Organizacja

Московская столичная агломерация управляется двумя субъектами

–властями Москвы и Московской области. А это в конечном итоге приводит к тому, что по-прежнему продолжается разрываться на части единый градоэкологический организм, между Москвой и Подмосковьем нарастают социальные проблемы в области ценообразования, транспорта, землепользования, обеспечения пенсионеров, регулирования потоков маятниковых мигрантов и т.п.

Таким образом, мы налицо имеем реальный факт несоответствия управляющей и управляемой системы, которое объективно ведет к нарастанию противоречий. С одной стороны, московские власти полны стремления оптимизировать систему управления городом, с другой стороны, разрастание его границ приводит к разбалансированию складывающейся системы управления.

Управляющая подсистема или система управления столичным мегаполисом, ее организационные структуры и механизмы предопределяется особенностью города Москвы как сложной социальноэкономической системы. Если управляющая система чрезмерно упрощена, она неспособна целенаправленно воздействовать на объект. Например, Московская столичная агломерация, по мнению ряда ученых (Александр Лола – президент Международной ассоциации университетов и научных центров «экология города») нуждается в 5-уров- невой организации управления: агломерация – собственно Москва

–административные округа – районы – муниципальные образования. Другими словами, иерархичность объекта управления сказывается на иерархичности структуры управления московской агломерацией.

Более того, открытость и широта функций столичного мегаполиса и московской агломерации создают постоянную проблему определения их границ как объектов управления. Естественных территориальных границ в крупнейших городах быть не может, так как они не только постоянно расширяются подобно масляному пятну, но выносят свои функции в близлежащие города, образуя, таким образом, агломерации городов.

Есть разные точки зрения на этот счет. Так, академик Ю. Бочаров считает, что нынешние проблемы Москвы во многом от того, что она превратилась в субъект федерации. Москва – столица всей России, и определять политику ее развития должно федеральное правительство, без которого невозможно решать множество проблем, стоящих перед городом. К тому же, став субъектом, столица попала в окружение другого субъекта – Московской области и между ними идет «борьба» за землю, аэропорты и т.п. При этом Ю. Бочаров ссылается на Генплан

31

развития московской агломерации Леонида Вавакина – главного архитектора Москвы в годы перестройки.

Отказ или изменение статуса «субъекта федерации» при переходе столичной территории в ранг федерального столичного округа, управляемого из федерального центра (таковы Вашингтон, Вена, Дели и большинство столиц федераций), теоретически возможен. Но этот вариант вполне закономерно встречает мощное сопротивление московских властей, интересы которых обоснованно сосредоточены на обеспечении стабильности сложившейся системы управления и сохранении всех имеющихся статусов, как источника привилегий и дополнительных поступлений в бюджет. К тому же трудностью является и закрепление нового статуса Москвы в Конституции РФ.

Другие авторы рассматривают вариант объединения Москвы и Московской области. Этот вариант, как и предыдущий, тесно связан с определением целесообразных границ Москвы как столицы. Например, не совсем понятно, подлежит ли объединению Москва и ныне выделенная Московская область. Некоторые полагают, что Московская агломерация может включать в себя и часть какого-либо другого, прилегающего к ней субъекта Российской Федерации. Другие считают, что границы Москвы как федеральной столицы не могут быть слишком велики и должны ограничиваться территорией, не представляющей федерального интереса.

Одноизвозможныхрешений,предлагаемыхученымиипрактиками,

– назначение разных границ Москвы как столицы и как крупнейшего города (пример – организация столичного управления в Нью-Дели). При этом говорят о том, что возможны как исключающие границы, т.е. выделение столицы в особую зону города, независимую от городского управления, так и не исключающие зоны двойного согласованного управления, т.е. властями города и Федеральным Правительством.

И, наконец, третий вариант – сохранение равной государственности Москвы и Московской области как субъектов федерации и поиск выхода в договорных отношениях между администрациями. Многие экономисты и градостроители считают, что слияние Москвы и области в перспективе неизбежно, но не следует этого делать сейчас. Необходимо постепенно формировать систему управления столичной агломерацией. Причем, целесообразно начинать не с объединения регионов, а с формирования и реализации совместных программ в различных сферах жизнедеятельности Московской агломерации. Анализ опыта управления городскими агломерациями в зарубежных странах и в России позволяет выделить перечень факторов и критериев, на

32

основании которых можно осуществить оценку эффективности той или иной системы управления. В самом общем плане данный перечень можно свести к следующему набору факторов:

1.Контроль за позитивными и негативными «эффектами перелива». Подобные эффекты возникают, если услуги, предоставляемые в каком-либо внутригородском территориальном образовании, оказывают влияние на жителей других внутригородских территориальных образований. При этом позитивные эффекты перелива появляются, когда жители других муниципальных образований получают какуюлибо услугу бесплатно, либо за плату, не покрывающую затраты на предоставление данной услуги. Негативные эффекты перелива возникают, когда жители других муниципальных образований несут расходы на предоставление услуг, которые они не потребляют или не могут контролировать.

Очевидно, что проявление эффектов перелива наиболее вероятно именно в крупных городах, которые являются «центрами притяжения» для жителей близлежащих (а иногда не только) территорий, пользующихся рядом услуг, вообще неоплачиваемых, либо оплачиваемых ниже себестоимости (например, в результате усиления транспортных потоков увеличивается износ дорожного полотна и усиливаются негативные экологические эффекты).

2.Экономия на масштабе. Экономия на масштабе возникает в том случае, когда удельные затраты на предоставление какой-либо услуги падают при росте объема предоставляемой услуги. Применительно к управлению крупнейшими городами важен тот аспект экономии на масштабе, который проявляется не при росте потребления услуги каждым конкретным потребителем, а при росте количества этих потребителей (жителей). Опять же, реализация экономии на масштабе гораздо более вероятна в рамках крупной городской агломерации, где на достаточно большой территории сконцентрировано значительное население, потребляющее схожий набор городских услуг.

3.Обеспечение сопоставимого уровня базовых услуг на территории. Считается, что в рамках единой городской агломерации (или крупного города) существенные различия в количестве и качестве предоставляемых услуг на отдельных территориях могут оказывать негативное воздействие на качество жизни на других территориях. Это касается, например, таких услуг, как дороги, водоснабжение и канализация, охрана общественного порядка.

4.Финансовое выравнивание и справедливость распределения финансовых ресурсов. Фактически данный критерий является необходимой

33

предпосылкой предыдущего. При отсутствии выравнивания на территории одной агломерации (или мегаполиса) могут существовать значительные различия в способности муниципальных образований обеспечить предоставление услуг.

5.Комплексное развитие территории и возможность реализации стратегических задач. Городская агломерация (или мегаполис) является столь сложным и динамично развивающимся механизмом, что отсутствие согласованной стратегии может привести к серьезным негативным последствиям, преодоление которых потребует значительного объема ресурсов.

6.Полезность конкуренции государственного и муниципального сектора. То есть каждый уровень власти и управления должен получать от населения те задачи, которые наиболее выгодно решать именно избранным способом. Каждый следующий уровень власти и управления получает для решения те задачи, которые становится невыгодно решать на более низком уровне управления. Градация ступеней ответственности и функций каждого уровня управления и власти должна определяться выгодностью исполнения поручений на данном уровне. Полезность конкуренции позволяет исключить свойственный командной системе затратный подход.

7.Доступность муниципальной власти и контроль жителей за их деятельностью. Жители могут реализовывать свои предпочтения (преференции) при выборе набора и качества услуг, а также уровня их оплаты. Например, в некоторых крупных городах Канады жители могут определять осуществлять ли вывоз мусора один или два раза в неделю. Соответственно и дифференцируется оплата.

Подобный перечень практически общепризнанных факторов и критериев сложился в процессе длительного развития различных, часто противоположных подходов к системам управления мегаполисом. Двумя концептуальными направлениями, оказавшими наиболее существенное воздействие на этот процесс, является так называемое движение муниципальных реформаторов в США и теория общественного выбора.

Большинство сторонников движения муниципальных реформаторов

призывали полностью ликвидировать самостоятельные муниципалитеты, однако основные функции, такие как планирование и зонирование, общественный транспорт и дорожное хозяйство, водоснабжение

иканализация, правоохранительная деятельность, здравоохранение

ит.п., по их мнению, должны были быть переданы единому органу власти, охватывающему всю территорию мегаполиса. В рамках теории

34

«общественного выбора» фрагментация системы управления мегаполисом, выражающаяся существованием многочисленных обособленных муниципальных властей, рассматривалась не как источник хаоса и дестабилизации, а как механизм обеспечения демократии и самоуправления. Сравнительный анализ основополагающих взглядов сторонников этих направлений представлен в таблице 1.1.

Таблица 1.1. – Основные подходы к структуре и принципам функционирования системы управления городской агломерацией

Городская агломерация – эконоРазнообразие местных властей на термически и социально единое соритории мегаполиса обеспечивает бообщество, которое оказывается лее адекватную реакцию на нужды и волюнтаристски разделенным на преференции жителей, чем единый многочисленные управляющие крупный муниципалитет центры – муниципалитеты

Многие проблемы, с которыми сталкиваются крупнейшие города России, порождаются не столько плохим управлением, сколько противоречиями естественного развития. Мегаполис интенсивно растет до тех пор, пока не уткнется в противоречия, приостанавливающие его рост. Поэтому вряд ли мы найдем стабильный мегаполис, в котором бы отсутствовали противоречия развития:

35

–между исторически сложившимся устройством и образом города

ипотребностями экономического роста и развития;

–между желательностью увеличения объемов производимого в городе внутреннего продукта и сопутствующим этому нежелательным воздействием на качество природной среды;

–между необходимостью предоставления как можно большей свободы для хозяйственной деятельности и сопутствующим этому обострением криминогенной обстановки;

–между объективно желательным увеличением продолжительности жизни, достижимым в мегаполисах, и вытекающим из этого изменением возрастной структуры населения;

–между централизацией и децентрализацией управления. Управление крупнейшими городами, городскими агломерациями требует ясного понимания нужных пропорций между централизацией и децентрализацией власти.

Нельзя оставлять без внимания и проблему несоответствия административно установленных границ и географии фактически существующим хозяйственным, культурным, духовным и семейным связям. Мегаполисы неизбежно привязывают к себе пригороды, что не всегда адекватно отражается в административном устройстве. В результате возникает ситуация, когда отдельными элементами инфраструктуры пользуются одни люди, а оплачивают их другие. Нарушается баланс расходов и доходов и города, и пригородов;

Очевидно, что мегаполис – это единый организм и управлять протекающими в нем социально-экономическими процессами нужно с позиции интегрированного системного подхода. Очевидно также, что эффективное централизованное управление такой рассредоточенной

имногомерной системой практически невозможно.

Централизация – это способ противодействия системы агрессивному, разрушительному, вредному воздействию внешней среды. В условиях централизации управление строго иерархично. И строится на основе приказов из центра.

Децентрализация – способ адаптации системы к внешней среде. Децентрализация подразумевает не вертикальные, а горизонтальные связи элементов системы. Децентрализация означает, что отдельные части крупнейшего города организуются в особые территориальные единицы, которым город предоставляет осуществление известных функций управления. Децентрализация может осуществляться в двух формах – административной и самоуправленческой. Адаптационная способность такой системы основана на том, что, в отличие от центра-

36

лизованной, она в состоянии перерабатывать существенно больший объем информации со значительно большей скоростью. Открытая внешняя среда – это мир бурлящих возможностей.

Централизация нужна для концентрации ресурсов на главных направлениях развития, тогда как некоторая децентрализация – для того, чтобы развивались процессы самоорганизации; это та свобода действий, без которой управляемый объект не может быстро адаптироваться (приспосабливаться) к изменяющимся внешним условиям.

В настоящее время приводятся довольно веские аргументы, как в пользу централизации, так и в пользу децентрализации управления крупнейшими городами.

Процесс формирования современных моделей управления крупнейшими городами в России несколько затянулся, что объясняется неравномерностью социально-экономического развития, замедленными темпами экономического роста и сложившимися культурноисторическими и политическими традициями. Тем не менее, в зависимости от занимаемого статуса можно выделить три основных вида формируемых моделей:

1.Модели управления городами федерального значения (городами Москвой и Санкт-Петербургом);

2.Модели управления «региональными столицами», являющимися культурными и историческими центрами субъектов Российской Федерации;

3.Модели управления крупнейшими городами, не являющимися

региональными столицами.

Если посмотреть на формируемые в настоящее время в России модели управления крупнейшими городами с точки зрения перечисленных выше методологических принципов и критериев управления, то можно прийти к заключению, что сложившиеся системы управления лишь только отчасти им соответствуют. В условиях сложного периода социально-экономического развития, который переживает нынешняя Россия и ее крупнейшие города, по-прежнему доминирует осознанная необходимость укрепления единой вертикальной структуры управления с целью жесткого обеспечения единства городского хозяйства. Поэтому не удивительно, что на практике децентрализация управления многими крупнейшими городами в России крайне ограничена. Очевидно, что нелинейное возрастание стоимости поддержания городской инфраструктуры, неравномерность концентрации промышленного производства и трудовых ресурсов, а также возможные эффекты перелива и связанные с ними негативные последствия

37

серьезных различий в уровне предоставления услуг населению крупнейших городов и городов-спутников пока не позволяют развивать сложившиеся системы управления по пути их децентрализации.

1.3.Роль местных сообществ в обеспечении устойчивого развития крупнейшего города

Необходимость теоретического осмысления роли и места крупнейших городов в современном социальном пространстве обусловлена тем, что процесс глобализации заметно повлиял на социальную и экономическую мысль конца ХХ века, выдвинув идею новой композиции мирового контекста. Вектор современной динамики – переживаемая человечеством социокультурная революция, равно меняющая как идеалы мироустройства, так и организационно-управленческие механизмы практической реализации задач городского развития.

Среди новых явлений и тенденций следует выделить формирование

иразвитие сложных урбанизированных систем, обусловленное процессами глобализации и экономической регионализации. Феномен глобализации, как процесс становления глобосистемной целостности оказывает сегодня решающее воздействие на все внутрисистемные уровни

иподуровни, элементы и подсистемы управления крупнейшими урбасистемами, городскими агломерациями. Существующая административная регионализация постепенно теряет свое первостепенное значение в экономических процессах. Внутри стран выделяются регионы, которые по своей конкурентной мощности превосходят традиционные административные регионы. К ним относятся новые районы, сосредоточившие новые технологии, новые формы организации и в силу этого выделившиеся по своему экономическому значению и позициям в мировой конкуренции. Это, прежде всего, крупнейшие города.

Рассмотренные новейшие исторические процессы, с одной стороны, взаимосвязаны и взаимообусловлены, с другой – очень сложны, неоднозначны, противоречивы и разнонаправлены. Это актуализирует роль и значение государственного управления крупнейшими городами, ставит перед государством задачу активно воздействовать на внутригородские хозяйственные и социальные процессы, чтобы нейтрализовать негативное влияние внешних факторов и максимально использовать для развития конкретного города позитивные возможности, открываемые глобализацией мирового хозяйства.

Как известно, в 70-е годы XX века в европейских государствах прокатилась волна децентрализации, которая затронула как традиционно

38

централизованные государства, так и страны, исторически исповедующие децентрализм.

Совершенно очевидно, что процесс передачи широкого круга обязанностей из центра на региональный и местный уровни в столь разных государствах не мог проходить гладко, без проблем и трудностей. Предпосылками децентрализации явились, с одной стороны, эволюция функций государства по отношению к местному уровню управления, а с другой – изменение экономической ситуации и бурное развитие технического прогресса.

Следует признать, что функции, которые в европейских странах выполняла государственная власть на всех уровнях управления, в течение последних десятилетий претерпели значительные изменения. Эти изменения, независимо от формы государственного устройства или идеологических императивов, были вызваны реальными проблемами самой жизни, проблемами, которые невозможно было игнорировать. Прежде всего, такие проблемы проявили себя в экономике, здравоохранении и социальной сфере. Жизнь требовала изменений, и они произошли. Например, в Италии по закону 1934 года водоснабжение не входило в функции муниципалитетов. В 1990 году муниципалитеты стали осуществлять финансирование водоснабжения из местных бюджетов. Потребовалось активное участие власти в социальноэкономических процессах, потребовалась координация деятельности субъектов хозяйствования путем планирования с применением сложного арсенала различных стимулов.

Указанные тенденции имели место практически во всех крупнейших городах Западной Европы. Именно поэтому есть все основания утверждать, что современная децентрализация тесно связана с кардинальным изменением функций государства. В целом роль государственных властей изменилась настолько радикально, что появились причины говорить о переходе от государства – «надзирателя» к государству функциональному.

Модель «государство – надзиратель», или регулирующее государство, изымает в виде налогов часть ресурсов граждан и частных предприятий и управляет экономическими и социальными процессами через властный ресурс, что называется «сверху». Такое государство централизовано и занимает вышестоящее место в иерархии властей. Полномочия региональной и местной власти в централизованном государстве сведены к минимуму.

Модель «функциональное государство» не лишается регулирующих функций, но в дополнение к ним начинает выполнять и другие. Граж-

39

дане и частные предприятия в таком государстве воспринимаются им не только как фискальный ресурс, но и как потребители определенных услуг власти. Принимая общеобязательные решения, государство, в то же время, становится поставщиком услуг для граждан и предприятий. Местное самоуправление становится необходимым элементом эффективной децентрализации, отношения между центральной и местной властью утрачивают иерархический характер.

Современная децентрализация тесным образом связана с эволюционным развитием экономики и техники и вытекающим из этого умножением и усложнением функций государства. В связи с этим, влияние средств телекоммуникации и транспорта приобрело особое значение. Современные технологии позволяют быстро и безопасно перевозить любые грузы на любые расстояния, мгновенно передавать информацию в самые отдаленные места. Это резко раздвигает границы городских местных сообществ, расширяет систему координат городских властей. Сегодня широкое хождение получил тезис о том, что все мы живем в одной «всемирной деревне». Наш рынок переходит местные, да и национальные границы и приобретает планетарные масштабы. В первую очередь это касается крупнейших городов.

В этой связи самым простым было бы ожидать, что процесс глобализации приведет к снижению роли местных властей. Однако на практике наблюдается обратный процесс – сценарий развития событий в этой сфере движется в сторону усиления роли местного самоуправления.

Причиной этому – два обстоятельства:

1.Рост числа контактов и все более стремительный ритм нашей жизни требуют изменения системы «воздействие/управление» на систему «координация/управление», которая уже в принципе не может осуществляться из центра без появления сбоев и «узких мест», возникающих в мире умножающихся контактов и быстро меняющихся ситуаций. Система «координация/управление» должна базироваться на других механизмах, и, прежде всего, на механизмах децентрализации,

врамках которой возможна наиболее гибкая и эффективная координация действий участников событий.

2.Центр (как правило, в лице исполнительных органов власти) вынужден все чаще и оперативно реагировать на ускоряющиеся изменения социальных и технологических процессов. Практика последних десятилетий показала, что эту задачу невозможно решить только силами центральных органов государственной власти. По этой причине эти органы становятся все более восприимчивыми к требованиям

40