Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Теоретические основы правосудия по делам об административных правонарушениях
.pdf
§ 1. Правосудие по делам об административных правонарушениях
стративной юрисдикции необходимо также выделять деятельность
по применению мер административно-процессуального принуждения1.
Правда, содержание последних автор не раскрывает и не называет
четких и ясных критериев их отграничения от административно-принудительных мер.
В целом же большинство российских ученых относят к предмету
административной юрисдикции производство по применению двух
видов мер административного принуждения: административно-предупредительных и административно-пресекательных, включая в число
последних меры процессуального обеспечения производства по делу
об административном правонарушении2.
Все это, на наш взгляд, закономерно, если не забывать, что необходимость принуждения, в какой бы форме оно ни применялось, есть
следствие возникновения правового конфликта либо возможности его
возникновения. Скажем, административно-предупредительные меры
являются способом предотвращения правового конфликта, а меры
административного пресечения – способом его блокирования или
устранения. Как справедливо отмечается в юридической литературе,
специфика применения этих мер состоит лишь в том, что они не имеют
спорного содержания и не носят характера юридической ответственности. Тем не менее они предусмотрены санкциями административно-правовых норм и являются административно-принудительными
средствами, равно как и применение, например, мер административной ответственности3.
Следуя такой логике, представляется вполне оправданным включать
в содержание административной юрисдикции применение не только
мер административного предупреждения и пресечения, но и мер административно-восстановительного характера, поскольку они также
предусмотрены санкциями административно-правовых норм и охватывают сферу деятельности уполномоченных органов, связанную
с ситуацией правового конфликта.
Достаточные основания имеются и для отнесения к числу юрисдикционных исполнительного производства, в рамках которого
осуществляется упрaвлeниe рeзультaтами прaвoвoгo кoнфликтa нa
1
Гречкина О.В. Административная юрисдикция в сфере таможенного регулирова-
ния. М., 2010. С. 38.
2
См., например: Административное право: Учеб. / Под ред. Ю.М. Козлова
и Л.Л. Попова. М., 1999. С. 303–312, 410.
3
Там же.
121
Глава III. Отличительные концептуальные параметры правосудия
пoсткoнфликтнoй стадии. Поэтому мы полностью согласны с Д.Н. Бахрахом, В.Д. Сорокиным, А.П. Алехиным, А.А. Кармолицким, И.В. Пановой, С.Н. Махиной и многими другими учеными, которые рассматривают данное производство в контексте административно-юрисдикционной деятельности.
Также вряд ли корректно исключать из объема административной
юрисдикции дисциплинарное производство, как это делают отдельные авторы. Например, в трактовке, предлагаемой П.П. Серковым,
дисциплинарное производство не имеет отношения к юрисдикции
как к правомочию на осуществление правосудия и не приближено
к нему, поскольку привлечение государственного служащего к дисциплинарной ответственности является вынужденной внутренне организационной мерой, применяемой уполномоченными должностными
лицами органов законодательной, исполнительной и судебной власти1.
Основной довод практически всех иных сторонников такого подхода
состоит в том, что рассмотрение и разрешение правовых конфликтов,
влекущих дисциплинарную ответственность, обладает признаками
самостоятельного вида юрисдикции, так как осуществляется в сфере
внутрислужебных отношений и предполагает реализацию дисциплинарной власти2.
Не вдаваясь в детальную дискуссию по этому вопросу, отметим, что,
безусловно, можно попытаться доказать специфику дисциплинарной
юрисдикции, указывая на особые основания и порядок наложения дисциплинарных взысканий. Однако такая позиция вряд ли перспективна,
так как установление в тематических законах видов дисциплинарных
санкций и правовой регламентации процессуальных аспектов их применения само по себе не ведет к появлению самостоятельного вида
юрисдикции, а тот факт, что меры дисциплинарной ответственности
реализуются в связи с правоотношениями, сопряженными с управленческим (служебным) подчинением, вряд ли достаточен для того,
чтобы обосновать особую правовую природу юрисдикционной деятельности, осуществляемой на основе административных и административно-процессуальных норм, на публичных началах, обусловленных
1
См.: Серков П.П. Административная ответственность в российском праве: совре-
менное осмысление и новые подходы. М., 2015. С. 288.
2
См., например: Аникин С.Б. Проблемы и перспективы административной юрис-
дикции органов внутренних дел Российской Федерации: Дис. … канд. юрид. наук. М.,
1996. С. 43; Касюлин В.В. Проблемы дисциплинарной практики органов внутренних дел:
Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2003; Петрухин А.А. Судебно-административная
юрисдикция: Дис. … канд. юрид. наук. М., 2005. С. 41.
122
§ 1. Правосудие по делам об административных правонарушениях
публично-правовым характером государственно-служебных отношений, и отнести ее к «организаторской и оперативно-исполнительской
деятельности»1 органов управления. Представляется, что изложенные
ранее позиции, касающиеся административной юрисдикции, предметом которой выступает правовой конфликт, а его разрешение предполагает правовую оценку поведения их участников и возможность
применения к виновной стороне в необходимых случаях юридической ответственности, достаточно аргументированы для того, чтобы
с учетом действующего законодательства относить дисциплинарное
производство к предмету административной юрисдикции.
Исходя из всего вышесказанного, представляется возможным выделить следующие виды административной юрисдикции:
– административная юрисдикция в сфере применения мер административной ответственности (административно-наказательная или
административно-деликтная юрисдикция);
– административная юрисдикция в сфере разрешения административно-правовых споров (административно-тяжебная юрисдикция);
– административная юрисдикция в сфере применения мер административного принуждения предупредительного, пресекательного
и восстановительного характера;
– дисциплинарная юрисдикция;
– административно-исполнительная юрисдикция.
Каждый из этих видов административной юрисдикции объединяет
совокупность производств, имеющих свое функциональное назначение, определенную обособленность и завершенность. Среди них
можно назвать следующие:
– производство по делам об административных правонарушениях;
– административно-тяжебное производство (производство по административно-правовым спорам);
– производство по делам о применении мер административного
принуждения, не являющихся мерами административной ответственности;
– дисциплинарное производство;
– исполнительное производство.
Первые три вида административно-юрисдикционных производств
могут осуществляться в двух формах – несудебной и судебной, а два
последних – только во внесудебной (за исключением дисциплинарного производства, связанного с применением дисциплинарного аре-
1
Дюрягин И.Я. Гражданин и закон. М., 1989. С. 197.
123
Глава III. Отличительные концептуальные параметры правосудия
ста в отношении военнослужащего, которое осуществляется только
в судебном порядке). При всем том, однако, в ходе юрисдикционной
деятельности административных органов возможно возникновение
административно-правовых споров, например, при обжаловании действий и (или) решений судебного пристава-исполнителя или приказа
должностного лица о наложении дисциплинарного взыскания, которые подлежат разрешению как в несудебном, так и в судебном порядке.
Административные дела и дела об административных правонарушениях как предмет административно-судебной юрисдикции.
Как видим, административно-судебная юрисдикция не ограничивается осуществлением правосудия по делам об административных
правонарушениях. В ее содержание также входит осуществление правосудия по административным делам, не связанным с привлечением
к административной ответственности.
Сразу же следует отметить, что мы разграничиваем понятия «административное дело» и «дело об административном правонарушении»,
рассматривая их как смежные правовые категории, не подчиненные
друг другу. Хотя в теоретическом плане вопрос о соотношении данных
терминов вряд ли можно считать окончательно решенным, поскольку единого мнения среди российских ученых по этому вопросу пока
не сложилось.
Так, одни из них используют термин «административное дело»
в качестве родового понятия по отношению к административноспорным (административно-тяжебным) и административно-деликтным (административно-наказательным) делам. К этой идее
склоняются, например, Д.Н. Бахрах1, О.С. Захарова2, А.Б. Зеленцов, П.И. Кононов3, А.В. Леженин4, И.В. Панова5, А.П. Шергин6,
1
См.: Бахрах Д.Н. Юридический процесс и административное судопроизводство //
Журнал российского права. 2000. № 9. С. 15.
2
Захарова (Рогачева) О.С. Понятие административного судопроизводства по делам
об административных правонарушениях // Российский судья. 2008. № 7. С. 35.
3
Кононов П.И., Чепурных М.В. Об административном судопроизводстве в судах об-
щей юрисдикции // Законы России. 2007. № 5. С. 45.
4
Леженин А.В. Правосудие в форме административного судопроизводства в современной России: теория и законодательство // Общественная безопасность, законность
и правопорядок в III тысячелетии. 2016. № 1. С. 195–196.
5
Панова И.В. Административно-процессуальное право России. 2-е изд., пересмотр.
и доп. М., 2007. С. 146.
6
Шергин А.П. Административно-деликтное право и законодательство (Статьи, выступления, размышления): Сб. научных трудов. М., 2015. С. 106.
124
§ 1. Правосудие по делам об административных правонарушениях
М.В. Чепурных1, С.Д. Хазанов2. Другие включают в объем понятия
«административное дело» также дела по применению мер административного принуждения, не связанные с нарушениями. В частности, Т.М. Кобисская называет в их числе судебное санкционирование применения принудительных мер медицинского характера3.
В современном отечественном правоведении существует и третья
позиция по данной проблеме. Как полагает, например, А.К. Соловьева, термины «административное дело» и «дело об административном
правонарушении» обозначают различные правовые понятия. Разделяя
эту точку зрения, А.Ф. Ноздрачев понимает под административными
делами споры о законности нормативных и ненормативных правовых актов и действий (бездействия) органов государственной власти
и местного самоуправления, должностных лиц4. Н.Ю. Хаманева также
считает, что «административное дело появляется в результате возникновения административно-правового спора»5. Аналогичных взглядов
придерживается В.В. Ершов, который категорично возражает против традиционного понимания административного дела, связанного
с рассмотрением дел в соответствии с КоАП РФ, и определяет его как
«спор о соответствии законов, иных нормативных и индивидуальных
правовых актов законодательных и исполнительных органов государственной власти, органов местного самоуправления и организаций,
а также действий (бездействия) должностных лиц, связанных с осуществлением ими властных полномочий, Конституции РФ, общепризнанным принципам и нормам международного права и международным договорам Российской Федерации»6.
Нельзя не обратить внимания и на обновленную позицию
Ю.Н. Старилова, который от признания необходимости законода-
1
Кононов П.И., Чепурных М.В. Указ. соч. С. 45.
2
Хазанов С.Д. Кодекс административного судопроизводства: концепция и юридический инструментарий // Теория и практика административного права и процесса:
Материалы Всероссийской научно-практической конференции, посвященной памяти В.Д. Сорокина. Краснодар, 2006. С. 276.
3
Кобисская Т.М. Рассмотрение мировыми судьями дел об административных правонарушениях: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Челябинск, 2006. С. 43–44.
4
Ноздрачев А.Ф. Институт административного судопроизводства // Судебная реформа в России. М., 2001. С. 169.
5
Хаманева Н.Ю. Административно-правовые споры: проблемы и способы их разрешения // Государство и право. 2006. № 11. С. 10.
6
Ершов В.В. Разделение властей. К вопросу о компетенции судов по разрешению
административных споров // Российская юстиция. 2001. № 11. С. 71.
125
Глава III. Отличительные концептуальные параметры правосудия
тельного определения того, следует ли понимать под «административными делами» только споры гражданина с органами управления
(должностными лицами) или также «дела об административных правонарушениях»1, пришел к утверждению о том, что административноделиктологические характеристики «административных дел» неприемлемы, поскольку в соответствии с действующим регулированием
последние напрямую связаны с необходимостью защиты нарушенных
или оспариваемых прав, свобод и охраняемых законом интересов2.
В настоящее время приведенный подход достаточно аргументирован современным российским законодательством, с учетом которого
продолжать дискуссию о соотношении понятий «административное
дело» и «дело об административном правонарушении» представляется
бессмысленным. По существу, законодатель уже использовал соответствующий потенциал законотворческой деятельности, создав все
необходимые условия для того, чтобы прекратить эту полемику.
Во-первых, попытка разграничить рассматриваемые понятия была
предпринята в Федеральном конституционном законе от 23 июня
1999 г. № 1-ФКЗ «О военных судах Российской Федерации», где впервые выделены дела об административных правонарушениях, совершенных военнослужащими, и административные дела о защите нарушенных прав, свобод и охраняемых законом интересов военнослужащих
от действий (бездействия) органов военного управления, воинских
должностных лиц и принятых ими решений (ст. 7).
Во-вторых, в п. 2 ст. 4 Федерального конституционного закона
от 7 февраля 2011 г. № 1-ФКЗ «О судах общей юрисдикции в Российской Федерации» установлено, что суды общей юрисдикции рассматривают все гражданские и административные дела (выделено
мною. – О.П.) о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод
и охраняемых законом интересов, за исключением дел, которые в соответствии с законодательством Российской Федерации рассматриваются другими судами.
В-третьих, в ст. 1 КАС РФ прямо предусмотрено, что настоящий
Кодекс регулирует порядок осуществления административного судопроизводства при рассмотрении и разрешении административных
дел (выделено мною. – О.П.) о защите нарушенных или оспаривае-
1
Старилов Ю.Н. Административная юстиция. Воронеж, 1998. С. 109.
2
Старилов Ю.Н. Административное судопроизводство как способ повышения качества российского государства // Актуальные вопросы публичного права. Научно-практический журнал. Омск, 2013. № 8. С. 83–114.
126
§ 1. Правосудие по делам об административных правонарушениях
мых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных
интересов организаций, а также других административных дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений
и связанных с осуществлением судебного контроля за законностью
и обоснованностью осуществления государственных или иных публичных полномочий.
Надо полагать, что именно принятие КАС РФ сделало большой
шаг вперед на пути развития правильных научных представлений
о сущности правосудия по административным делам, ознаменовав
выход из творческого тупика, в котором длительное время находились
ученые в поиске реально значимого терминологического решения.
В частности, стало несомненным, что дела об административных пра
вонарушениях не могут быть отнесены к категории «административных дел», в которые трансформируются административно-правовые
споры, а точнее – споры, возникающие из административных и иных
публично-правовых отношений, с момента подачи соответствующего
заявления в суд. Поэтому ныне вопрос о соотношении данных правовых категорий следует признать решенным.
В связи с изложенным обратим внимание на еще одну маленькую,
но очень существенную деталь. Как уже отмечалось, административная
юрисдикция в сфере применения мер административного принуждения, не являющихся мерами административной ответственности,
в том числе мер процессуального обеспечения производства по делам
об административных правонарушениях, может осуществляться как
в судебной, так и в несудебной форме. Соответственно, возникает вопрос: какое место в структуре административно-судебной юрисдикции
занимает деятельность суда по применению этих мер? Правомерно ли
отнесение данного вида судебной деятельности к правосудию по административным делам или к правосудию по делам об административных
правонарушениях?
В принципе, такую постановку вопроса можно считать вполне
правомерной, имея в виду, что применение ряда мер административного предупреждения и пресечения (например, госпитализация
гражданина в медицинскую организацию в недобровольном порядке,
установление административного надзора за лицами, освобожденными
из мест лишения свободы, осуществляемые в порядке, предусмотренном КАС РФ, а также продление срока административного задержания
лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, более чем на 48 часов, осуществляемое
в порядке, предусмотренном КоАП РФ) возможно только на основа-
-
127
Глава III. Отличительные концептуальные параметры правосудия
нии судебного решения, а привод как мера процессуального обеспечения производства по делу об административном правонарушении
может применяться как административными органами, так и судьями.
Анализ действующего законодательства показывает, что в случаях,
предусмотренных КАС РФ, речь идет не о судебном порядке применения соответствующих мер административного принуждения, а о разрешении административно-правового спора, возникающего из материальных административно-правовых отношений, в которых эти
меры реализуются1. При этом суд, рассматривая конкретное административное дело, осуществляет обязательный судебный контроль, предшествующий совершению определенных административных действий,
связанных с ограничением правового статуса граждан и организаций,
и принимает решение, содержащее санкцию на реализацию отдельных
властных требований в отношении указанных лиц2. Следовательно,
разрешение судом подобных дел охватывается понятием правосудия
по административным делам и составляет предмет административнотяжебной юрисдикции. Таким образом, дополнительного выделения
в структуре административно-судебной юрисдикции правосудия по де
лам о применении мер административного принуждения, не связанных
с мерами административной ответственности, не требуется.
Что же касается реализации судьями полномочий по применению
мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении в виде продления срока административного ареста и привода,
предусмотренных гл. 27 КоАП РФ, то обособление в структуре административно-судебной юрисдикции данных действий также вряд ли
целесообразно, так как они составляют лишь один из элементов правосудия, осуществляемого в рамках административно-юрисдикционной
деятельности, порождаемой административным правонарушением
и разрешающей вопрос о виновности лица в его совершении. Иными
словами, предмет административно-судебной юрисдикции составля-
-
1
Следует отметить, что, по мнению отдельных ученых, по делам данной категории
отсутствует административно-правовой спор, и предметом судебного разбирательства
является вопрос о применении к лицу мер принудительного воздействия. См., например: Пешкова Т.В. Административное судопроизводство в судах общей юрисдикции
в Российской Федерации: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Воронеж, 2014. С. 11; Ко-
бисская Т.М. Рассмотрение мировыми судьями дел об административных правонарушениях: Автореф. дис. … канд. юрид наук. Челябинск, 2006. С. 43–44.
2
Подробнее см. об этом: Зеленцов А.Б. Судебное санкционирование как институт административно-процессуального права // Административное право и процесс.
2017. № 3. С. 57–63.
128
§ 1. Правосудие по делам об административных правонарушениях
ют два вида индивидуально-конкретных дел: административные дела
и дела об административных правонарушениях.
В этом контексте формально-логическая интерпретация трех понятий: «административно-судебная юрисдикция» – «правосудие по делам
об административных правонарушениях» – «правосудие по административным делам» показывает наличие родовидовых связей между
ними. Данные связи выражаются через отношения соподчинения,
когда два понятия (правосудие по делам об административных правонарушениях и правосудие по административным делам) не подчинены
друг другу, но подчинены одновременно третьему (административно-судебная юрисдикция). Правосудие по административным делам
и правосудие по делам об административных правонарушениях – относительно различные понятия, ибо в их основе лежат разные виды
административно-юрисдикционных дел, обусловленные разными
видами административно-правового конфликта, – «административноправовой спор» и «административное правонарушение». В то же время
они являются зависимыми и соединимыми понятиями, так как входят
в содержание родового понятия «административная юрисдикция».
В формально-логическом плане все эти понятия характеризуются отношениями соподчинения объемов: понятие административно-судебной
юрисдикции является подчиняющим, а понятия правосудия по делам
об административных правонарушениях и правосудия по административным делам, исключающие друг друга, находятся в объеме третьего,
т.е. административно-судебной юрисдикции.
Другим важным аспектом научного обсуждения рассматриваемой
проблемы является вопрос о том, относится ли к понятию правосудия по делам об административных правонарушениях рассмотрение
судьями жалоб на постановления и (или) решения должностных лиц
по делам об административных правонарушениях.
Как показывает анализ юридической литературы, многие ученые
склонны считать, что объект судебного пересмотра по таким делам
сходен с административно-тяжебным производством, так как представляет собой административное дело, возникающее из публичных
правоотношений, а именно: публично-правовой спор об административной ответственности, одна из сторон которого выражает несогласие
по поводу законности и справедливости вынесенного по делу об административном правонарушении правового акта1. В теоретическом
1
См., например: Корепина А.В. Специализированное административное право-
судие по делам об административных правонарушениях // Закон и право. 2013. № 11.
129
Глава III. Отличительные концептуальные параметры правосудия
плане с этой точкой зрения можно было бы отчасти согласиться, если
исходить из того, что при рассмотрении жалоб на постановления несудебных органов по делам об административных правонарушениях
суд фактически осуществляет судебный контроль за деятельностью
публичной администрации. Примерно такими соображениями руководствовались и разработчики первоначального проекта КАС РФ1,
предложив включить в предмет его регулирования порядок рассмотрения подобных дел. Еще ранее аналогичное мнение было высказано
Н.Г. Салищевой и Е.Б. Абросимовой, опубликовавшими разработанный ими инициативный проект федерального конституционного
закона «Об административном судопроизводстве. Общая часть»2.
Однако последовала реакция решительного отторжения данного
законопроектного решения, прежде всего со стороны специалистов
в области административно-деликтного права, которые исходили из существования специального вида жалобы в административно-юрисдикционном процессе, подлежащей рассмотрению в порядке и сроки,
предусмотренные соответствующими процессуальными нормами3.
Соглашаясь с приведенным суждением, здесь надо отметить и то,
что производство по делам об административных правонарушениях
в плане общей теории предпочтительнее рассматривать как единое,
а пересмотр дел судами (судьями) есть не что иное, как одна из стадий
этого производства4. Как справедливо отмечает А.А. Петрухин, в ходе
рассмотрения жалобы на постановление должностного лица о при-
С. 142–143; Щепкин Д.Ю. Административные дела: понятие и классификация // Вестник Воронежского государственного университета. (Серия «Право»). 2013. № 1. С. 219.
1
Напомним, что первоначальный проект КАС РФ, подготовленный Верховным
Судом РФ, был внесен в Государственную Думу Федерального Собрания Российской
Федерации в 2006 г. (см.: Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 16 ноября
2006 г. № 55 «О внесении в Государственную Думу Российской Федерации проекта Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации») // СПС «КонсультантПлюс».
2
Салищева Н.Г., Абросимова Е.Б. Федеральный конституционный закон «Об административном судопроизводстве. Общая часть». Инициативный проект с комментариями. М., 2002.
3
См., например: Тюрина А.А. Функция защиты в административно-юрисдикционном процессе: Монография. М., 2009. С. 89–90.
4
Об этом см. также: Аникин С.Б. Проблемы и перспективы административной
юрисдикции органов внутренних дел Российской Федерации: Дис. … канд. юрид. наук. М., 1996. С. 44; Галий И.М. Рассмотрение судами дел, возникающих из административно-правовых отношений: Дис. … канд. юрид. наук. М., 2007. С. 56; Шишкина О.Е.
Судебное разбирательство по делам об административных правонарушениях: поиск
конституционных рамок и стандартов правосудия (на основе практики Конституци-
130
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]