Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Теоретические основы правосудия по делам об административных правонарушениях
.pdf
§ 4. Процессуальная форма правосудия
логично, поскольку административно-процессуальная форма соответствует общему понятию процессуальной формы и стоит в однοм ряду
с гражданскοй прοцессуальнοй и уголовно-процессуальнοй формами. Однакο οна имеет свοе качественное своеοбразие, обуслοвленное
осοбеннοстями административнοго прοцесса, являющегося ее сοдержанием.
Ретроспективный взгляд на развитие теории административного
процесса свидетельствует о том, что в дореволюционной отечественной литературе, начиная со второй половины XIX в., данный вид
юридического процесса формировался как процессуальная форма
судебной административно-спорной юрисдикции, т.е. по образу
и подобию процессов уголовного и гражданского, и назывался административным лишь потому, что его предмет составляли административные споры.
Одна из первых концепций советского административного процесса, сложившаяся в середине 60-х гг. прошлοго века и получившая
название юрисдикционной (узкое понимание административного
процесса), в содержательном плане также была ориентирована на классические судопроизводства. Так, Н.Г. Салищева, являющаяся основоположником этой концепции, определяла административный прοцесс
как фοрму жизни административной юрисдикции1 и пοнимала пοд
ним осοбый вид испοлнительнοй и распοрядительнοй деятельнοсти
государственных οрганοв по разрешению спοров, возникающих между
стοронами административных отнοшений, а также по применению мер
административного принуждения2. Несмотря на то что автор не включала суды в число властных субъектов процесса, она пοдчеркивала, что
прοцесс, сопровождающий такую деятельность аппарата управления,
ничем не οтличается οт прοцессов гражданскοго и уголовнοго при
οтправлении правοсудия3.
Другая концепция административного процесса – управленческая
(широкое понимание административного процесса), сложившаяся
в середине XX в., закладывала представление об административном процессе как о порядке деятельности органов государственного управления по разрешению любых индивидуально-конкретных дел, как связанных, так и не связанных с ситуацией правового
1
Салищева Н.Г. Гражданин и административная юрисдикция в СССР. М., 1970.
С. 20.
2
Салищева Н.Г. Административный процесс в СССР. М., 1964. С. 13.
3
Салищева Н.Г. Гражданин и административная юрисдикция в СССР. С. 19.
191
Глава III. Отличительные концептуальные параметры правосудия
конфликта1. В рамках данного подхода отечественные ученые проводили разграничение между административно-процедурной (в смысле
реализации в административных органах административной функции) и административно-юрисдикционной (в смысле разрешения
органами государственного управления индивидуально-конкретных
споров) формами (видами) административного процесса2.
Таким образом, в юридической науке советского периода «административный процесс» и «судебный процесс» рассматривались как
разноуровневые правовые категории. Считалось, что административный процесс – это управленческий процесс, который по определению
не может быть процессом судебным, поскольку он осуществляется органами государственного управления, а не судом и отражает содержание
и особенности деятельности административных органов, а не судебной
власти. Соответственно, все представления об административно-процессуальной форме в то время никак не были связаны с понятиями правосудия и судопроизводства. И это неудивительно, поскольку в СССР
отсутствовал институт административной юстиции, представляющий
собой судебный порядок разрешения административно-правовых споров (спорной административно-судебной юрисдикции), осуществляемого в форме административно-судебного процесса.
Несмотря на то что с начала XX в. становление и развитие административно-процессуальных отношений в России было неразрывно
связано с усилением реальной судебной власти в административноправовой сфере, в современной правовой доктрине по-прежнему
предпринимаются попытки обосновать как управленческую, так
и юрисдикционную концепции административного процесса, основанные на сложившихся в советскую эпоху стереотипах, в силу которых
административный процесс ассоциируется лишь с управленческой
деятельностью.
Например, Д.Н. Бахрах, сохранивший аутоцентристский подход
к пониманию административного процесса, разграничивает административно-юрисдикционный процесс как деятельность административных органов и административное судопроизводство, закрепленное в ст. 118 Конституции РФ, как регламентируемую нормами
1
См.: Манохин В.М. Органы советского государственного управления. Саратов,
1962. С. 44–45; Бахрах Д.Н. Советское законодательство об административной ответственности. Пермь, 1969. С. 276; Горшенев В.М. Функции и содержание норм процессуального права по советскому законодательству // Проблемы правоведения. Новосибирск, 1967. С. 21–22; Сорокин В.Д. Проблемы административного процесса. М., 1968.
2
См., например: Козлов Ю.М. Административное право. М., 1999. С. 181.
192
§ 4. Процессуальная форма правосудия
административного права деятельность суда по административным
делам, которую отождествляет с понятиями административной юстиции и правосудия и выводит за рамки административного процесса1.
Сходную позицию занимает П.П. Серков, который критически
анализирует позиции ученых, включающих деятельность судов в структуру административного процесса, и обосновывает точку зрения о недопустимости его отождествления с административным судопроизводством2, под которым понимает самостоятельную форму правосудия,
обеспечивающую реализацию контрольных полномочий органами
судебной власти3.
И все же отдельные авторы, не отвергая идеи одного из традицион
ных подходов к понятию административного процесса, стремятся их
увязать с все возрастающей ролью суда в публично-правовых отношениях, в результате чего начинает формироваться принципиально новый
концепт административного процесса. В этом плане, несомненно,
заслуживает быть выделенной позиция тех ученых, которые включают
в число субъектов административного процесса суды. В частности,
А.Н. Миронов в рамках широкого понимания административного
процесса относит к его предмету деятельность судов по рассмотрению
дел об административных правонарушениях4, а П.И. Кононов – также
деятельность судов по разрешению публично-правовых споров5.
1
См.: Бахрах Д.Н., Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право. М.,
2005. С. 584–585 (Автор главы – Д.Н. Бахрах).
2
Серков П.П. Административное судопроизводство и административный процесс //
Актуальные проблемы административного судопроизводства: Материалы всероссийской научно-практической конференции (Омск, 28 ноября 2014 г.) / Отв. ред. Ю.П.
Соловей. Омск, 2015. С. 169–181.
3
Серков П.П. К вопросу о современном понимании административного судопроизводства // Административное право и процесс. 2013. № 9. С. 21.
4
Миронов А.Н. Административно-процессуальное право. М., 2010. С. 34, 41.
5
Отметим, что со временем позиция ученого претерпела определенную эволюцию.
Так, в 2001–2014 гг. П.И. Кононов писал о незыблемости управленческой концепции,
понимая под административным процессом деятельность только несудебных органов
по разрешению отнесенных к их компетенции административных дел конфликтного
и неконфликтного характера (см.: Кононов П.И. Административный процесс в России:
проблемы теории и законодательного регулирования. Киров, 2001. С. 32; Он же. Административный процесс и административное судопроизводство: дискуссионные вопросы понимания и соотношения // Административное право и процесс. 2014. № 3. С. 47).
Однако в своих последующих работах П.И. Кононов приходит к выводу о двухчленном
составе административного процесса, имея в виду наличие в его структуре исполнительно-административного и судебно-административного процесса, который определяет
в качестве деятельности судов (судей) по рассмотрению дел, возникающих из публич-
-
193
Глава III. Отличительные концептуальные параметры правосудия
В нашу задачу не входит обстоятельный анализ концепций широкого и узкого понимания административного процесса, которые
в различных литературных источниках все чаще признаются взаимодополняющими друг друга и имеющими право на существование
в ситуации корректного дуализма1.
Впрочем, в последние годы появились и другие, весьма интересные
и оригинальные суждения об административном процессе, представленные сторонниками судебной или административно-юстиционной
концепции, которая в течение длительного времени являлась господствующей в странах континентальной системы права. В современном
российском праве попытки обосновать и оправдать данную концепцию
были предприняты в работах Ю.Н. Старилова, который предложил
понимать под административным процессом в собственном смысле
деятельность только судов (судей) по рассмотрению дел, возникающих
из административных и иных публичных правоотношений2. Тем самым
ученый поставил знак равенства между административным процессом
и административным судопроизводством, которое, по его мнению,
уместно сравнивать с гражданским и уголовным судопроизводством3.
Как видим, в приведенном определении отсутствует упоминание об административных процедурах и процедурах судебного рассмотрения
дел об административных правонарушениях, которым, судя по всему,
автором «отказано» в статусе юридического процесса. Подтверждением
тому могут служить многочисленные работы Ю.Н. Старилова, в которых он хотя и говорит о трехчленном составе административного
ных правоотношений, и дел об административных правонарушениях (см.: Кононов П.И.
Административное судопроизводство как структурная часть административного процесса // Административное право и процесс. 2015. № 11. С. 38–42).
1
См.: Административное право: Учеб. / Под ред. Ю.М. Козлова и Л.Л. Попова.
М., 2000. С. 382–383; Кирин А.В. Теория административно-деликтного права: Автореф.
дис. … д-ра юрид. наук. М., 2012. С. 35–36; Аврутин Ю.Е. Административное судопроизводство в системе процессуально-процедурных форм поиска консенсуса в сфере публичного управления: метаюридическое измерение проблемы // Административное
право и процесс. 2014. № 11. С. 12.
2
Старилов Ю.Н. Административная юстиция. М., 2001. С. 44, 53, 55; Он же. Управленческая и судебная концепции административного процесса: развитие, современное
значение и взаимодействие // Вестник Воронежского государственного университета.
(Серия «Право»). 2006. № 1. С. 110–141. Он же. Появление Кодекса административного судопроизводства – новый этап в развитии процессуального законодательства //
Судья. 2017. № 3. С. 7.
3
См.: Старилов Ю.Н. Появление Кодекса административного судопроизводства –
новый этап в развитии процессуального законодательства // Судья. 2017. № 3. С. 7.
194
§ 4. Процессуальная форма правосудия
процесса, в структуре которого выделяет управленческий процесс,
административно-юрисдикционный процесс и административное
судопроизводство1, но подчеркивает, что административный процесс
в собственном смысле все-таки один – это административное судопроизводство2. Аналогичную позицию занимает Ю.Е. Аврутин, который
исходит из того, что к осмыслению категории «административный
процесс» необходимо подходить через дефиницию «форма» – процес
суальная или процедурная. Рассуждая таким образом, автор приходит
к выводу о том, что в процессуальной форме осуществляется только
деятельность судов по рассмотрению дел, вытекающих из административных и иных публичных правоотношений, тогда как позитивные
производства и производство по делам об административных правонарушениях реализуются в процедурных формах, в которых административного процесса нет3.
Право именоваться административным процессом А.А. Демин
также связывает только с судебной деятельностью, выделяя при этом
три способа организации процессуального разбирательства административных дел: административный, судебный и административную
юстицию4.
Не вступая в дискуссию на тему «правых» и «неправых» в ситуации
с существующими концепциями административного процесса, отметим лишь, что сегодня гораздо важнее не отстаивание той или иной
доктринальной позиции, а сближение этих позиций в целях получения
конкретных практических результатов, ориентированных на европейские стандарты и реализацию конституционных положений о правовом
государстве. На наш взгляд, современная административно-правовая
теория уже готова к отказу от сложившейся в доктрине дихотомии
«управленческий подход – узкий подход», «административная про-
1
См.: Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право. М., 2010. С. 665–
666 (Автор главы – Ю.Н. Старилов).
2
Старилов Ю.Н. Появление Кодекса административного судопроизводства – но-
вый этап в развитии процессуального законодательства // Судья. 2017. № 3. С. 7.
3
Аврутин Ю.Е. Административное судопроизводство в системе процессуально-процедурных форм поиска консенсуса в сфере публичного управления: метаюридическое
измерение // Административное право и процесс. 2014. № 11. С. 13–14; Он же. О соотношении административного процесса, административного судопроизводства и производства по делам об административных правонарушениях // Актуальные проблемы
административного судопроизводства: Материалы всероссийской научно-практической
конференции (Омск, 28 ноября 2014 г.) / Отв. ред. Ю.П. Соловей. Омск, 2015. С. 22.
4
Демин А.А. Уточним понятие административного процесса // Административное
право и административный процесс. 2004. № 2. С. 6–8.
-
195
Глава III. Отличительные концептуальные параметры правосудия
цедура – административное судопроизводство» и концептуальному
обеспечению единого понимания административного процесса, обо
снования его нового, соответствующего представлениям о сущности
правового государства, требованиям. С позиций новейшей теории
и тенденций развития отечественного законодательства наиболее перспективным в этом отношении представляется интегративный подход
к административному процессу.
Одной из первых обоснование данного подхода было дано Н.Г. Са
лищевой, которая в начале XX в. отказалась от узкого понимания административного процесса и пришла к выводу о наличии в его структуре
трех составляющих, имея в виду административные процедуры как
урегулированную административно-процессуальными нормами деятельность органов исполнительной власти, не связанную с разрешением споров, административную юрисдикцию как деятельность судов
и несудебных органов по рассмотрению дел об административных
правонарушениях и административную юстицию как деятельность
органов судебной власти по контролю за законностью действий и решений органов публичной администрации1.
Несколько иная интерпретация тех же структурных компонентов
административного процесса обнаруживается в работах представителя
объединенной концепции его системы М.А. Лапиной, которая к административной юрисдикции относит административные производства
по разрешению индивидуально-конкретных споров во внесудебном
и досудебном порядке, в том числе производство по делам об административных правонарушениях, а под административной юстицией
понимает судебный административно-юрисдикционный процесс,
включающий правосудие по делам об административных правонарушениях и судебный контроль за деятельностью органов публичной
администрации2.
Вряд ли нужно с особым критическим взглядом подходить к анализу приведенной позиции автора. Достаточно помнить, что деятельность судов и судей по рассмотрению дел об административных
правонарушениях никакого отношения к институту административ-
-
-
1
Салищева Н.Г. Проблемы, вопросы административного процесса // Административное право и административный процесс. Актуальные проблемы. М., 2004. С. 221–
232; Административное право Российской Федерации / Под ред. Н.Ю. Хаманевой. М.,
2004. С. 312–313.
2
Лапина М.А. Объединенная концепция системы административного процесса //
Юридический мир. 2012. № 3. С. 42; Система административного процесса // Вопросы
экономики и права. 2012. № 1. С. 33–34.
196
§ 4. Процессуальная форма правосудия
ной юстиции не имеет, так как его главное предназначение состоит
в обеспечении судебной защиты прав граждан и организаций в спорах
с органами публичной власти и судебном контроле за деятельностью
публичной администрации. Что же касается производства по делам
об административных правонарушениях, то независимо от процессуальной формы его осуществления – судебная или несудебная – оно
должно идентифицироваться с понятием административно-тяжебного
юрисдикционного процесса, в котором нет спора о праве и нет места
судебному контролю. Этот вид процесса гораздо ближе к уголовному
судопроизводству, чем к административной юстиции, поскольку он
имеет такую же карательную направленность и во многом носит такой
же инквизиционный характер.
С нашей точки зрения, основанной на авторском понимании административной юрисдикции, определяемой в качестве деятельности
административных органов и судов по разрешению административноправовых конфликтов, наибольшую методологическую ценность представляет позиция А.Б. Зеленцова, который попытался сформулировать
интегрированное определение административного процесса в единстве
двух его разновидностей: административно-процедурного (несудебного) и административно-юрисдикционного (судебного и несудебного),
объединяющего административно-спорные (административно-тяжебные) и административно-деликтные производства.
При подобном понимании административного процесса возможна его следующая дефиниция: административный процесс – это
урегулированная нормами административно-процессуального права
деятельность органов публичной администрации и их должностных
лиц, а также органов судебной власти по разрешению отнесенных к их
компетенции индивидуально-конкретных дел конфликтного и неконфликтного характера. Представляется, что, несмотря на лаконичность
данной дефиниции, она может выступить основой для целостного
восприятия административного процесса, необходимого для формирования понятия «административно-процессуальная форма» и ее
дифференциации на виды.
В зависимости от властного субъекта правовой деятельности можно
констатировать существование двух видов административного процесса: судебного (административно-судебного), содержанием которого
является административно-судебная юрисдикция (административноспорная и административно-тяжебная (административно-деликтная)), и несудебного, содержанием которого являются административная юрисдикция и административные процедуры. Таким образом,
197
Глава III. Отличительные концептуальные параметры правосудия
«административно-судебный процесс» и «административный процесс»
соотносятся как часть и целое. Но только административно-судебный
процесс, связанный с административно-процессуальной деятельностью и правоотношениями, складывающимися в суде, находится в неразрывном единстве с понятиями «правосудие», способом осуществления которого он является, и «судебная власть», которая в административно-правовой сфере проявляется в двух ипостасях: судебный
контроль за органами публичной администрации и рассмотрение дел
об административных правонарушениях.
Деятельность судов по разрешению административно-спорных
и административно-деликтных дел осуществляется в особом нормативно установленном процессуальном порядке, который определяет
последовательность действий участников юрисдикционного процесса,
условия их совершения, а также систему официальных документов,
фиксирующих результаты рассмотрения дела. Этот порядок логично
именовать судебной административно-процессуальной формой, кото-
рая существует наряду с административно-процедурной формой, представляющей собой нормативно установленный порядок разрешения
индивидуально-конкретных дел, не связанных с ситуацией правового
конфликта.
Судебная административно-процессуальная форма является фор
мой административно-судебной юрисдикции, через которую осуществляется судебная власть. Ее особенности выражаются в совокупности
следующих свойств:
– она основана на конституционных принципах правосудия;
– она включает в себя систему отношений, возникающих в деятельности субъектов административно-судебного процесса и регламентированных административно-процессуальными нормами;
– ее регулирующее воздействие направлено на процессуальную
деятельность суда и участников административно-судебного процесса;
– она устанавливает последовательность возникновения и развития
процессуальной деятельности, условия, способы и сроки совершения
отдельных процессуальных действий, непосредственно связанных
с собиранием и исследованием доказательств, в системе стадий административно-судебного процесса, а также в системе этапов и действий,
образующих каждую стадию;
– она характеризуется особыми условиями принятия решений, фиксирующих результаты рассмотрения дела, и их правовым режимом;
– ее соблюдение является непременным условием законности действий и решений суда и обеспечено юридическими санкциями.
-
198
§ 4. Процессуальная форма правосудия
4.3. Соотношение правовых категорий «производство по делам об адми-
нистративных правонарушениях» и «административное судопроизводство».
Судебная административно-процессуальная форма, определяющая
процессуальную деятельность суда по отправлению правосудия в административно-правовой сфере, позволяет упорядочить все компоненты
содержания административно-судебного процесса путем выделения
в его структуре двух видов производств: административно-спорных
и административно-деликтных, каждый из которых представляет собой
нормативно закрепленный порядок рассмотрения и разрешения соответствующих дел в суде, обеспечивающий строгую последовательность
принятия судебных актов и совершения юридически значимых действий
в условиях основополагающих принципов правосудия.
Конечно, с лингвистической, точнее говоря, с семантической точки
зрения для того, чтобы отразить специфику данных производств и показать их принадлежность именно суду, целесообразно использовать
термин «судопроизводство». По существу, сама категория «судебная
административно-процессуальная форма» применима именно к судопроизводству и обозначает порядок его осуществления.
В соответствии со ст. 118 Конституции РФ судебная власть реализуется только посредством определенных видов судопроизводств,
в числе которых, наряду с гражданским, уголовным и конституционным, названо административное судопроизводство. Казалось бы,
вид судопроизводства в административно-правовой сфере определен
на самом высоком законодательном уровне – конституционном, и никакой проблемы здесь нет. В действительности же все обстоит гораздо
сложнее. В итоге многолетней дискуссии по теме административного
судопроизводства, которая велась с декабря 1993 г. в связи с закреплением в Конституции данной формы осуществления правосудия
в России, хотя и был принят КАС РФ, ознаменовавший появление
новой административно-процессуальной формы, так и не удалось решить главный вопрос – о границах указанного понятия – и уяснить его
место в структуре административного права и системе административно-процессуального регулирования. В концептуальном плане термин
«административное судопроизводство» до сих пор также не определен
и нет ясности по поводу его соотношения с процессуальной формой
осуществления правосудия по делам об административных правонарушениях. К тому же и законодательное регулирование в этой сфере
явно противоречиво.
Так, в ст. 29 АПК РФ, который в течение длительного времени
оставался единственным кодифицированным федеральным законо-
199
Глава III. Отличительные концептуальные параметры правосудия
дательным актом, использовавшим вслед за Конституцией РФ термин
«административное судопроизводство», под ним понимается производство по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений, в том числе по делам об административных
правонарушениях. В то же время в ст. 1 КАС РФ, который в настоящее
время является основным нормативным правовым актом, регламентирующим административное судопроизводство, оно интерпретируется
как порядок рассмотрения и разрешения в судах общей юрисдикции
административных дел, возникающих из административных и иных
публичных правоотношений и связанных с осуществлением судебного контроля за законностью и обоснованностью осуществления
государственных или иных публичных полномочий. При этом прямо
оговорено, что положения настоящего Кодекса не распространяются
на производство по делам об административных правонарушениях.
Именно в этой пока неясной ситуации правового регулирования
сформировалось несколько подходов к интерпретации административного судопроизводства в контексте его соотношения с административным процессом, административной юстицией и производством
по делам об административных правонарушениях, осуществляемым
в судах.
1. Административное судопроизводство рассматривается через
призму института административной юстиции и считается административным процессом. В рамках данного подхода одни ученые
(Ю.Н. Старилов, Д.В. Уткин и др.) отождествляют данные правовые
категории1, а другие определяют административное судопроизводство
в качестве процессуальной составляющей административной юстиции
(Н.Г. Салищева, Е.Б. Абросимова, Н.Ю. Хаманева, Б.В. Россинский,
Л.А. Николаева, А.К. Соловьева, С.Н. Махина, О.С. Рогачева и др.)2.
1
См.: Старилов Ю.Н. От административной юстиции к административному судо-
производству // Административное судопроизводство в Российской Федерации и формирование административно-процессуального законодательства. (Серия «Юбилеи, конференции, форумы»). Вып. 7 / Отв. ред. Ю.Н. Старилов. Воронеж, 2013. С. 212–213;
Он же. Появление Кодекса административного судопроизводства – новый этап в развитии процессуального законодательства // Судья. 2017. № 3. С. 7; Васильева Е.С., Не-
хайчик В.К. Концепция административного судопроизводства в механизме административно-правового воздействия // Административное право и муниципальное право. 2011. № 10. С. 38–43.
2
См.: Салищева Н., Абросимова Е. Административная реформа и административ-
ный процесс в России // Сравнительное конституционное обозрение. 2005. № 3 (52).
С. 152; Салищева Н.Г. Административно-процессуальные отношения: развитие на современном этапе, проблемы законодательного регулирования // Труды Института госу-
200
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]