части вопросов местного значения. Для разных поселков эта степень различна. Местная власть здесь персонифицирована в людях, с которыми лично знакома значительнаячастьнаселения.Всилуэтогоорганамместногосамоуправления здесь часто приходится выполнять функцию посредника между населением и органами государственной власти при решении задач местного значения, многие из которых в рамках Санкт-Петербургской модели находятся в ведении органов государственной власти.

Отмеченные различия порождают разнообразие стратегий деятельности органов местного самоуправления, используемых технологий муниципального управления.

Органы государственной власти этих городов создают необходимые условия для становления и развития местного самоуправления и оказывают содействие органам местного самоуправления в осуществлении их функций и полномочий.

195

Вопросы местного значения муниципальных образований

Квопросам местного значения внутригородского муниципального образования относятся вопросы, связанные с непосредственным обеспечением жизнедеятельности жителей муниципального образования, исходя из сочетания интересов жителей города и жителей муниципального образования, исторических и иных местных традиций.

В новой редакции Устава и Законе города Москвы «Об организации местного самоуправления в городе Москве» заложен принцип, что за органами местного самоуправления закрепляются лишь те вопросы, которые без ущерба для целостности городского хозяйства могут успешно ими решаться. Вопросы местного значения муниципального образования в городе Москве, определенные статьей 8 Закона города Москвы58, можно разделить на три группы:

1) прямые полномочия;

2) участие органов местного самоуправления в решении вопросов, которыми занимаются органы государственной власти;

3) согласование и внесение предложений.

Кпервой группе вопросов местного значения относятся:

–формирование, утверждение, исполнение местного бюджета

иконтроль за его исполнением, утверждение отчета об исполнении местного бюджета;

–утверждение положения о бюджетном процессе в муниципальном образовании;

–владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности;

–установление порядка владения, пользования и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности.

В соответствии со сложившейся практикой, и исходя из необходимости сохранения единства городского хозяйства, к вопросам местного значения внутригородских муниципальных образований отнесены в основном вопросы социальной направленности, не требующие материальных ресурсов на их выполнение. В частности: принятие решений о разрешении вступления в брак лицам, достигшим возраста шестнадцати лет, в порядке, установленном семейным законодательством Российской Федерации; установление местных праздников и организация местных праздничных и иных зрелищных мероприятий, развитие местных традиций и обрядов; проведение мероприятий по военно-патриотическому воспитанию граждан Российской Феде-

58 Закон города Москвы от 06.11.2002 г. №56 «Об организации местного самоуправления в городе Москве»

196

рации, проживающих на территории муниципального образования; регистрация трудовых договоров, заключаемых работодателями – физическими лицами (индивидуальными предпринимателями) с работниками; регистрация уставов территориального общественного самоуправления; учреждение почетных званий, грамот, дипломов и знаков муниципального образования; информирование жителей о деятельности органов местного самоуправления; распространение экологической информации, полученной от государственных органов; рассмотрение жалоб потребителей, консультирование их по вопросам защиты прав потребителей; взаимодействие с общественными объединениями и некоторые другие вопросы.

Органы местного самоуправления принимают непосредственное участие в проведении мероприятий по государственному экологическому контролю (плановых и внеплановых проверок). Они совместно со специально уполномоченным органом исполнительной власти города Москвы участвуют в осуществлении контроля за охраной, содержанием и использованием особо охраняемых природных территорий, расположенных на территории муниципального образования; во взаимодействии с отраслевыми, функциональными и территориальными органами исполнительной власти города Москвы и образовательными учреждениями принимают участие в осуществлении ежегодного персонального учета детей, подлежащих обучению в образовательных учреждениях, реализующих общеобразовательные программы. Они участвуют в организации работы общественных пунктов охраны порядка и их советов, в работе призывной комиссии в соответствии с федеральным законодательством и во многих других мероприятиях. Причем участвуют не формально, а вполне реально, представляя интересы жителей своих территорий.

Законом города Москвы введены нормы о согласовании с органами местного самоуправления, вносимых управами районов в префектуры административных округов города Москвы предложений: о предоставлении земельных участков для стоянок автотранспорта; предложений по схеме размещения нестационарных объектов мелкорозничной сети; по вопросам целевого назначения нежилых помещений, расположенных в жилых домах. Эти нормы основаны на принципах координации деятельности органов местного самоуправления и органов государственной власти города Москвы.

Органы местного самоуправления обязаны содействовать созданию и деятельности различных форм территориального общественного самоуправления, взаимодействовать с их органами, а также ор-

197

ганами жилищного самоуправления; содействовать осуществлению государственного экологического мониторинга, осуществлять добровольный экологический мониторинг на территории муниципального образования.

Особое место занимают вопросы местного значения по внесению в уполномоченные органы исполнительной власти города Москвы предложений:

–к проектам градостроительных планов развития территории района, развития территории административного округа города Москвы, Генерального плана города Москвы в части вопросов развития территории внутригородского муниципального образования;

–к проектам городских целевых программ;

–об образовании и упразднении особо охраняемых природных территорий на территории муниципального образования;

–к проектам планировки жилых территорий (кварталов, микрорайонов) планируемой реконструкции, реновации сложившейся застройки, проектам межевания жилых территорий сохраняемой сложившейся застройки, проектам планировки озелененных территорий общего пользования (парков, садов);

–по созданию условий для развития на территории муниципального образования физической культуры и массового спорта;

–по организации и изменению маршрутов, режима работы, остановок наземного городского пассажирского транспорта;

–по повышению эффективности охраны общественного порядка на территории муниципального образования;

–по благоустройству территории муниципального образования. При этом уполномоченные органы исполнительной власти обяза-

ны рассмотреть предложения, внесенные органами местного самоуправления, и дать мотивированное заключение.

Таким образом, в результате создания в районах города Москвы и органов государственной власти, и органов местного самоуправления, решение всех хозяйственных и остальных местных (районных) вопросов (жилищных, коммунального хозяйства и благоустройства, потребительского рынка и бытового обслуживания, здравоохранения и образования) возложено на территориальные органы исполнительной власти города – управы районов.

Одна из главных проблем местного самоуправления в городе Москве в настоящее время – это отсутствие социально значимых для всего населения внутригородского муниципального образования направлений деятельности по вопросам местного значения и, в пер-

198

вую очередь, по вопросам, связанным с предоставлением различных услуг.

По иному подошли к организации местного самоуправления в Санкт-Петербурге. Законом Санкт-Петербурга59 для различных типов муниципальных образований (муниципальных округов в черте города, поселков, муниципальных образований городов) установлен общий перечень вопросов местного значения (Приложение 2), включающий 29 наименований. В 2008 году этот перечень был значительно дополнен вопросами затратного характера, прежде всего связанными с благоустройством и озеленением территории муниципального образования, с организацией и проведением досуговых мероприятий для детей и подростков, проживающих на территории муниципального образования, с реализацией муниципальных социальных программ за счет средств местных бюджетов и др.

Для каждого типа муниципальных образований Законом СанктПетербурга установлен дополнительный перечень вопросов местного значения. Так, в качестве дополнительных вопросов местного значения муниципальных образований поселков установлены (Приложение 2):

1)содержание и благоустройство, обеспечение сохранности и восстановление мест погребения и воинских захоронений, мемориальных сооружений и объектов, увековечивающих память погибших;

2)организация установки указателей с названиями улиц и номерами домов;

3)текущий ремонт и содержание дорог, расположенных в пределах границ муниципального образования, в соответствии с перечнем, утвержденным Правительством Санкт-Петербурга.

В дополнительный перечень вопросов местного значения муниципальных образований городов, кроме того (плюс к вопросам местного значения поселков), включены:

1)утверждение адресных программ размещения объектов розничной торговли;

2)организация парковок и автостоянок на территории муниципального образования;

3)организация, содержание и развитие муниципальных учреждений дошкольного образования.

Таким образом, при установлении вопросов местного значения Законом Санкт-Петербурга использован дифференцированный подход к

59 Закон Санкт-Петербурга от 18 мая 2005 года №237-30 «Об организации местного самоуправления в Санкт-Петербурге»

199

муниципальным образованиям разных типов. Такой подход оправдан с точки зрения существенных различий между муниципальными образованиями поселков и городов-спутников как по численности населения, по социально-экономической структуре, степени обособленности в условиях внутригородского хозяйства, так и в том, что касается размеров территории. Поэтапное расширение вопросов местного значения муниципальных образований позволяет произвести отработку их реализации в одних типах муниципальных образований для последующего распространения опыта на остальные муниципальные образования.

Следует заметить, что часть вопросов местного значения, определенных законами городов федерального значения для своих муниципальных образований, на практике не реализуется. Не принят закон об объектном составе имущества, передаваемого в муниципальную собственность органам местного самоуправления. Практически муниципальным образованиям не переданы в собственность жилищный фонд и нежилые помещения. Ими по-прежнему управляют органы государственной власти, сужая тем самым сферу деятельности органов местного самоуправления.

Законами городов Москвы и Санкт-Петербурга установлены полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения. Среди них:

–принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений, издание муниципальных правовых актов;

–организационное, информационное и материально-техническое обеспечение подготовки и проведения муниципальных выборов, местного референдума; проведение работы по повышению правовой культуры избирателей;

–учреждение печатного средства массовой информации для опубликования муниципальных правовых актов, обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения, доведения до сведения жителей муниципального образования официальной информации о социально-экономическом и культурном развитии муниципального образования, о развитии его общественной инфраструктуры и иной официальной информации.

Винтересах жителей муниципального образования они вправе осуществлять внешнеэкономическую деятельность в порядке, установленном законодательством.

Органы местного самоуправления вправе устанавливать официальные символы муниципального образования (герб, эмблему, флаг и др.), отражающие его исторические, культурные и иные местные традиции.

200