Organizacja

Уфа3. Особое место в системе крупнейших российских городов занимают города федерального значения (Москва и Санкт-Петербург), со всеми присущими им особенностями:

–большим числом проживающего населения и его высокой плотностью;

–высоким уровнем ежесуточной внутригородской и пригородной миграции;

–сосредоточием общефедеральных государственных, общественных и политических структур;

–наличием крупнейших систем жизнеобеспечения федерального значения (железнодорожные, автомобильные и авиационные узлы, центры управления энергетическими системами и др.);

–наличием большого количества объектов федеральной собственности, а также иностранных посольств и представительств.

Специфика организации городского хозяйства и жизнедеятельности населения крупнейших городов определяет особенности их функционирования (рисунок 1.2).

Особенности функционирования крупнейших городов

Специфика организации городского хозяйства и жизнедеятельности населения

Значительная неравномерность размещения объектов социальной и производственной инфраструктуры

Огромные освоенные территории с развитым взаимосвязанным расселением, то есть связями между местами труда и жилья

Неделимость многих объектов социальной инфраструктуры

Размытость территориальных границ реальных «сфер обитания» жителей, связанных с удовлетворением их различных потребностей

Невозможность рассмотрения многих объектов, непосредственно удовлетворяющих потребности населения города, как объектов местного значения

Большое количество объектов культурного наследия страны

Рисунок 1.2 – Особенности функционирования крупнейших городов

3 http://www.gks.ru/dbscripts/Cbsd/DBInet.cgi

11

Крупнейшие города, по определению, являются одновременно «центральными местами», обслуживающими потребности прилегающей территории, и «узлами» различных сетей, значение которых выходит далеко за пределы контролируемого городом пространства. В первом случае речь идет о локальных характеристиках города, во втором – о внешних, включая участие в глобализационных процессах. Двойственность природы городов обеспечивает им необходимую устойчивость и адаптивность: локальное начало играет роль «стабилизатора» развития, а сетевое – «стимулятора». Нарушение этого баланса в пользу «локального» ведет к стагнации и провинциализации города, даже если это столица государства, а в пользу внешних источников развития – к его экономическому и социально-культурному отрыву от собственной территориальной базы и обострению традиционного конфликта «центр-периферия».

Косвенно о том же свидетельствуют и кардинальные изменения, произошедшие со всеми столичными городами на постсоветском и постсоциалистическом пространстве. Новая ситуация открытости, возобновление старых и обретение новых связей, заявка на собственное место в международных отношениях придали этим городам истинный лоск столиц, несмотря на недостаточную ухоженность городской среды. К выходящим из «локального» плена городам, таким как Белград, Киев, Тбилиси, Прага, оказалось приковано беспрецедентное международное внимание, как к центрам культурных и политических инноваций. Особенно наглядным является пример Берлина, пульс столичной жизни которого бьется в его восточной, а не западной части.

Противоположный эффект создает резкая активизация «узловых» функций города. Возросшая мобильность капитала, населения, интенсификация информационных и культурных обменов форсируют трансформационные процессы, обеспечивая городам впечатляющие изменения в фантастически сжатые сроки. Платой за экономию времени и чудо преображения становится дестабилизация всей прежней системы отношений и обострение множественных конфликтов, связанных с социальным, имущественным и территориальным неравенством. Хотя причину этого чаще всего видят в несправедливости пространственного перераспределения средств в пользу административных центров, конфликт имеет не только экономическую, но и социокультурную природу. Города, вовлеченные в интенсивные сетевые отношения, неизбежно вынуждены соответствовать новым требованиям и частично порывать с предшествующей традицией.

12

Для современной России характерно также явление, не имеющее аналогов в развитых странах. Вбирая в себя значительную часть всего демографического, социального и экономического потенциала российских регионов, так называемые «региональные столицы» (административные центры субъектов федерации) и другие крупные города оказывают весьма существенное воздействие на протекание экономических, социальных и даже политических процессов в России и во всех ее регионах. В них проживает около трети населения страны, но во многих субъектах РФ доля таких центров и численности населения существенно выше. Например, Новосибирск поглощает 53% областного населения, Томск – 47, Калининград – 45, Ижевск – 40%. При этом административные центры формируют 40-70% валового регионального продукта соответствующего субъекта РФ, а рост экономических показателей здесь в 2001-2005 гг. на 10-30% опережал рост аналогичных показателей на остальной части регионов. В административные центры стекается от 40 до 80% инвестиций каждого региона, и эта доля растет ежегодно4.

Вбольшинстве административных центров формируется подавляющая часть доходов региональных бюджетов: в Екатеринбурге – до 50%, в Перми – около 60%, в Челябинске – около 75% и т.д. Вместе

стем в большей части таких городов среднедушевая бюджетная обеспеченность ниже, чем на остальной территории региона. В 50 из них городские бюджеты в соответствии с принятым порядком распределения налоговых доходов являются дотационными.

Врасчете на 1000 жителей «региональные столицы» производят в среднем на 42% больше стоимостных объемов платных услуг, розничной торговли и гражданского строительства, чем остальная территория регионов. Они остаются главными центрами науки и высшего образования. В них трудятся более 80% научных работников страны и обучаются в вузах около 90% всех студентов России. Здесь сосредоточено 82% театров и 60% современных кинотеатров.

Россия – страна преимущественно городская: три четверти ее населения (более 105 млн. человек) живут в городах и поселках городского типа. В ней насчитывается 1097 городов, крайне неравномерно распределенных по территориям субъектов: в Московской области – 76 городов, в соседней Ярославской – 11, в Омской – 6, в Республике Алтай – 1. В годы реформ более 900 городов попали в устойчиво кризисное состояние, а открывшиеся рыночные возможности их разви-

4 Лексин В. «Региональные столицы» в экономике и социальной жизни России // Вопросы экономики. 2006. № 7. С.84-85.

13

тия оказались сосредоточенными в крупнейших городах за счет развития отраслей сервисной экономики. Так, в Новосибирске в сервисной экономике занято людей в 5 раз больше, чем на остальной территории области, в Красноярске – в 3 раза. Безусловными лидерами в концентрации сервисной экономики, кроме Москвы и С.-Петербурга, являются Волгоград, Екатеринбург, Казань, Краснодар, Красноярск, Самара, Саратов, Томск и несколько других «региональных столиц»5.

Специфика и масштабы российской экономики сервиса предопределили опережающее развитие в «региональных столицах» малого предпринимательства. В 82-х из них размещается от 52 до 70% всех малых предприятий регионов. В последние десять лет малый бизнес здесь становится одним из самых значительных налогоплательщиков. Рассмотренные обстоятельства в немалой степени способствовали превращению «региональных столиц» в своеобразные «центры траты денег».

Наряду с развитием позитивных тенденций здесь накапливаются социальные проблемы, для решения которых у городских властей нет ни бюджетных, ни административных ресурсов. Население этих городов стареет опережающими темпами. В число бедных попадают не только фактически неработающие и пенсионеры, но и многие «бюджетники», особенно из числа учителей, среднего медицинского персонала, библиотекарей и т.п. К таким же последствиям в «Региональных столицах» ведет и повсеместное повышение цен (на 12-20%) на товары первой необходимости по сравнению с уровнем цен в небольших городах и поселках.

Существенно и то, что относительное благополучие инфраструктуры «региональных столиц» почти полностью основывается на давно обветшавшем советском наследии. Увеличивается дисбаланс между экономическим потенциалом страны, сосредоточенным в крупных городах, и крайне ограниченными возможностями городских властей самостоятельно решать инфраструктурные проблемы. Бюджеты «региональных столиц» после изменений, внесенных в налоговое и бюджетное законодательство, и принятия федеральных законов, лишивших их не только основной части налогов, но и части собственности, становятся все более зависимыми от региональных бюджетов.

Ситуация осложняется тем, что крупнейшие города в России исторически образовались по административно-территориальному принципу, который во многом сохранил свое доминантное значение

5 Лексин В. «Региональные столицы» в экономике и социальной жизни России // Вопросы экономики. 2006. № 7. С.90.

14

исегодня. Это определяет содержание, стиль и методы управления крупнейшим городом и продуцирует многие проблемы не только в настоящем, но и неизбежно в будущем времени. Ранее управление крупнейшими городами, по сути, представляло собой администрирование, таким во многом оно остается и сегодня. Ослабление центральной власти способствовало децентрализации управления. Городские администрации оказались вынужденными брать на себя решение многих проблем в городе, которые ранее решались на федеральном уровне. Предоставление федеральным центром возможности проявления политических и экономических инициатив вынуждает городские администрации становиться субъектами муниципального управления. Эта новая социальная роль требует управления иного типа, отличного от простого администрирования.

Городская власть из режима осуществления управления, как определенной функции, вмененной ей в обязанность, должна осуществить (и в ряде случаев уже успешно осуществляет) переход в режим деятельности, за результаты и последствия которой она берет на себя ответственность и тем самым реализует себя как субъект управления. Это в целом переход от предзаданности к самоопределению. В этой связи особенно актуальным становится поиск результативной модели организации управления и самоуправления крупнейшим городом как системой.

Вцелом крупнейший город есть пространство взаимодействия между определенными типами деятельности и определенными типами жизни. Это взаимодействие задает пространство жизнедеятельности крупнейшего города. Способность крупнейшего города поддерживать

ивоспроизводить свою целостность в меняющихся условиях его существования зависит от сбалансированности связей между основными типами деятельности и возможностями системы управления городом реагировать на импульсы глобальной среды. Любой крупнейший город «втягивается» в эти процессы с разной степенью активности и масштабности. Глобальные процессы оказывают в современных условиях гораздо более сильное влияние на состояние развития крупнейшего города, чем внутригородские. Сама целостность крупнейшего города во многом зависит от того, какова его роль, степень и принципы участия в глобальных процессах.

Вэтом контексте организация управления и самоуправления в крупнейших городах предполагает учет наиболее существенных характеристик его функционирования, которые отражены на рисунке 1.3.

15

Основные характеристики функционирования крупнейшего города

подвижность социально-экономических границ города (возможность расширения от городских до глобальных масштабов)

тесная взаимосвязь с другими крупномасштабными системами и окружающей средой

динамизм социально-экономических процессов

«выходной» продукт города как результат интегральных характеристик его функционирования

значительные затраты ресурсов и времени на проектирование системы управления городом

комплексный характер управления городом

Рисунок 1.3 – Основные характеристики функционирования крупнейшего города

Пространство крупнейшего города представляет открытую социальную целостность, которая может быть представлена в следующих аспектах:

–административно-территориальный (совокупность городских территорий и органов управления ими, составляющих единое пространство);

–нормативно-правовой (единое правовое поле, где действуют непротиворечащие друг другу федеральные, региональные и муниципальные правовые акты);

–политический (политические институты и политическая элита, сложившийся стиль политической деятельности, особенности политического сознания населения города);

–экономический (включенность крупнейшего города в процессы взаимодействия с различными субъектами организации хозяйственной жизни);

–культурный (единство не только состава и структуры «культурных центров», но и наличие определенного типа культуры, доминирующего уклада и стиля жизни, обусловленного природно-географическими условиями, этническим составом и преобладающими в мегаполисе типами деятельности. Культурная целостность крупнейшего города до-

16

стигается во многом за счет построения целостного образовательного пространства с собственным составом и структурой образовательных учреждений разных ступеней и форм обучения, с уровнем образованности, с качеством образования и подготовки специалистов, уровнем востребованности квалифицированных специалистов);

– информационный (характеризуется определенным составом и структурой средств массовой информации, городскими собственниками СМИ, городскими «авторитетами» среди журналистов, городской «привязкой» журналистов к заказам на оплачиваемую информацию).

Основными принципами управления крупнейшим городом как системой в современных условиях выступают: целостность, устойчивость, безопасность, управляемость, надежность, эффективность и ответственность.

Обеспечение целостности крупнейшего города как сложноорганизованной системы выступает в качестве важнейшей задачи органов управления, решение которой предполагает:

а) сохранение интегрированности системы в целом, всех ее параметров функционирования и развития;

б) повышение степени целостности, переход к новым уровням (степеням) целостности, новым системным качествам;

в) повышение функциональности системных субъектов в направлении развития функций сотрудничества, регулируемости, адекватной инновативности, появления новых функций, позволяющих адекватно реагировать на вызовы времени и пространства;

г) увеличение степени сопряженности, сбалансированности внутрисистемных изменений и отношений, в первую очередь, целевых.

Организация управления крупнейшим городом как системой должна быть ориентирована на позитивную динамику параметров уровня и качества жизни населения, обеспеченную устойчивым, сбалансированным и взаимонеразрушающим воспроизводством социального, хозяйственного, ресурсного и экологического потенциала территории6. Такое понимание городского развития должно основываться на таких нормах бытия, любые отклонения от которых воспринимаются как деградация, системный кризис, депрессия и т.п.

Другой важный принцип управления крупнейшим городом – устойчивость, который предполагает длительность сохранения условий для воспроизводства потенциала территории (его социальной, природно-ресурсной, экологической, хозяйственной и др. составляю-

6 См.: Лексин В.Н., Швецов А.Н. Государство и регионы. Теория и практика государственного регулирования территориального развития. М., 2002. С.27

17

щих) в режиме сбалансированности и социальной ориентации. Развитие крупнейшего города, как и любой другой сложный процесс, не может проходить в строго линейной форме; здесь возможны спады и подъемы, периоды накоплений и реализации накопленных резервов развития. В этой связи, параметры устойчивости как позитивной (сохраняющей общее направление развития при допустимости временных отклонений) динамики, могут быть выражены соответствующими долгосрочными динамическими рядами фактических и прогнозных характеристик городских подсистем.

Реализация принципа устойчивости в управлении крупнейшим городом как системой предполагает:

а) постоянное повышение структурного качества городских подсистем, качества внутрисистемных связей и взаимодействий;

б) своевременность и адекватность структурных изменений вызовам времени и пространства;

в) взаимозависимость процессов развития на разных уровнях городской системы и ее подсистемах;

г) инновативность как сбалансированное обновление качественных параметров развития городской системы и ее элементов (новые показатели развития, новые элементы, структуры, уровни, функции, механизмы и проч.);

д) предотвращение и урегулирование противоречий, противостояний, конфликтов посредством учета и сбалансирования системообразующих интересов основных внутрирегиональных субъектов.

Не менее значимой для управления крупнейшим городом является реализация принципа безопасности, которая предполагает:

а) повышение уровня и качества управляемости процессами городского развития;

б) повышение степени и качества внутрисистемной информационности для предотвращения рассогласованности в постановке и достижении целей, решении проблем, учете взаимных интересов;

в) становление и развитие городской системы мониторинга за происходящими процессами, явлениями, обеспечение их познаваемости; г) радикальное повышение степени ответственности внутригород-

ских субъектов управления за свои решения и действия; д) обеспечение эффективности управления во всех сферах город-

ской жизнедеятельности посредством сопоставления планируемых результатов с требующимися ресурсами в рамках системы;

е) создание потенциалов развития и механизмов их превращения в реальные процессы, обеспечивающих качественное поступательное

18

развитие городского сообщества.

Реализация принципа управляемости зависит от выбранного критерия, множества возможных значений входных параметров (контролируемых каналов воздействия среды на объект), множества и характера возможных возмущений (неконтролируемых каналов воздействия среды на объект). Управляемость отражает взаимную адаптацию субъекта, объекта и среды управления.

Реализация принципа надежности обеспечивает соответствие реального процесса организации жизнедеятельности крупнейшего города его должному функционированию при различных возмущающих воздействиях. Другими словами, надежность позволяет гармонизировать результаты и цели управления.

Реализация принципа эффективности обеспечивает соответствие результата ценностям, потребностям, целям и средствам (затратам) управления. Эффективность является многоаспектной характеристикой управления, поэтому она определяется различными критериями. Наличие нескольких критериев требует особых способов согласования их между собой, способов поиска компромисса. В зависимости от того, какой способ согласования критериев выбран, получают разные значения эффективности.

Попытки измерять эффективность управления различными подсистемами крупнейшего города при помощи главным образом критерия экономической эффективности являются в настоящий момент неадекватными в силу различных объективных причин.

Содной стороны, это связано с пересмотром существовавшего ранее представления о том, что есть «экономический эффект», особенно

вчасти его инвестиционной и результирующей составляющей, множественности и разнонаправленности эффектов, отсутствия жесткой обусловленности результатов деятельности от дополнительных затрат.

Сдругой стороны, эффективность управления все более связывают вообще не с экономическими, а с социально-политическими и, даже, с психологическими и экологическими аспектами, которые не поддаются адекватной оценке в «денежном» выражении. Удобных и достаточно универсальных критериев определения такой многомерной эффективности пока нет, но поиски в этом направлении достаточно интенсивны.

Ответственность власти является необходимым условием обеспечения надежности и эффективности управления. Поэтому вопрос о распределении и закреплении ответственности является одним из

19

основных в управлении крупнейшими городами. Ответственность городской администрации предполагает создание системного мониторинга состояния крупнейшего города как объекта управления, который является необходимым условием для принятия управленческих решений. Такой мониторинг должен включать не только частные направления, такие, как мониторинг окружающей среды, системы образования, занятости и т.п., но и их взаимодействие и взаимовлияние. Учет взаимодействия и влияния различных факторов необходим и возможен на верхних уровнях городской власти. Отсутствие системного мониторинга ведет к снижению рациональности принятия как стратегических, так и тактических решений, что может негативно сказаться как на состоянии объекта управления, так и самой городской власти.

Реализация перечисленных принципов управления крупнейшим городом как системой будет определять способность и возможность властвующих субъектов найти решения многочисленных сложных внутригородских проблем. За последние десятилетия во многих крупнейших городах России произошла коренная ломка структуры экономики, вызванная осуществлением административной и экономической реформ. Это привело к беспрецедентному спаду в отраслях материального производства, резкому ухудшению социально-экономического состояния и условий жизни населения. Возникла совокупность проблем жизнедеятельности крупнейших городов, которые необходимо решать самостоятельно, а не централизованно, как это было прежде. Такими проблемными зонами являются экология города, жилищнокоммунальное хозяйство, транспорт, социальная сфера и др. Решение этих проблем требует повышения эффективности системы управления городом и привлечения дополнительных инвестиционных ресурсов. Но по своей природе капитал направляется туда, где существует реальная возможность получить прибыль: в строительство гостиниц, возведение крупных офисных и торговых центров, инвестирование в высокие технологии и другие объекты. Инвесторы не заинтересованы вкладывать средства в сферы, которые по своей природе всегда были и останутся дотационными. Одновременно надежное положение городской власти во многом зависит от того, насколько успешно ей удается выстроить систему управления городом, адекватную реалиям настоящего и будущего и создать условия для городского развития. Это, в свою очередь, требует от управленцев всех уровней государственной и муниципальной власти ясного понимания сути происходящих на планете новейших исторических процессов, формирующих новую мирохозяйственную композицию, в которой крупнейшие города играют

20