Organizacja

ня субъекта федерации: районный, городской, внутригородской, поселковый. Федеральный закон от 28.08.95 №154-ФЗ, конкретизировав положения Конституции, установил, что государственные органы и государственные должностные лица не вправе осуществлять местное самоуправление (брать на себя функции, принадлежащие по закону органам местного самоуправления), формировать органы местного самоуправления и назначать должностных лиц местного самоуправления.

В отличие от других городов России Москва и Санкт-Петербург не входят в состав какой-либо области (края) или республики и являются самостоятельными субъектами федерации. Из этого следует, что органы власти города, представляющие органы государственной власти, не вправе решать вопросы, отнесенные Законом к ведению органов местного самоуправления. В то же время большинство вопросов местного значения в Москве и Санкт-Петербурге не может решаться на уровне отдельного района или округа из-за угрозы разрушения целостности и работоспособности систем жизнеобеспечения города.

Таким образом, исходя из статуса Москвы и Санкт-Петербурга (как субъектов РФ и городских поселений) требуется осуществление на их территории государственной власти субъекта федерации и местного самоуправления, для чего должны быть сформированы органы государственной власти и органы местного самоуправления. С учетом этих положений и установленных в 1995 году правовых рамок могли бы быть возможны следующие модели организации публичной власти в этих городах.

Первый вариант. Отказ от формирования органов государственной власти субъекта РФ и передача государственных полномочий города федерального значения органам местного самоуправления. Органы местного самоуправления в этом случае не должны осуществлять регулирование собственной деятельности, отнесенное к полномочиям органов государственной власти. Осуществление контрольных функций по отношению к местному самоуправлению, полномочий по регулированию принципов организации местного самоуправления, применения мер ответственности к органам местного самоуправления и т.п. в соответствии со ст. 49 Федерального закона №154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» можно было передать федеральным органам государственной власти. Реализация этой схемы должна сопровождаться изменением статуса субъекта федерации и возможна на основании ст. 66 Конституции по взаимному согласию Российской Федерации и субъекта РФ в соответ-

131

ствии с федеральным конституционным законом. В некоторых столицах федеративных государств система публичной власти строится подобным образом (см. главу 2). Такое положение должно быть закреплено в Уставе города и в федеральном законодательстве.

Однако лишение города статуса субъекта федерации означало бы значительное сокращение его самостоятельности и потерю налоговой базы и поэтому в качестве реального варианта не рассматривалось.

Вариант второй основан на совпадении территориальных границ субъекта РФ и муниципального образования и формировании в городе федерального значения законодательного органа и системы исполнительных органов государственной власти субъекта РФ, а также представительного органа муниципального образования и иных органов местного самоуправления в соответствии с установленной уставом структурой органов местного самоуправления. Отсутствие дублирования исполняемых функций в этом случае должно обеспечиваться четким разграничением сфер деятельности и полномочий между разными уровнями власти.

Теоретически, конечно, можно представить себе существование двух параллельных структур управления городом, одна из которых решает вопросы государственного, а другая – местного значения. Но в реальности существование в одном городе двух мэров и двух городских дум вряд ли целесообразно.

Вариант третий. Установление «двухуровневой» системы местного самоуправления в городах федерального значения. Эта модель, как отмечено выше (см. главу 2), используется при формировании структуры муниципальных органов в крупнейших зарубежных городах и рассматривается исследователями как наиболее приспособленная к решению задач городского управления. Муниципальными образованиями в этом случае являются как город в целом, так и его отдельные части (входящие в состав городской территории поселения, районы). Для обеспечения государственной власти в городе федерального значения формируются законодательный и исполнительные органы. Для осуществления местного самоуправления избирается представительный орган местного самоуправления города, представительный орган местного самоуправления каждого внутригородского муниципального образования, формируются иные общегородские органы местного самоуправления и внутригородских муниципальных образований в соответствии с установленной уставом структурой органов местного самоуправления.

Законодательным органом государственной власти между городом

132

и расположенными в его границах муниципальными образованиями разграничиваются предметы ведения, доходные источники местных бюджетов и объекты муниципальной собственности. Отсутствие дублирования также обеспечивается четким разграничением полномочий между разными (как государственным, так и муниципальными) уровнями власти. Этот вариант обеспечивает сохранение единства городского хозяйства и вместе с тем, с учетом большой территории города и численности населения (благодаря второму уровню организации местного самоуправления), позволяет приблизить органы местного самоуправления к жителям, обеспечить реальное участие граждан в решении вопросов жизнеобеспечения (первый уровень). Кроме того, реализация этого варианта не допускает исключения вопросов местного значения из ведения органов местного самоуправления, что полностью соответствует Конституции и федеральному законодательству.

Однако установлению «двухуровневой» модели территориальной организации местного самоуправления в городах федерального значения препятствовала бюджетная система РФ, в которой существовал только один уровень местных бюджетов и поэтому было неясно, как разделить налоговые поступления между уровнями.

Четвертый вариант территориальной организации местного самоуправления в городах федерального значения предполагал, что территория субъекта Федерации делится на несколько муниципальных образований с сохранением за ними права на объединение. В городе федерального значения формируются органы государственной власти субъекта РФ и органы местного самоуправления каждого муниципального образования. По такому варианту в настоящее время, как будет показано ниже, осуществляется организация местного самоуправления в Москве и Санкт-Петербурге.

Пятый вариант. Изменение статуса Москвы и Санкт-Петербурга – городов федерального значения в Конституции РФ Федеральным законом. Присвоение Москве и Санкт-Петербургу – городам федерального значения, двойного статуса.

Изменение конституционно-правового статуса субъекта Российской Федерации, согласно статье 137 Конституции РФ возможно. Хотя в статье 12 подчеркивается, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, однако статья 132 п. 2 Конституции РФ гласит: «Органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями».

Однако такой закон не принимался, но этот вариант был реализован в практике управления городом Москвой с 1995 года.

133

5.2.Формирование системы управления в городе Москве

Виюне 1995 года был принят Устав города Москвы, устанавливающий двойной статус органов власти города Москвы. Такое решение было принято с учетом опыта организации власти в столицах европейских государств (см. главу 2), а также в связи с неопределенностью правового статуса города федерального значения.

Согласно Уставу города Москвы:

1) высшим представительным органом городского самоуправления и одновременно представительным и законодательным органом государственной власти города Москвы являлась Московская городская Дума; 2) высшим исполнительным органом городского самоуправления и исполнительным органом государственной власти города Москвы

являлась Московская городская администрация (или мэрия); 3) деятельностью мэрии руководил избираемый жителями мэр Мо-

сквы, являвшийся высшим должностным лицом города Москвы и главой городской администрации;

4) в структуру администрации входили коллегиальный орган исполнительной власти – Правительство Москвы, управление делами мэрии, отраслевые и функциональные органы городской администрации, префекты административных округов, а также иные органы, создаваемые мэром;

5) Московская городская администрация, как исполнительный орган городского самоуправления, имела территориальные отделения в районах города Москвы – районные Управы, являющиеся органами власти района. Их задача – решать местные проблемы населения.

В1996 году был принят специальный Закон «О районной Управе города Москвы» определяющий полномочия ветвей власти на районном уровне. До сего времени в районах города Москвы существовала лишь исполнительная власть, осуществляемая супрефектами. Этим законом было установлено, что «районная Управа в городе Москве – орган власти района – осуществляет функции органа местного самоуправления по вопросам местного значения, за исключением вопросов, отнесенных законодательством города Москвы к компетенции городского (местного) самоуправления»39.

Эта формулировка чрезвычайно важна: районные Управы не признавались органами местного самоуправления, а лишь осуществляли их функции. Органами местного самоуправления по-прежнему оста-

39 Закон города Москвы от 11 сентября 1996 г. № 28-91 «О районной управе города Москвы» // «Ведомости Московской Думы», 1997, № 1. С. 4.

134

вались Московская городская Дума и мэрия. Позже эта формулировка появилась и в Уставе города.

Возглавлял районную Управу глава районной Управы. Он же являлся председателем районного Собрания, которое было наделено «полномочиями представительного органа населения». Глава Управы возглавлял и администрацию района, обеспечивая в пределах своих полномочий и под свою ответственность «решение вопросов местного (районного) значения, осуществлял руководство хозяйственными и социальными службами района, являющимися структурными подразделениями администрации района». И, наконец, в районе могли создаваться органы территориального общественного самоуправления (рисунок 5.1).

Федеральные органы

Мэр Москвы

Условные обозначения:

– линейное подчинение

------------ – координация Рисунок 5.1 – Состав органов власти в городе Москве с 1996 г. по 2002 г. 40

40 Голованов В.И. Управление и самоуправление в крупном городе: теория, опыт, организация.

– М: Наука, 1998.

135

Создание районных Управ явилось шагом на пути организации местного самоуправления в районах города. Однако районная Управа оставалась, по сути, местным органом государственного управления. Во-первых, в районное Собрание, выполняющее функции представительного органа населения района, избирались советники, а не депутаты. Во-вторых, глава Управы избирался районным Собранием из своего состава по представлению кандидатуры Мэром Москвы. Мэр, в соответствии с Законом, мог предложить другую кандидатуру (не из числа советников районного собрания). Таким образом, главы Управ не всегда являлись выборными должностными лицами. В-третьих, Законом «О районной Управе города Москвы» было определено, что «Управа самостоятельно распоряжается финансовыми ресурсами района в пределах утвержденной сметы доходов и расходов». Следовательно, Устав Москвы нуждался в доработке в части прямого введения местного самоуправления в районах.

Вмарте 1997 г. Закон №154-ФЗ получил существенное дополнение: города федерального значения, субъекты РФ – Москва и СанктПетербург, получили право определять своими законами в целях сохранения единства городского хозяйства предметы ведения находящихся на их территориях муниципальных образований, а также объекты муниципальной собственности и источники доходов местных бюджетов. Эта «особая правовая формула» получила историческое название «поправки Лужкова-Шишлова-Бабурина». Таким образом, Москва и Санкт-Петербург в отличие от остальной России получили законную возможность собственного правового регулирования важнейших вопросов организации местного самоуправления.

Всоответствии с принятой поправкой становилась реальной реализация следующей модели: городские органы власти, утрачивая двойной статус, становятся органами государственной власти Москвы – города федерального значения, городские органы местного самоуправления могут не создаваться, а местное самоуправление может осуществляться во внутригородских муниципальных образованиях.

Продолжением предыдущего этапа становления городских органов управления явилась разработанная Правительством Москвы «Концепция дальнейшего развития местного самоуправления в городе Москве»41, содержащая программу законопроектной работы по приведению законодательства Москвы в сфере местного самоуправления

41 Постановление Правительства Москвы от 20 марта 2001 г. №262-ПП «О концепции дальнейшего развития местного самоуправления в городе Москве». «Вестник Мэрии Москвы», 14, апрель 2001.

136

в соответствие с Конституцией Российской Федерации и федеральным законодательством. В Концепции было отмечено последовательное утверждение в столице принципов самоуправления. Прежде всего, это выражалось в создании правовой базы для местных органов власти, уточнении границ территориальных образований, распределении основных функций и полномочий между тремя уровнями управления городом (город – административный округ – район), создании на районном уровне представительных органов власти (районных Собраний). Цель следующего этапа – сосредоточение функций местного самоуправления на районном уровне, обеспечение районных Управ финансовыми и материальными ресурсами для выполнения своих задач, повышение самостоятельности и ответственности органов местного самоуправления.

Главное изменение, которое предусматривалось Концепцией – это изменение правового статуса районной Управы, районного Собрания и главы Управы. В соответствии с Концепцией районная Управа из органа, выполняющего функции органа местного самоуправления, должна стать органом местного самоуправления. Районному Собранию должен быть предоставлен статус представительного органа местного самоуправления, означающий расширение его полномочий (право принятия Устава муниципального образования, бюджета, общеобязательных правил по предметам ведения района, право законодательной инициативы в Мосгордуме). Глава Управы приравнивается к главе внутригородского муниципального образования и становится выборным должностным лицом. Он должен избираться из числа депутатов представительного органа муниципального образования или непосредственно населением. В соответствии с новым статусом Управы распоряжения ее главы и решения представительного органа уже не могли быть отменены без соответствующего судебного решения.

Важным нововведением, предусмотренным Концепцией, являлось установление предметов ведения местного самоуправления и формирование районных бюджетов. К собственным вопросам местного значения были отнесены все вопросы, связанные с функционированием органов местного самоуправления (включая принятие Устава, бюджета, вопросы собственности и хозяйственной деятельности муниципальных предприятий, организации местных СМИ, информационных служб, архивов и т.д.), а также – опека, попечительство, внешкольная работа с детьми, благоустройство придомовых и внутридворовых территорий, обеспечение санитарного благополучия, вывоз мусора и брошенных автомашин, ликвидация самовольно по-

137

строенных гаражей, учет нуждающихся в жилье, оказание социальной помощи из средств района, охрана памятников местного значения, регистрация животных и организация собачьих площадок. Кроме того указывалось, что органы местного самоуправления участвуют в планировке и застройке территории района, в городских социальных, жилищных и экологических программах, оказывают содействие органам охраны порядка, создают условия для строительства и хозяйственной деятельности на территории района. На их реализацию московское правительство планировало потратить примерно 2% средств городского бюджета. Финансовые средства для осуществления вопросов местного значения, как и прежде, предусматривалось аккумулировать в целевых бюджетных фондах развития районов. Кроме того, на органы местного самоуправления предполагалось возложить полномочия города Москвы – текущий ремонт и эксплуатацию жилищного и нежилого фонда, социальных объектов, дорог местного значения. Для этих целей предусматривались выделение от 7 до 9% средств городского бюджета и централизованный контроль за их расходованием. В Концепции отмечалось, что основная часть местных расходов будет находиться под прямым контролем городских властей. Городская собственность должна передаваться органам местного самоуправления только в управление. Это принципиальная особенность предлагаемой модели организации местного самоуправления в Москве.

Формирование обновленной системы местного самоуправления планировалось завершить к концу 2003 г., то есть к окончанию срока полномочий районных Собраний, избранных в декабре 1999 года.

Общая схема государственного управления городом

В целях обеспечения перехода к организации местного самоуправления в городе Москве на конституционной основе в Устав города Москвы периодически вносились изменения. 6 ноября 2002 года Московская городская Дума приняла закон №56 «Об организации местного самоуправления в городе Москве»42.

3 декабря 2002 года было принято Постановление Правительства Москвы №981-ПП «Об образовании территориальных органов исполнительной власти города Москвы – управ районов»43. В декабре это-

42Закон города Москвы от 6 ноября 2002 г. №56 «Об организации местного самоуправления в городе Москве». – М.: Норма, 2003. – 39 с.

43Постановление Правительства Москвы от 3 декабря 2002 г. №981-ПП «Об образовании территориальных органов исполнительной власти города Москвы – Управ районов». // «Вестник Мэра и Правительства Москвы». №1, 25.12, 2002

138

го же года в связи с принятием Московской городской Думой закона №61 «О внесении изменений в Закон города Москвы от 5 июля 1995 г. №13-47 «О территориальном делении города Москвы»44 в Москве было образовано 125 районов. Позднее в результате укрупнения районов на территории Зеленоградского административного округа их стало 123. Характеристика административных округов города Москвы на 01.01. 2008 г. по количеству входящих в них районов и численности проживающего населения представлена в таблице 5.1. Самый небольшой по площади и малочисленный округ, включающий всего три района – Зеленоградский. Каждый из остальных административных округов – это от 66 до 155 квадратных километров территории с населением от 694 тыс. до 1572 тыс. человек. В каждый из этих округов входит от 8 до 17 районов. Численность населения в районах составляет от 20 тыс. до 170 тыс. человек, что соответствует населению среднего города России.

Суть принятых нормативно-правовых актов сводилась к тому, что главным изменением в организации власти в столице России стало разделение государственного управления и местного самоуправления внутри районов. Управы районов приобрели статус органов государственной власти. Фактически произошла реализация ст. 12 Конституции РФ, по существу которой продолжались дебаты все последние годы.

Таблица 5.1 – Административно - территориальное деление города Москвы45

44Закон города Москвы от 4 декабря 2002 г. №61 «О внесении изменений в Закон города Москвы от 5 июля 1995 г. №13-47 «О территориальном делении города Москвы». // «Вестник Мэра и Правительства Москвы». №59, 18.12.2002

45Данные о территориях приводятся по информации, имеющейся на сайтах префектур, Правительства Москвы и ГУВД Москвы. Данные о населении – с официального сайта территориального органа Федеральной службы государственной статистики по г. Москве на 01.01.2008 г.

139