Organizacja

сование) деятельности отраслевых органов, постоянно расширяется. Это объясняется, во-первых, тем, что наряду с государственным сектором экономики развивается негосударственный, обусловивший появление большого количества новых объектов управления; во-вторых, тем, что интересы развития рыночных отношений требуют образования структур, уполномоченных осуществлять межрегиональные и международные экономические, политические, культурные связи.

Важным является то, что отраслевое управление тесно связано с межотраслевым и территориальным управлением. Это позволяет сочетать централизованное управление с самостоятельностью и инициативой. Под межотраслевым управлением понимают исполнительнораспорядительную деятельность, осуществляемую органами государственного управления, наделенными межведомственными полномочиями относительно организационно не подчиненных им объектов, во время которой обеспечиваются слаженность и единство действий при решении общегородских и межотраслевых задач. Таким образом, надлежащая концентрация сил в руководстве развитием мегаполиса возможна лишь при применении межотраслевого принципа управления.

В отличие от отраслевого (линейного) управления, представляющего собой совокупность вертикальных правоотношений, при межотраслевом управлении имеют место горизонтальные отношения, т. е. отношения субъектов, организационно не подчиненных друг другу. Межотраслевая, исполнительно-распорядительная деятельность возложена в основном на комитеты, управления, инспекции и администрации, в некоторых случаях – на департаменты. Эти органы осуществляют межотраслевую координацию по вопросам, относящимся к их компетенции, а также функциональное регулирование в определенной сфере деятельности.

Каждому виду межотраслевого управления присущи свои особенности. Они касаются не только системы органов государственного управления, но и объектов управления, характера прав и обязанностей участников правоотношений, возникающих в процессе межотраслевого управления, а также юридической ответственности.

Анализ системы отраслевых и функциональных органов исполнительной власти города Москвы позволяет сделать некоторые выводы. Отраслевые, функциональные органы исполнительной власти – обобщенный термин, применяемый для обозначения органов исполнительной власти соответственно специальной и общей компетенции. Отраслевые органы исполнительной власти Москвы обладают полномочиями по формированию стратегий и комплексных городских це-

181

левых программ, направленных на развитие той или иной отрасли. Функциональные органы исполнительной власти города, как правило, осуществляют управленческую функцию, важную для всего городского хозяйства или отдельного отраслевого комплекса.

Дифференциация органов исполнительной власти Москвы на отраслевые и функциональные имеет важное практическое значение – это предопределяет область их компетенции и характер деятельности, способствует четкому разделению полномочий и решению задач линейного руководства.

6.4 Территориальные органы управления

Территориальные органы исполнительной власти образуются в административных округах города Москвы – префектуры административных округов и в районах города Москвы – управы районов.

Префектура осуществляет в пределах установленных законодательными и иными нормативными правовыми актами города Москвы полномочий контрольную, координирующую и исполнительнораспорядительную деятельность на территории административного округа. Полномочия префектуры изложены в «Положении о префектуре административного округа города Москвы».54 Их перечень насчитывает более 130 наименований. Префектура осуществляет контроль деятельности в следующих областях:

–экономики, финансов, управления имуществом;

–строительства, землепользования и охраны окружающей среды;

–жилищной политики и жилищно-коммунального хозяйства;

–потребительского рынка и услуг;

–транспорта, связи и безопасности движения;

–социальной защиты населения, молодежной, семейной политики, труда и занятости;

–образования, здравоохранения, культуры и спорта;

–взаимодействия с государственными органами, органами местного самоуправления;

–работы с населением, общественными объединениями граждан, средствами массовой информации.

Отражением многообразия выполняемых префектурой функций является ее организационная структура, схема которой представлена на рисунке 6.9.

54 См. Приложение 3 к постановлению Правительства Москвы от 3 декабря 2002 г. № 981-ПП.

182

Рисунок 6.9. – Типовая структура префектуры административного округа

Возглавляет префектуру префект административного округа в ранге министра Правительства Москвы, назначаемый и освобождаемый от должности Мэром Москвы. Руководство префектурой осуществляется на основе единоначалия. Префект несет персональную ответственность за выполнение возложенных на префектуру задач и осуществление префектурой своих полномочий. Первые заместители префекта, заместители префекта и руководитель аппарата префектуры в ранге заместителя префекта назначаются и освобождаются от должности Правительством Москвы по представлению префекта.

Префект административного округа:

–координирует и контролирует деятельность управ районов, расположенных на территории соответствующего административного округа;

–выполняет представительские функции;

–осуществляет функцию главного распорядителя бюджетных средств города Москвы, установленную бюджетным законодательством и ведомственной классификацией расходов бюджета города;

–осуществляет управление средствами целевого бюджетного фонда развития территории и несет ответственность за правильность расходования этих средств;

–является начальником гражданской обороны административного округа;

–организует работу комиссий префектуры административного округа;

–утверждает структуру и штатное расписание префектуры, а также смету расходов на содержание управленческого аппарата;

–распределяет обязанности среди своих сотрудников;

–принимает на работу и увольняет с работы работников префектуры;

–согласовывает структуру и штатное расписание управы района;

–согласовывает проекты нормативных правовых актов, распоряжений (решений) отраслевых и функциональных органов исполнительной власти города Москвы, затрагивающих интересы населения административного округа;

–согласовывает назначение и освобождение от должности руководителей территориальных подразделений отраслевых и функциональных органов исполнительной власти города Москвы, осуществляющих свою деятельность на территории административного округа;

–осуществляет другие полномочия.

При префектуре административного округа создается коллегия. Коллегия рассматривает основные вопросы деятельности префектуры

184

и подведомственных ей учреждений, организаций. Реализация решений коллегии осуществляется, как правило, распоряжениями и/или приказами префекта. Состав коллегии утверждается Правительством Москвы.

Контроль за деятельностью префектуры осуществляют Правительство Москвы и уполномоченные им органы. Префект административного округа представляет Мэру Москвы и Правительству Москвы ежегодный отчет о своей деятельности.

Распоряжения, приказы префекта могут быть отменены или приостановлены Мэром Москвы, Правительством Москвы, признаны недействительными в судебном порядке.

Управа района. Третьим звеном вертикали городской государственной власти после правительства города и префектуры является управа района. В районах города Москвы образованы 123 управы. Управа района – территориальный орган исполнительной власти города, подведомственный Правительству Москвы. Она осуществляет исполнительно-распорядительную и контрольную деятельность на территории района. Оперативное руководство, координацию и контроль за деятельностью управы района осуществляет префект соответствующего административного округа.

Правительством Москвы утверждено «Положение об управе района города Москвы», в соответствии с которым на управу района возлагается осуществление около 130 различных функций по исполнительнораспорядительной, координирующей и контрольной деятельности на территории района55. Представление о содержании деятельности управы района дает также ее организационная структура (рисунок 6.10).56

Возглавляет управу района глава управы, который назначается и освобождается от должности Правительством Москвы по представлению префекта соответствующего административного округа. Глава управы:

–представляет управу района в органах государственной власти, органах местного самоуправления, в международных организациях и других;

–издает в пределах своих полномочий распоряжения и приказы;

–распоряжается средствами целевого бюджетного фонда развития территории в части, относящейся к району, и несет ответственность за правильность расходования этих средств;

55См. Постановление Правительства Москвы от 3 декабря 2002 г. №981-ПП. Положение об управе района города Москвы.

56Там же.

185

Глава управы района

Рисунок 6.10. – Примерная структура управы района города Москвы

–организует работу постоянных комиссий, общественных советов, создаваемых в управе района;

–утверждает согласованные с префектом административного округа структуру и штатное расписание управы района;

–распределяет обязанности среди своих заместителей, утверждает положения о структурных подразделениях, должностные обязанности работников управы района;

–согласовывает назначение и освобождение от должности руководителей территориальных подразделений отраслевых и функциональных органов исполнительной власти города Москвы, инспекций, осуществляющих деятельность на территории района;

–осуществляет другие полномочия в соответствии с законодательными и нормативными правовыми актами.

Глава управы назначается на срок полномочий Мэра Москвы и несет персональную ответственность за выполнение возложенных на

186

управу района задач и осуществление своих полномочий.

Первый заместитель главы управы района, заместители главы управы района и руководитель аппарата управы района назначаются и освобождаются от должности Правительством Москвы по представлению главы управы района, согласованному с префектом соответствующего административного округа.

Контроль за деятельностью управы района осуществляют префектура соответствующего административного округа и Комитет территориальных органов исполнительной власти и развития местного самоуправления Правительства Москвы.

Глава управы представляет Мэру Москвы и Правительству Москвы ежегодный отчет о своей деятельности через префекта административного округа – члена Правительства Москвы.

Вопросы для самоконтроля:

1.Каковы основные полномочия Московской городской Думы?

2.Каковы полномочия Мэра Москвы?

3.Какие структурные подразделения входят в состав Правительства Москвы?

4.Перечислите основные полномочия Правительства Москвы.

5.Какие структурные подразделения входят в состав комплекса городского управления и каковы его функции?

6.Какова сущность отраслевых и функциональных органов исполнительной власти?

7.В чем основное отличие и что общего с точки зрения направлений деятельности у департаментов и комитетов?

8.Что означает межотраслевое управление?

9.Какова структура и основные функции префектуры административного округа?

10.Перечислите основные функции управы района.

187

ГлАВА 7.

ОРГАНИЗАЦИЯ МЕСТНОГО САМОуПРАВлЕНИЯ

ВГОРОдАХ ФЕдЕРАлЬНОГО ЗНАЧЕНИЯ

7.1.Особенности и принципы организации местного самоуправления

вгородах федерального значения

Согласно Конституции Российской Федерации Москва и СанктПетербург – города федерального значения – субъекты Российской Федерации. Они являются мегаполисами со всеми присущими им особенностями:

–большой численностью проживающего населения и его высокой плотностью;

–высоким уровнем ежесуточной внутригородской и пригородной миграции;

–сосредоточием государственных, общественных и политических структур;

–наличием крупнейших систем жизнеобеспечения (железнодорожные, автомобильные и авиационные узлы, центры управления энергетическими системами) и другими.

Москва и Санкт-Петербург – города-лидеры по многим позициям федеральной жизни, это – крупнейшие научные и культурные центры страны, они имеют не только особое значение, но и особый статус в нашей стране: Москва – столица Российской Федерации, СанктПетербург – бывшая столица Российской Империи.

Наряду со статусом субъектов РФ Москва и Санкт-Петербург являются городскими поселениями, в которых должно осуществляться местное самоуправление. Специфика организации городского хозяй-

188

ства и жизнедеятельности населения крупнейших городов (мегаполисов) существенно осложняют организацию местного самоуправления. Масштаб мегаполиса слишком велик для решения всех вопросов местного значения на общегородском уровне. С одной стороны, общегородские органы местного самоуправления оказываются отдаленными от граждан, порой недоступными для них, а значит и обратная связь с населением ослабляется либо не действует. С другой стороны, управленческие ресурсы и ресурсы политического влияния, которыми располагает власть, столь велики, что нужды и потребности конкретных граждан, их влияние на власть становятся иногда микроскопично малыми. Это приводит к отчуждению граждан и власти друг от друга и порождает бюрократические преграды.

Вместе с тем и создание внутригородских муниципальных образований осложнено многими особенностями. Границы между внутригородскими муниципальными образованиями зачастую условны и далеко не всегда могут совпадать с реальными преградами в виде оживленных автомагистралей, железных дорог или парковых зон и т.п. Если человек проживает в одном муниципальном образовании, работает в другом, удовлетворяет свои культурные потребности в третьем, а занимается спортом в четвертом, то затрудняется формирование местного сообщества – территориального коллектива, связанного условиями совместного проживания и необходимостью удовлетворения коллективных потребностей в рамках локальной территории.

Впервые специфика городов федерального значения нашла отражение в принятых в марте 1997 г. поправках в Федеральный закон 1995 г. Изменения регулировали: вопросы территорий, на которых создаются муниципальные образования; компетенцию органов местного самоуправления; объекты собственности, передаваемые органам местного самоуправления. В частности было указано, что на внутригородских территориях городов Москвы и Санкт-Петербурга самоуправление осуществляется при сохранении единства городского хозяйства в соответствии с уставами и законами субъектов РФ – городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга. В то же время население городских поселений, входящих в состав субъектов РФ – городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга, не может быть лишено права на осуществление местного самоуправления.

Основываясь на этих положениях, Федеральный закон от 6 октября 2003 года №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определил особенности организации местного самоуправления в субъектах Российской Федера-

189

ции – в городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге (ст.79), представленные на рисунке 7.1:

Особенности организации местного самоуправления

Законы субъектов РФ – городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга

Рисунок 7.1 – Особенности организации местного самоуправления в городах федерального значения

1.В соответствии с уставами указанных субъектов РФ местное самоуправление в Москве и Санкт-Петербурге осуществляется органами местного самоуправления на внутригородских территориях;

2.Установление и изменение границ внутригородских муниципальных образований, их преобразование осуществляется законами городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга с учетом мнения населения соответствующих внутригородских территорий;

3.Перечень вопросов местного значения, источники доходов местных бюджетов внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга определяются законами этих городов исходя из необходимости сохранения единства городского хозяйства. Установленные федеральными законами источники доходов местных бюджетов, не отнесенные законами этих городов к источникам доходов бюджетов внутригородских муниципальных образований, зачисляются в бюджеты городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга;

4.Состав муниципального имущества внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы и

190