Organizacja

ности города федерального значения в муниципальную собственность;

–регулирование отношений между бюджетом города федерального значения и местными бюджетами в соответствии с Бюджетным кодексом РФ;

–выравнивание уровня бюджетной обеспеченности муниципальных образований;

–законодательное определение источников доходов местных бюджетов;

–казначейское исполнение местных бюджетов на основании соглашений с органами местного самоуправления;

–установление и введение в действие местных налогов и сборов;

–установление порядка и предоставление финансовой помощи (субсидий, дотаций, субвенций) местным бюджетам в соответствии с федеральными законами и законами города федерального значения;

–компенсация органам местного самоуправления дополнительных расходов или уменьшения доходов местных бюджетов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти города федерального значения;

–иные полномочия в соответствии с федеральными законами и законами города федерального значения.

В частности, Законом города Москвы установлено, что исполнение местного бюджета осуществляется через органы казначейства. Органы местного самоуправления могут заключать соглашения об осуществлении контроля за исполнением местного бюджета с органами государственного финансового контроля Московской городской Думы и Правительства Москвы. Муниципальное Собрание вправе создать организационно и функционально независимый орган муниципального финансового контроля, осуществляющий контроль за исполнением местного бюджета, проводящий экспертизу проектов местных бюджетов и иных актов органов местного самоуправления.

Проект местного бюджета, решение об утверждении местного бюджета, годовой отчет о его исполнении, ежеквартальные сведения о ходе выполнения местного бюджета и о численности муниципальных служащих органов местного самоуправления, работников муниципальных учреждений с указанием фактических затрат на их денежное содержание подлежат официальному опубликованию.

Доходы местных бюджетов подразделяются на 3 основных группы: налоговые доходы, неналоговые доходы и безвозмездные поступления из бюджетов других уровней. Доходы местных бюджетов форми-

211

руются за счет собственных доходов, предусмотренных законом города федерального значения о бюджете на очередной финансовый год и плановый период. В доходы бюджетов муниципальных образований передаются отдельные виды налоговых доходов и (или) отчисления от отдельных видов налоговых доходов, предусмотренных законодательством к зачислению в бюджет города. Перечень доходов бюджетов муниципальных образований и нормативы отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов в бюджеты муниципальных образований определяются законом города федерального значения о бюджете города на очередной финансовый год и плановый период и не подлежат изменению в течение очередного финансового года.

Доходы местных бюджетов муниципальных образований городов федерального значения формируются главным образом за счет налоговых доходов. Доходы большинства муниципальных образований Санкт-Петербурга растут в основном за счет увеличения налоговой базы. Закон Санкт-Петербурга в качестве налоговых доходов бюджетов внутригородских муниципальных образований в 2007-2010 гг. определил:

1.Единый налог, взимаемый в связи с применением упрощенной системы налогообложения, по единому и дополнительным дифференцированным нормативам отчислений от сумм, подлежащих зачислению в бюджет Санкт-Петербурга;

2.Единый налог на вмененный доход для отдельных видов деятельности по нормативу 45% от сумм, подлежащих зачислению в бюджет Санкт-Петербурга;

3.Налог на имущество физических лиц;

4.Налог с имущества, переходящего в порядке наследования или дарения, в части сумм перерасчетов и погашения задолженности прошлых лет.

Представление об источниках неналоговых доходов внутригородских муниципальных образований Санкт-Петербурга дает их перечень, представленный в приложении 3.

Для обеспечения бюджетной самостоятельности муниципальных образований Санкт-Петербурга, а также учитывая потери местных бюджетов в связи с изменением федерального законодательства в части отмены налога на рекламу, были увеличены нормативы отчислений от сумм единого налога на вмененный доход для отдельных видов деятельности, подлежащих зачислению в бюджет Санкт-Петербурга.

В целом, применение групповых дифференцированных нормативов по единому налогу, взимаемому в связи с применением упрощен-

212

ной системы налогообложения, и единому налогу на вмененный доход для отдельных видов деятельности призвано в относительно простой форме обеспечить сбалансированность бюджетов муниципальных образований с учетом использования дотаций из фонда финансовой поддержки.

В 2005 году наибольший удельный вес в сумме налоговых доходов муниципальных образований Санкт-Петербурга составил единый налог, взимаемый в рамках упрощенной системы налогообложения (57%), а наименьший – единый налог на вмененный доход для отдельных видов деятельности (около 9%)60.

Одной из особенностей современной системы местного самоуправления, сложившейся на территории Санкт-Петербурга, является неравенство муниципальных образований в части бюджетной обеспеченности собственными доходами. Так, бюджеты пригородных поселков являются на 80-90% дотационными, а получаемые в течение нескольких месяцев доходы бюджетов муниципальных образований, расположенных в центре города, покрывают их минимально необходимые расходы на текущий год. В этой ситуации Санкт-Петербург производит выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований путем применения дифференцированных ставок налогов и неналоговых доходов.

Основной источник формирования доходной части бюджетов внутригородских муниципальных образований в городе Москве – отчисления от налога на доходы физических лиц (НДФЛ). НДФЛ уплачивается в основном предприятиями, зарегистрированными на территории соответствующих внутригородских муниципальных образований, и зачисляется в местные бюджеты по нормативам. В 2009 г. данный норматив составлял от 0,05 до 4,04% и исчислялся в зависимости от суммы НДФЛ в расчете на одного жителя. В этих условиях органы местного самоуправления не могут быть заинтересованы в увеличении собственных доходов бюджета.

Определение состава доходных источников бюджетов внутригородских муниципальных образований – стабильных по поступлению и достаточных по величине – является в настоящее время одной из важнейших задач, стоящих перед органами власти городов федерального значения. При недостаточности доходных источников местных бюджетов для исполнения расходных обязательств из бюджета города

60 Кирсанов С.А., Ошурков А.Т., Истомин Е.П., Резанов Л.В. Муниципальное управление: эффективность муниципального менеджмента. Учебник. – СПб.: ООО «Андреевский издательский дом», 2008. С. 234.

213

федерального значения предоставляются межбюджетные трансферты

вформе:

1)дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности в части финансирования расходов по направлениям, отнесенным к предметам ведения органов местного самоуправления;

2)субвенций для осуществления переданных органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий города Москвы;

3)субсидий;

4)иных межбюджетных трансфертов.

В этих целях в бюджете города федерального значения может формироваться фонд финансовой поддержки внутригородских муниципальных образований. При расчете межбюджетных трансфертов бюджетам муниципальных образований расходы местных бюджетов определяются на основе нормативов обеспечения расходных обязательств, определяемых законами города федерального значения.

Порядок осуществления расходов местных бюджетов на осуществление отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления законами городов федерального значения, устанавливается исполнительными органами государственной власти этих городов.

Органы местного самоуправления самостоятельно определяют направления расходования средств местных бюджетов на решение вопросов местного значения. Они также обеспечивают финансирование расходов в пределах средств, переданных муниципальному образованию из бюджета города федерального значения на выполнение отдельных государственных полномочий города. Общий объем субвенций, предоставляемых местным бюджетам для осуществления государственных полномочий, предусматривается в законе города федерального значения о бюджете города на очередной финансовый год и два последующих года. Их использование на другие цели запрещается.

Следует отметить, что в целом финансовая деятельность внутригородских муниципальных образований весьма незначительна. Уровень децентрализации бюджетных расходов и в Москве и в СанктПетербурге крайне низок.

Уровень обеспеченности минимальных расходов местных бюджетов собственными доходами сильно варьирует: размер дотации одних муниципальных образований составляет 80% от минимального бюджета, собственные доходы других муниципальных образований в 4-6 раз превосходят их расчетный минимальный бюджет. Расходы местных бюджетов в расчете на одного жителя в разных муниципалитетах отличаются в разы.

214

Определенное представление о финансовом благополучии муниципальных образований Санкт-Петербурга дают данные, представленные в таблице 7.4

Таблица 7.4 – Распределение дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований Санкт-Петербурга из фонда финансовой поддержки местных бюджетов

Данные таблицы 7.4 свидетельствуют о том, что около 30% муниципальных образований Санкт-Петербурга являются дотационными. Суммы дотаций, выделяемых на их поддержание, неуклонно растут. Финансовое положение муниципальных образований в городе Москве еще более удручающее. В 2007 году получателями дотаций являлись 48 муниципальных образований (38,4%), на их поддержание было выделено из фонда финансовой поддержки 218837 тыс. рублей. В 2008 году количество дотационных муниципальных образований увеличилось до 69 и составило 55,2% от их общего числа, на их поддержание израсходовано 180587 тыс. рублей.

Анализ исполнения бюджетов внутригородских муниципальных образований в городе Москве показывает, что у большинства из них наибольшийудельныйвесвструктурерасходовместногобюджетасоставляютрасходы на обеспечение деятельности органов местного самоуправления.

Анализ исполнения бюджетов муниципальных образований СанктПетербурга показывает, что приоритетными направлениями расходования бюджетных средств в разрезе статей функциональной классификации расходов в последние годы являлись:

–жилищно-коммунальное хозяйство;

–функционирование органов местного самоуправления;

–образование;

–здравоохранение и физическая культура;

–социальная политика.

215

Доля расходов на жилищно-коммунальное хозяйство, куда входят расходы на благоустройство и озеленение территории муниципального образования, организацию и содержание детских и спортивных площадок, обеспечение санитарного благополучия населения и прочее, устойчиво держится на первом месте в структуре расходов местных бюджетов. При этом следует отметить, что фактические расходы по статье ЖКХ значительно превышают установленный нормативами минимальный уровень расходов. Причем темпы роста фактических расходов на ЖКХ также превосходят темпы увеличения норматива расходов на эти цели, устанавливаемого бюджетом Санкт-Петербурга. Иными словами, муниципальные образования направляют на цели развития жилищно-коммунальной сферы города все больше и больше средств по сравнению с предусмотренными нормативами. Такая возможность появилась у муниципальных образований в связи с ростом поступления средств от налогообложения и общим улучшением финансового положения муниципальных образований.

По темпам роста удельных расходов муниципальных образований в последние годы выделяются следующие статьи:

–средства массовой информации;

–правоохранительная деятельность;

–жилищно-коммунальное хозяйство;

–культура и искусство;

–молодежная политика.

Расходы на обеспечение деятельности органов местного самоуправления выросли за четыре года в 3,4 раза.

Сопоставление динамики изменения удельных расходов муниципальных образований по различным статьям с показателями изменения удельных затрат на содержание органов местного самоуправления показывает, что рост последних, а также пропорции между ними примерно соответствовали лишь одной статье расходов местных бюджетов – на благоустройство.

Данные об исполнении бюджетов в разрезе нормативов минимальной бюджетной обеспеченности показывают, что муниципальные образования Санкт-Петербурга проводят политику дифференцированного подхода к определению приоритетов расходования средств. По отдельным направлениям расходы местных бюджетов значительно превышают суммы, предусмотренные нормативами минимальной бюджетной обеспеченности, по другим они соответствуют или даже не дотягивают до величины норматива, предусмотренного законом о бюджете Санкт-Петербурга.

216

Одной из особенностей бюджетной деятельности муниципальных образований Санкт-Петербурга является проведение широкого спектра мероприятий по социальной политике, не попадающих сегодня под финансирование по нормативам. К ним относятся мероприятия по поддержке образовательных учреждений, помощь ветеранам, другие мероприятия по социальной политике. За счет местного бюджета часть муниципальных образований финансирует праздничные мероприятия, используется также практика создания резервных фондов администраций районов61.

Оценивая современное состояние местного самоуправления в городах федерального значения следует отметить следующее:

1)система местного самоуправления продолжает развиваться, сохраняя все проблемы, заложенные в момент ее формирования;

2)она недостаточно интегрирована в общую систему управления городом федерального значения и является не столько самостоятельным уровнем публичной власти, сколько, во многом, – придатком государственных органов;

3)вопросы местного значения, определенные законом города Москвы, не способствуют вовлечению органов местного самоуправления

впроцесс реального управления городом;

4)принципы разграничения предметов ведения и соответствующей ответственности между городом и муниципальными образованиями до настоящего времени не сформулированы.

5)малыйобъеммуниципальныхполномочийтесноувязансоскромным объемом финансирования (суммарный объем доходов местных бюджетов составляет около 2% от бюджета Санкт-Петербурга, а в Москве и того меньше);

6)существуют серьезные проблемы в обеспечении финансовой самостоятельности муниципальных образований, осуществлении бюджетного процесса, проведении эффективной бюджетной политики. Доходы бюджетов муниципальных образований в городах федерального значения полностью формируются исходя из решений органов государственной власти. В рамках действующего налогового и бюджетного законодательства органы местного самоуправления Москвы и Санкт-Петербурга практически лишены налоговых прав и не имеют реальной налоговой самостоятельности;

7)процесс создания объектов муниципальной собственности за-

61 Кирсанов С.А., Ошурков А.Т., Истомин Е.П., Резанов Л.В. Муниципальное управление: эффективность муниципального менеджмента. Учебник. – СПб.: ООО «Андреевский издательский дом», 2008. С. 235.

217

труднен в силу скудности стартовых финансовых ресурсов муниципальных образований, а реальный механизм передачи (разграничения) объектов из собственности города федерального значения в муниципальную собственность до настоящего времени не разработан;

На основании зарубежного и передового российского опыта основные принципы формирования и исполнения местных бюджетов можно сформулировать следующим образом:

–общая структура расходов местных бюджетов должна соответствовать функциям, законодательно возложенным на органы местного самоуправления;

–установление источников доходов бюджетов всех уровней бюджетной системы (федерального, субъекта Федерации, местных), покрывающих необходимые расходы бюджетов, должно быть законодательно разграничено на долговременной основе;

–должны быть законодательно установлены прозрачные межбюджетные отношения.

Приходится констатировать, что до настоящего времени ни один из указанных принципов не реализован в полной мере ни в Москве, ни в Санкт-Петербурге. Местные бюджеты по существу являются своеобразным «довеском» к городским бюджетам. Существующая система выделения средств на реализацию государственных полномочий

ивопросов местного значения не дает возможности стимулировать инициативу органов местного самоуправления.

Такое положение дел является результатом «особой правовой формулы» – «единства городского хозяйства». Это «единство» нормативно никак не определено, и, тем не менее, как понятие, активно используется, препятствуя рациональному распределению функций и ответственности между уровнями публичной власти.

7.5.Направления совершенствования местного самоуправления в городах федерального значения

Дальнейшее совершенствование муниципального управления в Москве и Санкт-Петербурге должно осуществляться в контексте общих направлений реформирования местного самоуправления в РФ, предусмотренных Федеральным законом 2003 года, и с учетом специфических особенностей городов федерального значения, изложенных в разделе 7.1. Для этого потребуется внесение некоторых изменений в уставы Москвы и Санкт-Петербурга, ряда существенных изменений и дополнений в законодательство о местном самоуправлении этих субъ-

218

ектов РФ, устранение недостатков и решение проблем, отмеченных в разделе 7.4.

Следует отметить, что несмотря на наличие общих проблем, города федерального значения разные и оптимальное решение задачи организации местного самоуправления следует искать в каждом случае отдельно (разумеется, с учетом опыта других городов).

Совершенствование местного самоуправления в городах федерального значения должно осуществляться по нескольким направлениям.

1. Создание рациональной модели территориальной организации местного самоуправления

Для создания рациональной модели территориальной организации местного самоуправления требуется дифференцированный подход, основанный на особенностях существующих муниципальных образований. Такой дифференцированный подход к изменению территориальной организации местного самоуправления в Санкт-Петербурге предложен в работе «Основные направления реформирования территориальной модели организации местного самоуправления в СанктПетербурге», подготовленной коллективом авторов, в который вошли преподаватели Северо-Западной Академии государственной службы и сотрудники Администрации Санкт-Петербурга.

Как было показано выше, в Санкт-Петербурге образовано три типа муниципальных образований:

–муниципальные образования в городах-пригородах с независимой инфраструктурой, включая собственную;

–муниципальные образования – поселки с большой территорией округа, малонаселенные, с собственной инфраструктурой;

–муниципальные образования в центре Санкт-Петербурга на компактных территориях, достаточно многонаселенные, с интегрированной инфраструктурой.

Города-пригороды было бы разумно сохранить в качестве отдельных муниципальных образований с возможным увеличением некоторых из них за счет присоединения окружающих их деревень (поселков). Предметы ведения и полномочия этих муниципальных образований, в первую очередь, должны быть расширены и обеспечены передачей объектов собственности, расходных полномочий и источников доходов.

В процессе реформирования поселковых муниципальных образований в каждом конкретном случае следует искать свой компромисс между принципом доступности (в пользу небольших муниципальных образований) и принципом эффективности управления (в пользу крупных муниципальных образований).

219

Бессмысленно было бы делить существующую в центре СанктПетербурга инженерную инфраструктуру (дороги, транспорт и т.д.) между муниципальными округами, созданными в его центральной части. Большинство услуг социальной сферы (школы, учреждения по социальной защите населения и т.д.) здесь организовано с учетом районного административного деления. Данные факты говорят в пользу увеличения размера муниципальных округов. Однако, видимо не стоит доводить их размер до размера нынешних административных районов, численность населения в которых колеблется от 124 до 460 тыс. человек. Ведь административная структура города менялась с его ростом, и с массовой застройкой исчезали поселки (Купчино, Дачное, Гражданка), укрупнялись городские районы. Так, на территории Василеостровского административного района когда-то было два административных района. Возможно, при создании оптимальной структуры муниципальной власти следует ориентироваться на старую карту административного деления Ленинграда.

Существует и принципиально иной подход к изменению территориальной организации местного самоуправления в городах федерального значения. Суть его – создание многоуровневой системы местного самоуправления с разграничением предметов ведения и полномочий между разными уровнями муниципальных образований. При таком подходе на территории города создаются два типа округов: округа специального назначения, отвечающие за школьное образование, здравоохранение, развитие транспорта на территории всего города с сохранением небольших по территории муниципальных образований, за которыми останутся функции благоустройства территории, технической эксплуатации жилищного фонда, поддержки молодежных и досуговых клубов и др. для их максимального приближения к жителям.

Отличие в организации управления отраслями образования, здравоохранения через создание специальных округов от существующей в городе системы состоит в том, что за специальными округами (или одним округом) закрепляются доходные источники (а не сметы расходов, финансируемые за счет ассигнований из городского бюджета), а направления расходования этих средств определяются представительными органами власти. Такими доходными источниками являются части местных, региональных или федеральных налогов. Такая реорганизация требует проработки и создания достаточно сложной системы межбюджетных отношений города с муниципальными образованиями и создаваемыми округами. Основным инструментом, регулирующим межбюджетные отношения должны стать нормативы

220