Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Теоретические основы правосудия по делам об административных правонарушениях
.pdf
§ 1. Правосудие по делам об административных правонарушениях
Безусловно, позиция известного ученого заслуживает уважения.
Однако остается не ясным, в чем же тогда заключается сущность юрисдикции суда, осуществляемой на основе норм административного
и административно-процессуального права. Скажем, почему для ее
обозначения не могут использоваться уже выработанные правовой
наукой термины «административная судебная юрисдикция» или «административная юрисдикция, реализуемая в судебном порядке», и почему
данная деятельность не может рассматриваться в качестве составной
части правосудия. Четких и ясных аргументов по этому поводу автор
не приводит.
Впрочем, не содержится таких аргументов и в работах других ученых, в которых звучит мысль о том, что деятельность суда является
не чем иным, как правосудием, и не может отождествляться с административной юрисдикцией, а сам суд – с субъектом административной
юрисдикции1.
Мы же убеждены в том, что в условиях формирования новой российской государственности, обусловившей широкую интервенцию
судебной власти в систему публичной исполнительной власти, сведение административной юрисдикции к деятельности несудебных
органов является не чем иным, как следованием устаревшим стереотипам, сформировавшимся в советскую эпоху. В концептуальном
плане необходимо, наконец, признать, что суды и судьи уже давно
являются субъектами административной юрисдикции. Такова объективная реальность, с которой нельзя не считаться. И то, что правовая наука запоздала с признанием этой реальности, не способствует адекватному отражению изменений, произошедших в предмете
административного права, ныне регламентирующего отношения
не только в сфере публичного управления, но и в сфере осуществле
ния судебной власти.
Справедливости ради отметим, что в юридической литературе последних лет все чаще появляются высказывания, интерпретирующие
административную юрисдикцию, осуществляемую как в судебном, так
и в несудебном порядке. Впрочем, даже те исследователи, которые относят суд к субъектам административной юрисдикции, неоднозначно
определяют соотношение данной правовой категории с правосудием.
Примечательна в этом отношении позиция И.В. Пановой, которая,
1
См., например: Осипова О.В. Субъекты административной юрисдикции: Дис. …
канд. юрид. наук. М., 2004. С. 20; Иванов А.В. Административная юрисдикция налоговых органов Российской Федерации: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Н. Новгород,
1999. С. 15.
-
111
Глава III. Отличительные концептуальные параметры правосудия
анализируя деятельность судов по рассмотрению дел об административных правонарушениях, подчеркивает, что в данном случае они
не выступают в качестве органа, осуществляющего правосудие, а «выполняют функцию исполнительной ветви власти административноюрисдикционного характера»1.
Такого же, в сущности, мнения придерживается А.К. Соловьева,
которая отмечает, что при рассмотрении дела об административном
правонарушении судья выступает в качестве субъекта административной юрисдикции и не осуществляет правосудие2. Свою точку зрения
автор аргументирует тем, что в данном случае судья руководствуется
административно-процессуальными нормами и выносит постановление от своего имени, а не от имени государства3.
Похоже высказывается и К.С. Бельский, который, размышляя
о правовой природе деятельности суда по применению мер административной ответственности, отмечает, что суд в этой роли осуществляет
не правосудие, а административно-юрисдикционную деятельность4.
Тем самым ученый противопоставляет правосудие и административную юрисдикцию.
К сожалению, приведенные суждения, основанные на смешении функциональных аспектов судебной и исполнительно-распорядительной деятельности при осуществлении судами административной юрисдикции, не единичны и образуют некую системность.
В частности, аналогичную позицию занимают И.Ш. Килясханов5,
Л.М. Колодкин6, М.Я. Масленников7, М.В. Максютин8. Тем не менее
1
Панова И.В. Административно-процессуальное право России. 2-е изд., пересмотр.
и доп. М., 2007. С. 166.
2
Соловьева А.К. Процессуальные проблемы рассмотрения дел об административных
правонарушениях (по материалам судебной практики Санкт-Петербурга) // Административная ответственность: вопросы теории и практики. М., 2005. С. 224.
3
Соловьева А.К. Указ. соч. С. 224.
4
Бельский К.С. Полицейское право: Лекционный курс / Под ред. А.В. Куракина.
М., 2004. С. 641.
5
Килясханов И.Ш. Современные подходы к определению содержания и структуры
предмета административного права // Актуальные проблемы административного и административно-процессуального права. М., 2003. С. 11.
6
См.: Колодкин Л.М. Административная юрисдикция // Российская юридическая
энциклопедия. М., 1999. С. 21.
7
См.: Масленников М.Я. Административный процесс: теория и практика. М., 2008.
С. 264.
8
См.: Максютин М.В. Теория юрисдикционного процесса. М., 2008. С. 139.
112
§ 1. Правосудие по делам об административных правонарушениях
большинство современных ученых склонны считать, что судебная
форма административной юрисдикции представляет собой деятельность по отправлению правосудия. Среди сторонников данного подхода можно назвать А.Б. Зеленцова1, А.Ю. Якимова2, С.Д. Хазанова3,
О.В. Гречкину4, С.В. Комлева5, А.А. Петрухина6. Выступая с критикой
позиции оппонентов, А.Б. Зеленцов, например, обоснованно отмечает, что отнесение административно-юрисдикционной деятельности
суда к управленческой деятельности противоречит закрепленному
в ст. 10 Конституции РФ принципу разделения властей и ст. 118
Конституции РФ.
Несколько по-иному высказывает подобное мнение П.П. Серков,
который считает вообще неправильным говорить об осуществлении
юрисдикции какими-либо иными органами, помимо судов. Как указывает автор, юрисдикция – это полномочие только судебной власти
на осуществление правосудия. «По своей правовой природе, – пишет
ученый, – органы исполнительной власти не решают задач подобного рода, и их функции не могут опосредоваться юрисдикционным
процессом»7.
Рассуждения П.П. Серкова могут показаться новаторскими и рассчитанными на далекую перспективу. Однако это только на первый
взгляд, поскольку если следовать логике автора, то возникает вопрос:
а каков же характер деятельности органов исполнительной власти,
административных комиссий, комиссий по делам несовершеннолет-
1
См.: Зеленцов А.Б. Конфликты в управлении и управление конфликтами: опыт
комплексного исследования предмета и форм административной юрисдикции. М.,
2001. С. 272.
2
См.: Якимов А.Ю. Статус субъекта административной юрисдикции и проблемы
его реализации. М., 1999. С. 73.
3
См.: Хазанов С.Д. Административно-деликтное судопроизводство в свете новых
процессуальных кодексов // Актуальные вопросы административно-деликтного права: Материалы Международной научно-практической конференции, посвященной
70-летию заслуженного деятеля науки Российской Федерации, д-ра юрид. наук, проф.
А.П. Шергина. М., 2005. С. 177.
4
См.: Гречкина О.В. Административная юрисдикция в сфере таможенного регули-
рования: проблемы теории и практики. М., 2010. С. 37.
5
См.: Комлев С.В. Административно-юрисдикционный процесс: Автореф. дис. …
канд. юрид. наук. М., 2008. С. 25.
6
См.: Петрухин А.А. Судебно-административная юрисдикция: Дис. … канд. юрид.
наук. М., 2005. С. 45.
7
Серков П.П. Административная ответственность в российском праве: современное осмысление и новые подходы. С. 286.
113
Глава III. Отличительные концептуальные параметры правосудия
них и защите их прав и целого ряда иных административных органов,
перечисленных в ст. 22.1 КоАП РФ, наделенных, наряду с органами
судебной власти, полномочиями по рассмотрению дел об административных правонарушениях.
Ведь все упомянутые в данной статье субъекты, к которым, кстати, относятся и судьи, уполномочены осуществлять один и тот же
вид деятельности, связанный с разрешением правового конфликта,
а точнее, его разновидности – административного правонарушения.
Следовательно, круг субъектов административной юрисдикции вряд
ли можно ограничить только органами судебной власти, а иные ор
ганы публичной власти, выполняющие те же функции и совершающие аналогичные юрисдикционные действия, не рассматривать
в качестве таковых. Полaгаем, что в настоящее время для признaния
неoднoроднoсти и мнoжественнoсти субъектнoго сoстава юрисдикции
в правoведении имеются дoстатoчныe прeдпoсылки теоретического
и практического свойства. Игнорирование же этой правовой реальности не способствует адекватному пониманию юрисдикционной
деятельности.
В русле новых взглядов на проблему административной юрисдикции также находится позиция П.И. Кононова, представленная
в его монографии «Основные категории административного права
и процесса»1. В ней автор oбoснoвывaет концепцию административно-охранительного процесса, при характеристике которого, по его
мнению, следует отказаться от использования понятия «административная юрисдикция»2. В качестве главного аргумента по этому поводу П.И. Кононов ссылается на то, что данный термин неоднозначно
трактуется в научных работах. В связи с этим ученый предлагает опери
ровать другими, более общими понятиями, максимально точно отражающими содержание обозначаемых ими правовых явлений3. К их числу
П.И. Кононов относит понятие «правоохранительная деятельность»,
охватывающее деятельность компетентных административных органов
по применению мер административного ограничения и принуждения,
осуществляемую в рамках выделяемого им административно-принудительного процесса, а также деятельность по разрешению жалоб
граждан и юридических лиц на действия (бездействие) нижестоящих
-
-
1
Кононов П.И. Основные категории административного права и процесса: Моно-
графия. М., 2013.
2
Там же. С. 329.
3
Там же.
114
§ 1. Правосудие по делам об административных правонарушениях
административных органов, которую он соотносит с административно-защитным процессом1.
Вряд ли нужно с особым критическим взглядом подходить к анализу
приведенной позиции автора, тем более что она уже подвергалась обстоятельной критике в юридической литературе2. Нужно просто помнить, что юрисдикция как одно из ключeвыx понятий юриcпрудeнции
извecтна cо врeмeн римcкого прaвa, а производный от нее термин
«административная юрисдикция» является общепризнанным в отечественной правовой доктрине.
Поэтому, на наш взгляд, целесообразно оставить уже выработанные юридической наукой категории, а не создавать новые, как это
делает ученый, предлагая конструкции, которые, по существу, являются реанимацией узкого понимания административного процесса
и отражают юрисдикционный характер лежащих в его основе видов
деятельности, признаваемых таковыми подавляющим большинством
российских ученых.
В целом проведенный анализ специальной литературы, в которой
исследуются теоретико-прикладные проблемы административной
юрисдикции, позволяет констатировать интересный с теоретической
точки зрения анализ указанных проблем, но без перспектив выхода
из бесконечного процесса дискуссий по данному вопросу. Конечно,
подобный вывод не претендует на категоричность. Однако, вне всяких
сомнений, можно высказать предположение, и даже твердое убеждение, смысл которого заключается в следующем: если продолжать
отстаивать, с одной стороны, «узкий» подход к пониманию административной юрисдикции, с другой стороны, отрицать правосудный
характер административно-юрисдикционной деятельности суда, а с
третьей – заниматься поиском новых терминов для обозначения этого вида деятельности, то весьма логично в новых правовых условиях
современной России тем не менее остаться в плену устаревших представлений об административной юрисдикции либо, напротив, разрушить все то позитивное, что уже было достигнуто в юридической
науке советского и постсоветского периода.
На наш взгляд, сегодня речь должна идти, прежде всего, об отказе от «узко-широкого» понимания административной юрисдикции
1
Кононов П.И. Административный процесс: подходы к определению понятия
и структуры // Государство и право. 2001. № 6. С. 23–24.
2
См.: Шергин А.П. Административно-юрисдикционный процесс как вид юриди-
ческого процесса // Вестник университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА). 2015. № 8.
С. 144.
115
Глава III. Отличительные концептуальные параметры правосудия
и расширении ее субъектного состава путем признания судов и судей
качестве субъектов административной юрисдикции, а также о концептуальном переосмыслении правовой природы административно-юрисдикционной деятельности суда и признании ее в качестве составной
части правосудия.
Логика такого подхода приводит к осознанию того, что юрисдикционная деятельность суда, основанная на нормах административного
и административно-процессуального права, дуалистична по своей
природе. С одной стороны, это проявление деятельности, которая
может рассматриваться как самостоятельная форма административной юрисдикции. С другой стороны, указанная деятельность является
правосудием, в рамках которого реализуется судебная власть.
Подобное понимание административной юрисдикции в контексте
ее соотношения с судебной юрисдикцией и правосудием дало ученым основание говорить о возникновении нового феномена – административной судебной юрисдикции (административно-судебной
юрисдикции). Одним из первых, кто предложил использовать данную
терминологию для характеристики судебной формы административной юрисдикции, был А.Б. Зеленцов1. Вслед за ним эту правовую
категорию стали употреблять и другие административисты2, и теперь
она прочно вошла в юридический оборот.
1.2. Административно-судебная юрисдикция и правосудие по делам
об административных правонарушениях: грани взаимоотношений.
При интерпретации понятия «административно-судебная юрисдикция» в контексте настоящего исследования неизбежно встает вопрос
о его соотношении с правосудием по делам об административных
правонарушениях и административным правосудием. Однако для
того, чтобы установить параметры такого соотношения, необходимо
определить предмет административно-юрисдикционной деятельности
суда, что, в свою очередь, требует осмысления объема и содержания
категории более общего порядка – «административная юрисдикция», –
1
Зеленцов А.Б. Конфликты в управлении и управление конфликтами: Опыт комплексного исследования предмета и форм административной юрисдикции. М., 2001.
С. 295.
2
См., например: Петрухин А.А. Судебно-административная юрисдикция: Дис. ...
канд. юрид. наук. М., 2005. С. 46; Гречкина О.В. Административная юрисдикция в сфере
таможенного регулирования: проблемы теории и практики. М., 2010. С. 37; Общее административное право: Учеб.: В 2 ч. Ч. 2: Административно-деликтное право (КоАП РФ).
Административное судопроизводство (КАС РФ) / Под ред. Ю.Н. Старилова. 2-е изд.,
пересмотр. и доп. Воронеж, 2017. С. 171.
116
§ 1. Правосудие по делам об административных правонарушениях
с которой «административно-судебная юрисдикция» соотносится как
часть и целое.
Анализ юридической литературы свидетельствует о том, что к настоящему времени сложились три основных подхода к указанному
вопросу.
1. Концепция административно-наказательной или административно-деликтной юрисдикции, сторонники которой (А.П. Коренев1, А.П. Шергин2, О.В. Осипова3, А.В. Иванов4, А.И. Каплунов,
А.О. Дрозд5, С.В. Комлев6, А.А. Петрухин7) сводят административноюрисдикционную деятельность только к рассмотрению и разрешению
дел об административных правонарушениях.
В данном контексте нельзя не обратить внимания на обновленную позицию А.П. Шергина, который от признания перспективности
включения в понятие «административная юрисдикция» деятельности
по рассмотрению правовых споров в публичной сфере8 пришел к утверждению о том, что с принятием КАС РФ к предмету административной юрисдикции необходимо относить только производство по делам
об административных правонарушениях9.
2. Концепция административно-тяжебной юрисдикции (А.А. Демин), в соответствии с которой предмет административной юрисдикции ограничивается разрешением лишь административно-правовых
споров, которые в самом обобщенном виде представляют собой индивидуальные дела, возникающие в силу того, что у одного из участ-
1
Коренев А.П. Административное право России: Учеб. М., 2001. Ч. 1. С. 32–33.
2
Шергин А.П. Административно-юрисдикционный процесс как вид юридическо-
го процесса // Вестник университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА). 2015. № 8. С. 142.
3
Осипова О.В. Субъекты административной юрисдикции: Дис. … канд. юрид. на-
ук. М., 2004. С. 20.
4
Иванов А.В. Административная юрисдикция налоговых органов Российской Фе-
дерации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Н. Новгород, 1999. С. 15.
5
Каплунов А.И., Дрозд А.О. О предмете административной юрисдикции и понятии
административно-юрисдикционной деятельности // Ленинградский юридический журнал. 2002. № 4 (30). С. 24–33.
6
Комлев С.В. Административно-юрисдикционный процесс: Дис. … канд. юрид.
наук. М., 2008. С. 16–17.
7
Петрухин А.А. Судебно-административная юрисдикция: Дис. … канд. юрид. наук.
М., 2005. С. 42.
8
Шергин А.П. Административная юрисдикция. М., 1979. С. 18.
9
Шергин А.П. Административно-юрисдикционный процесс как вид юридического процесса // Вестник университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА). 2015. № 8. С. 142.
117
Глава III. Отличительные концептуальные параметры правосудия
ников управленческих отношений складывается убеждение в том,
что его права и законные интересы ущемляются действиями другого
участника соответствующих общественных отношений, либо один
из участников усматривает в действиях другого признаки нарушения
правил, действующих в сфере государственного управления1.
3. Интегративная концепция, представители которой обосновывают необходимость включения в объем понятия административной
юрисдикции деятельности по разрешению административно-правовых
конфликтов одновременно в двух ее разновидностях: административный спор и административное правонарушение2. Правда, не все ученые
разграничивают эти виды конфликтов. Некоторые из них относят дела
об административных правонарушениях к административно-правовым спорам3.
Кроме того, в рамках этой концепции в предмет административной юрисдикции нередко включается деятельность по применению мер административного принуждения, не являющихся мерами административной ответственности. Например, в учебнике
«Общее административное право» под редакцией Ю.Н. Старилова
административная юрисдикция подразделяется на восемь видов:
административная юрисдикция в сфере применения мер административно-предупредительного характера; административная юрисдикция в сфере применения мер административно-пресекательного
характера; административная юрисдикция в сфере применения ад-
1
Демин А.А. Уточним понятие административного процесса // Административное
право и административный процесс. 2004. № 2. С. 6–8; Он же. Понятие административного процесса и административно-процессуального законодательства Российской
Федерации // Государство и право. 2000. № 11. С. 10–11.
2
См., например: Зеленцов А.Б. Конфликты в управлении и управление конфликтами: Опыт комплексного исследования предмета и форм административной юрисдикции. М., 2001. С. 299–318; Сасыков Т.П. Проблемы административной юрис-
дикции органов внутренних дел: Дис. … канд. юрид. наук. М., 2005. С. 25–28; Дени-
сенко В.В. Административная юрисдикция органов внутренних дел: Учеб. М., 2002;
Женетль С.З. Административный процесс и административные процедуры в условиях
административной реформы: Дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2009. С. 30.
3
См., например: Никифоров М.В. Административно-правовые споры в судах общей юрисдикции: Дис. … канд. юрид. наук. М., 2004. С. 10; Сухарева Н.В. Рассмотрение административно-правовых споров: Дис. … канд. юрид. наук. М., 1999. С. 71; Мак-
сютин М.В. Теория юрисдикционного процесса. Кн. 2. М., 2008. С. 138–139; Кашанина Т.В., Кашанин А.В. Основы российского права: Учеб. М., 1996. С. 507; Поникаров В.А.
Теоретико-прикладные основы организации и осуществления административно-юрисдикционной деятельности в уголовно-исполнительной системе Российской Федерации:
Дис. … д-ра юрид. наук. Рязань, 2009. С. 15.
118
§ 1. Правосудие по делам об административных правонарушениях
министративно-наказательных мер; административная юрисдикция в сфере применения мер административно-восстановительного
характера; административная юрисдикция в сфере применения мер
процессуального обеспечения; дисциплинарная юрисдикция; административно-исполнительная юрисдикция; административно-надзорная юрисдикция1.
Впрочем, далеко не все сторонники интегративного подхода придерживаются данной точки зрения. Так, некоторые из них солидарны
с мнением представителей административно-наказательной и административно-тяжебной концепций административной юрисдикции в том,
что применение мер административного принуждения, не являющихся
мерами ответственности, вообще не следует включать в предмет административной юрисдикции2. В обоснование приведенного вывода
большинство современных исследователей так или иначе ссылаются
на позицию Л.В. Явича о том, что юрисдикционное вмешательство
государственных органов не требуется, пока не возникают правовые
конфликты3. Следуя такой логике, А.А. Петрухин, например, отмечает, что содержательно и генетически юрисдикция связывается с рассмотрением судом или иным уполномоченным на то органом дел
о нарушениях права или споров о праве, тогда как при применении
мер административного принуждения, не относящихся к мерам ответственности, ни того ни другого нет4.
Похоже высказывается и С.В. Комлев, который указывает, что
возможность применения мер административного принуждения устанавливается при осуществлении административной юрисдикции,
поводом к началу которой является разрешение спора о нарушении права. По мнению автора, применение мер принуждения носит
1
Общее административное право: Учеб.: В 2 ч. Ч. 2: Административно-деликтное право (КоАП РФ). Административное судопроизводство (КАС РФ) / Под ред.
Ю.Н. Старилова. Воронеж, 2017. Глава 22 (Автор главы – С.Н. Махина). С. 172.
2
См., например: Зеленцов А.Б. Конфликты в управлении и управление конфликтами: Опыт комплексного исследования предмета и форм административной юрисдикции. М., 2001. С. 297–299; Аникин С.Б. Проблемы и перспективы административной юрисдикции органов внутренних дел Российской Федерации: Дис. … канд. юрид.
наук. М., 1996. С. 47–68; Сасыков Т.П. Проблемы административной юрисдикции ор-
ганов внутренних дел: Дис. … канд. юрид. наук. М., 2005. С. 25; Поникаров В.А. Теоретико-прикладные основы организации и осуществления административно-юрисдикционной деятельности в уголовно-исполнительной системе Российской Федерации:
Дис. … д-ра юрид наук. Рязань, 2009. С. 14.
3
Явич Л.В. Общая теория права. Л., 1976. С. 229.
4
Петрухин А.А. Указ. соч. С. 41.
119
Глава III. Отличительные концептуальные параметры правосудия
вторичный характер по отношению к рассмотрению спора о праве,
а потому не входит в предмет административной юрисдикции1.
Примечательно и то, что многие авторы, которые выделяют
в структуре административной юрисдикции производство по применению мер административного принуждения, по-разному определяют те виды мер, которые могут быть отнесены к ее предмету. Так,
одни ученые исходят из того, что в содержание административной
юрисдикции не следует включать применение мер административного предупреждения, поскольку они направлены на выявление
и предупреждение правовых конфликтов, а не на их разрешение
(устранение)2. Другие исключают из предмета административной
юрисдикции также меры процессуального обеспечения, полагая,
что здесь очевидно смешение административной юрисдикции с производством по делам об административных правонарушениях3. Например, Т.П. Сасыков отмечает, что меры обеспечения данного
производства применяются в процессе контрольно-надзорной деятельности, тогда как содержанием административной юрисдикции
охватываются правоприменительные действия по рассмотрению
и решению по существу дел об административных правонаруше
ниях и административно-правовых споров4. Третьи рассматривают
в аспекте административно-юрисдикционной деятельности применение только мер административно-восстановительного характера5,
а четвертые – лишь мер административного пресечения6.
Своеобразную позицию по этому вопросу занимает О.В. Гречкина,
которая считает концептуальной ошибкой утверждение о том, что
административная юрисдикция есть деятельность по рассмотрению
дел об административных правонарушениях и применению административно-принудительных мер, полагая, что в структуре админи-
-
1
Комлев С.В. Административно-юрисдикционный процесс: Автореф. дис. … канд.
юрид. наук. М., 2008. С. 16.
2
См., например: Апарина И.В. Административно-судебный процесс в системе юрис-
дикционного процесса: Дис. … канд. юрид. наук. Ростов н/Д, 2009. С. 67.
3
См., например: Сасыков Т.П. Проблемы административной юрисдикции органов
внутренних дел: Дис. … канд. юрид. наук. М., 2005. С. 26; Петрухин А.А. Судебно-административная юрисдикция: Дис. … канд. юрид. наук. М., 2005. С. 41.
4
Сасыков Т.П. Указ. соч. С. 27.
5
См.: Административное право: Учеб. / Под ред. Л.Л. Попова, М.С. Студеникиной. М., 2008. С. 777.
6
См., например: Апарина И.В. Административно-судебный процесс в системе юрисдикционного процесса: Дис. … канд. юрид. наук. Ростов н/Д, 2009. С. 67.
120
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]