Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Теоретические основы правосудия по делам об административных правонарушениях
.pdf
§ 2. Сущностные характеристики правосудия
по делам об административных правонарушениях в теоретическом
плане вообще не разработан. Анализ юридической литературы, изданной за последние 20 лет, свидетельствует о том, что определенные
шаги в плане функциональной характеристики административноюрисдикционного процесса были предприняты лишь в диссертационных исследованиях К.И. Разоренова «Функция административного
преследования в административно-юрисдикционном процессе»1
и А.А. Тюриной «Функция защиты в административно-юрисдикционном процессе»2, а также в некоторых работах А.П. Шергина,
опубликованных в периодических изданиях3.
По мнению указанных авторов, административно-юрисдикционный процесс, выступая средством реализации административной
ответственности, выполняет две основные функции: административного преследования и защиты. Раскрывая более подробно содержание
функции административного преследования, К.И. Разоренов определяет ее как процессуальную деятельность субъектов административной
юрисдикции, направленную на реализацию административной ответственности, осуществляемую на всех стадиях производства по делам
об административных правонарушениях при помощи установленных
нормами административно-деликтного законодательства процессуальных средств4.
Из существования в административно-юрисдикционном процессе
функции административного преследования исходит и А.С. Дугенец,
выделяя при этом две группы субъектов административно-деликтных
отношений: преследуемых и преследующих, к которым относит в том
числе субъектов административной юрисдикции5.
Собственно говоря, все современные исследователи, так или иначе
затрагивающие вопрос о функциях административно-юрисдикционного процесса, отстаивают идею о том, что исходя из содержания
1
Разоренов К.И. Функция административного преследования в административно-
юрисдикционном процессе: Дис. … канд. юрид. наук. М., 2011.
2
Тюрина А.А. Функция защиты в административно-юрисдикционном процессе:
Дис. … канд. юрид. наук. М., 2007.
3
См., например: Шергин А.П. Административно-юрисдикционный процесс как
вид юридического процесса // Вестник университета имени О.Е. Кутафина 2015. № 8.
С. 145; Он же. Административно-деликтное право и законодательство (Статьи, выступления, размышления): Сб. научных трудов. М., 2015. С. 100.
4
Разоренов К.И. Указ. соч. С. 9.
5
Дугенец А.С. Административно-юрисдикционный процесс: Монография. М., 2003.
С. 19.
151
Глава III. Отличительные концептуальные параметры правосудия
принципа состязательности, обусловливающего двустороннюю направленность данного процесса, судьи, равно как и все иные органы
и должностные лица, уполномоченные рассматривать дела об административных правонарушениях, осуществляют функцию административного преследования.
Другим важным следствием научного обсуждения указанной проблемы является утверждение о том, что отнесение к функциям административно-юрисдикционного процесса разрешения дела по аналогии с уголовным процессом не обосновано. Например, А.А. Тюрина
мотивирует приведенную позицию тем, что нормы КоАП РФ, регулирующие порядок рассмотрения дел об административных правонарушениях, составляют содержание лишь одной стадии административно-юрисдикционного процесса, а не его функцию1.
По-видимому, в этом утверждении кроется какой-то глубокий
смысл. Тем не менее принципиальной и убедительной аргументации
оно не содержит, а потому не воспринимается однозначно. С нашей
же точки зрения, согласиться с таким суждением нельзя. Полагаем,
уже давно настала пора осознать, что судья как субъект административной юрисдикции обладает функционально-компетенционными
признаками, отличающими его от других органов и должностных лиц,
уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях.
И действительно, для многих несудебных органов, в отличие от
судей, рассмотрение подобных дел – лишь одна из функций, чacть их
рaбoты, включaющeй также опeрaтивно-исполнитeльную и прaвoтвoрческую дeятeльнoсть. При этом в большинстве случаев должностные лица административных органов не только рассматривают административно-деликтные дела, но и проводят по ним расследование
и составляют протоколы об административных правонарушениях,
которые являются основным доказательством по делу. Более того,
протокол об административном правонарушении нередко составляется
тем же должностным лицом, которое затем выносит постановление
о назначении административного наказания, выступая своего рода
судьей в собственном деле.
Таким образом, фактически положение несудебных органов при
рассмотрении дел об административных правонарушениях таково,
что оно не обеспечивает их полную независимость в своих действиях
и решениях, поскольку, будучи представителями органов исполни-
1
Тюрина А.А. Указ. соч. С. 36.
152
§ 2. Сущностные характеристики правосудия
тельной власти, они в известной мере оказываются не защищенными от влияния администрации. Отсюда следует, что как на стадии
возбуждения дела об административном правонарушении, так и на
стадии рассмотрения дела по существу, административные органы
продолжают оставаться на стороне обвинения, выполняя функцию
административного преследования.
Другая ситуация складывается в том случае, когда дело об админи
стративном правонарушении рассматривает судья, основной функцией
которого, характеризующей его как представителя органа судебной
власти, является функция правосудия. В силу арбитражного характера
правосудия, предполагающего наличие двух сторон и арбитра в процессе, обусловленных действием принципа состязательности, судья
не может выполнять ни функцию административного преследования,
ни функцию защиты. Он выступает в качестве независимого арбитра, не связанного ни с государственным органом, возбудившим дело
об административном правонарушении, ни с лицом, привлекаемым
к административной ответственности, ни с потерпевшим, если таковой
имеется. Иное препятствовало бы независимому и беспристрастному
осуществлению правосудия судом, как того требует ст. 120 Конституции РФ, а также нормы ратифицированных Российской Федерацией
международных договоров (ст. 6 Конвенции о защите прав человека
и основных свобод, ст. 14 Международного пакта о гражданских и политических правах).
Правовая позиция по этому поводу была сформулирована в ряде
постановлений и определений Конституционного Суда РФ1, с учетом
которых утверждение о том, что главным предназначением судьи,
определяющим его процессуальную функцию в производстве по делам об административных правонарушениях, является рассмотрение
и разрешение дела, следует признать доказанным.
Так, в определении от 6 июля 2010 г. № 1086-О-О Конституционный Суд РФ обратил внимание на то, что право судьи осуществлять
не только исследование представленных доказательств, но и совершать
процессуальные действия, направленные на проверку их допустимости, относимости и достоверности, в том числе путем вызова в судебное
заседание по своей инициативе в качестве свидетеля должностного
лица, составившего рапорт, имеющийся в материалах дела, в целях
проверки достоверности содержащихся в рапорте сведений, не мо-
-
1
См., например, постановление Конституционного Суда РФ от 5 февраля 2007 г.
№ 2-П, определение Конституционного Суда РФ от 6 июля 2010 г. № 1086-О-О.
153
Глава III. Отличительные концептуальные параметры правосудия
жет свидетельствовать об осуществлении судом не свойственной ему
функции обвинения1.
В определении от 23 ноября 2017 г. № 2522-О Конституционный
Суд РФ также отметил, что КоАП РФ, основанный на конституци
онных принципах осуществления правосудия, определяет порядок
рассмотрения (пересмотра) судом дел об административных правонарушениях, который предполагает, прежде всего, строгое разграничение
судебной функции разрешения дела и функции обвинения2.
С учетом изложенного заметим, что ограничиться выделением
в административно-юрисдикционном процессе двух функций – административного преследования и защиты, – вряд ли возможно.
Подобный подход правомерен лишь в том случае, если исходить
из управленческой концепции административного процесса, отождествляющей его с процедурой несудебного разрешения индивидуально-конкретных дел. Для нас очевидно, что в настоящее время
понятие функций административно-юрисдикционного процесса
нуждается в уточнении. И главное – это их освещение с точки зрения
современного представления об административном процессе, позволяющего разглядеть в нем не только правоохранительную и контрольно-надзорную административную деятельность, осуществляемую
многочисленными должностными лицами органов исполнительной
власти и иных исполнительно-распорядительных органов, но и его
судебную составляющую.
Именно на уровне этих системно-структурных характеристик административно-юрисдикционного процесса и следует начинать новое
обсуждение его функций. В этом смысле есть все основания относить
к их числу:
– административное преследование, охватывающее процессуальную деятельность несудебных органов по выявлению административ
ных правонарушений, расследованию и рассмотрению административно-деликтных дел, которую они осуществляют в силу возложенных
на них процессуальных обязанностей;
-
-
1
Определение Конституционного Суда РФ от 6 июля 2010 г. № 1086-О-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Ющенко Александра Валерьевича на нарушение его конституционных прав пунктом 8 части 2 статьи 30.6 КоАП Российской Федерации».
2
См. определение Конституционного Суда РФ от 23 ноября 2017 г. № 2522-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданки Родиной Юлии Валерьевны на нарушение ее конституционных прав статьями 26.2, 26.9 и 28.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» // СПС «КонсультантПлюс».
154
§ 2. Сущностные характеристики правосудия
– защиту прав участников административно-юрисдикционного
процесса, осуществляемую лицом, в отношении которого ведется
производство по делу об административном правонарушении, его
законными представителями, защитниками, а также иными участниками процесса в случае нарушения их прав в рамках этого процесса
в целях обеспечения своих интересов и в силу предоставленных им
прав, которыми они могут воспользоваться или не воспользоваться
по своему усмотрению,
– разрешение дел об административных правонарушениях, осуществляемое судьями во исполнение задач правосудия по делам об административных правонарушениях.
Сказанное неизбежно приводит к выводу о том, что в случае рассмотрения дела об административном правонарушении несудебным
органом выделение функции разрешения дела в качестве самостоятельной в настоящее время лишено оснований – данная функция
как бы поглощается функцией административного преследования.
Чтобы понятие функции разрешения дела в этом случае имело смысл
и основание как понятие, обладающее самостоятельным содержанием, необходимо обеспечить максимально возможную независимость
административных субъектов юрисдикции путем дальнейшего обособления квазисудебных органов от аппарата исполнительной власти,
совершенствования механизма их формирования либо расширения системы квазисудебных учреждений и передачи им полномочий по ряду
дел. На необходимость принятия таких мер неоднократно обращалось
внимание в литературе1.
Если же судебный административно-юрисдикционный процесс
рассматривать в качестве института осуществления правосудия по делам об административных правонарушениях, суть которого состоит
в разрешении дел, связанных с привлечением к административной
ответственности, то в качестве основной функции правосудия в сфере
административно-деликтных отношений можно назвать функцию
разрешения административно-деликтных дел. Эту функцию можно
выразить и другими объединяющими в единое целое фразами: «рассмотрение по существу», «судебное разбирательство». Ни выявление,
ни пресечение, ни расследование административных правонарушений,
1
См., например: Зеленцов А.Б. Конфликты в управлении и управление конфликтами: Опыт комплексного исследования предмета и форм административной юрисдикции. М., 2001. С. 280; Ренкель А.Ф. Третейский патентный суд // Юрист. 1998. № 6.
С. 18; Панова И.В. Внесудебный и досудебный порядок рассмотрения административных дел // Вестник ВАС РФ. 2013. № 7. С. 126–161.
155
Глава III. Отличительные концептуальные параметры правосудия
ни изобличение лиц, их совершивших, ни привлечение их к административной ответственности, не относятся к функции правосудия.
Иные суждения не отражают реалий российского конституционализма и не подтверждаются практикой Конституционного Суда РФ,
сложившейся по вопросам, связанным с отправлением правосудия
в условиях действия принципа состязательности. В частности, в постановлении Конституционного Суда РФ от 14 января 2000 г. № 1-П1
указано, что конституционный принцип состязательности предполагает такое построение судопроизводства по уголовным делам, при
котором функция правосудия, осуществляемая только судом, отделена от функций спорящих перед судом сторон обвинения и защиты,
и выражается в справедливом и беспристрастном разрешении спора
с предоставлением сторонам равных возможностей для отстаивания
своих позиций. При этом подчеркнуто, что суд обязан объективно
оценивать законность и обоснованность выдвигаемого против лица
обвинения, проверяя результаты деятельности должностных лиц, осуществляющих уголовное судопроизводство на досудебных стадиях,
а также рассматривая жалобы на действия и решения этих лиц.
Несмотря на то что данное положение было сформулировано Конституционным Судом РФ применительно к уголовному судопроизводству, его значение не ограничивается только уголовной ветвью правосудия и может быть распространено на судебный порядок применения
административной ответственности, поскольку, как уже отмечалось,
административно-юрисдикционный процесс, в рамках которого реализуется охранительное правоотношение и выясняется вопрос о виновности лица, в отношении которого ведется производство по делу
об административном правонарушении, выносится решение о назначении административного наказания или прекращении производства
по делу, относится к уголовно-правовому типу судебного процесса.
В контексте изложенного следует иметь в виду, что, по мнению отдельных ученых, занимавшихся проблемой процессуальных функций,
разрешение дела – это вообще не функция, не направление деятельности и не предназначение2. Это окончательное или промежуточ-
1
Постановление Конституционного Суда РФ от 14 января 2000 г. № 1-П «По делу
о проверке конституционности отдельных положений Уголовно-процессуального кодекса РСФСР, регулирующих полномочия суда по возбуждению уголовного дела, в связи с жалобой гражданки И.П. Смирновой и запросом Верховного Суда Российской Федерации» // СЗ РФ. 2000. № 5. Ст. 611.
2
См., например: Ефимичев С.П., Ефимичев П.С. Функции в уголовном судопроизводстве: понятие, сущность, значение // Журнал российского права. 2005. № 7. С. 59.
156
§ 2. Сущностные характеристики правосудия
ное решение по делу, которое принимает тот орган, в производстве
которого оно находится. Рассуждая таким образом, С.П. Ефимичев
и П.С. Ефимичев, например, исследовавшие процессуальные функции
в уголовном судопроизводстве, указывают, что основную функцию
правосудия правильнее именовать «судебное рассмотрение и разрешение дела»1.
В подобной интерпретации, экстраполированной на сферу производства по делам об административных правонарушениях, можно
сделать вывод о том, что «судебное рассмотрение и разрешение дела
об административном правонарушении» и есть главная функция правосудия в области административно-деликтных отношений.
Определяя содержание данной функции, необходимо в первую
очередь обратиться к тем положениям КоАП РФ, которые регламентируют обязанность судьи:
– устанавливать обстоятельства, входящие в силу ст. 29.1 КоАП РФ
в предмет доказывания по делу об административном правонарушении;
– выяснять наличие или отсутствие предусмотренных ст. 24.5
КоАП РФ оснований прекращения производства по делу об административном правонарушении, а в случае возбуждения дела об административном правонарушении по ст. 6.8 КоАП РФ, устанавливающей
административную ответственность за незаконный оборот наркотических средств без цели сбыта, или по ст. 6.9 КоАП РФ, предусматривающей административную ответственность за потребление наркотических средств без назначения врача, – оснований освобождения
от административной ответственности в соответствии с примечаниями
к указанным статьям;
– обосновывать в итоговом постановлении принятое по делу решение и выводы установленными в ходе судебного разбирательства
фактами и разрешать иные вопросы, подлежащие отражению в данном
постановлении в соответствии со ст. 29.10 КоАП РФ (например, о возмещении имущественного ущерба, причиненного административным
правонарушением, об изъятых вещах и документах, о возвращении
залога за арестованное судно, о помещении иностранного гражданина
или лица без гражданства, в отношении которых ведется производство
по делу об административном правонарушении, в учреждение, если
назначает таким лицам административное наказание в виде принудительного выдворения за пределы Российской Федерации и т.п.).
1
Ефимичев С.П., Ефимичев П.С. Функции в уголовном судопроизводстве: понятие,
сущность, значение // Журнал российского права. 2005. № 7. С. 59.
157
Глава III. Отличительные концептуальные параметры правосудия
Возвращаясь к характеристике функций правосудия по делам
об административных правонарушениях, можно с уверенностью
утверждать, что судебное рассмотрение и разрешение дела – лишь
одна из них. По своей сути это основная функция, которая является комплексной, сложносоставной, охватывающей различные
полномочия судьи, имеющие разноплановый характер и различное
значение.
Но возможно выделение и других функций правосудия по делам
об административных правонарушениях, которые могут быть напрямую или косвенно связаны с разрешением дела. Особенность таких
функций состоит в том, что они касаются лишь отдельных аспектов
судебной деятельности в административно-деликтном процессе либо
процессуальной деятельности судьи на определенном этапе движения
дела и охватывают полномочия судьи, которые условно можно разделить на несколько групп:
– рассмотрение дела по существу (признание лица виновным в совершении административного правонарушения и назначение административного наказания либо прекращение производства по делу –
гл. 29 КоАП РФ);
– рассмотрение жалоб и протестов на принятые в ходе досудебного
производства по делу решения должностных лиц, существенным образом затрагивающие важнейшие конституционные права граждан
и законные интересы юридических лиц и определяющих дальнейшее
движение дела (например, проверка законности и обоснованности
определения должностного лица о возвращении протокола об административном правонарушении в орган или должностному лицу,
составившим протокол, или определения должностного лица о направлении дела на рассмотрение по подведомственности);
– рассмотрение жалоб и протестов на постановления и решения
по делам об административных правонарушениях, не вступившие в законную силу, а также на не вступившие в законную силу определения
судей нижестоящих судов (ст. 30.1–30.10 КоАП РФ);
– пересмотр вступивших в законную силу постановлений, решений
и определений, принятых судьями нижестоящих судов (ст. 30.12–30.19
КоАП РФ);
– обращение к организациям и должностным лицам с представлением об устранении причин и условий, способствующих совершению
административного правонарушения (ст. 29.13 КоАП РФ);
– разрешение вопросов, связанных с исполнением постановления
о назначении административного наказания (ст. 31.8 КоАП РФ);
158
§ 2. Сущностные характеристики правосудия
– разрешение вспомогательных вопросов (например, о размере
издержек по делу об административном правонарушении (ст. 24.7
КоАП РФ), о размере имущественного ущерба или компенсации морального вреда, причиненных административным правонарушением
(ст. 4.7 КоАП РФ).
Такой широкий спектр полномочий судьи в производстве по делам
об административных правонарушениях позволяет выделить, наряду
с общей функцией правосудия, состоящей в судебном рассмотрении
и разрешении административно-деликтного дела, целый ряд частных
или дополнительных функций: правоохранительную, правозащитную,
судебный контроль, компенсационную (правовосстановительную),
превентивную, исправление судебных ошибок.
Все эти дополнительные функции (подфункции) проявляются
в рамках административно-процессуальных установлений при осуществлении правосудия на различных стадиях производства по делам
об административных правонарушениях.
Например, на стадии рассмотрения дела по существу правосудие
осуществляет правоохранительную функцию, которая выражается
в решении вопросов: о виновности или невиновности лица, привлекаемого к административной ответственности, применении или неприменении административного наказания. На стадии пересмотра
не вступивших в законную силу постановлений и решений по делам
об административных правонарушениях правосудие осуществляет
функции судебного контроля и исправления судебных ошибок.
Однако зачастую судья, совершая одни и те же действия, одновременно реализует различные функции правосудия. Скажем, при
вынесении постановления о назначении административного наказания
могут быть реализованы одновременно такие функции правосудия,
как: разрешение дела по существу, правовосстановительная функция
(в случае возмещения вреда, причиненного административным правонарушением), превентивная функция (в случае вынесения в адрес
организации или должностного лица представления об устранении
причин и условий, способствующих совершению административного
правонарушения).
Особое место среди вышеперечисленных функций правосудия по делам об административных правонарушениях занимает правозащитная
функция, которая представляет собой oднo из ocновных нaпрaвлeний
судeбнoй дeятельнoсти, имeющей свoими цeлями вoздeйствиe на
oпрeдeлeнный сeктoр oбщeствeнных oтношeний, принудитeльнoe
устрaнeниe или минимизaцию нaрушeний прaв и свoбoд грaждaн.
159
Глава III. Отличительные концептуальные параметры правосудия
В целом все вышеперечисленные функции включают в себя правозащитные элементы, которые тем или иным образом, на различных
уровнях способствуют достижению задач правосудия, обусловленных
задачами законодательства об административных правонарушениях
(ст. 1.2 КоАП РФ) и задачами производства по делам об административных правонарушениях (ст. 24.1 КоАП РФ).
Так, например, рассматривая жалобы на решения, принятые должностными лицами в ходе досудебного производства, а также на постановления и (или) решения по делам об административных правонарушениях, судья осуществляет защиту прав и свобод граждан и законных
интересов юридических лиц, в отношении которых было возбуждено
дело об административном правонарушении, гарантированную ст. 46
Конституции РФ. Хотя здесь следует отметить, что судья не только
ограждает их права и законные интересы от необоснованного ограничения, но и обеспечивает защиту интересов общества и государства
путем объективного осуществления производства по делу.
Обрaщaясь к оргaнизациям и должностным лицам по поводу выявленных обстоятельств и фактов нарушения закона, требующих принятия мер (ст. 29.13 КоАП РФ), cудья oбеспечивaет зaщиту интeрecов
oбществa и гoсудaрствa в пoддержaнии прaвoпорядкa, устрaнeние
причин и условий, способствующих совершению административных
правонарушений.
Разрешая вопросы, связанные с исполнением постановления о назначении административного наказания, судья защищает права лиц,
привлеченных к административной ответственности.
То есть так или иначе практически вся деятельность судьи в административно-деликтном процессе связана с реализацией правозащитной функции. В этом смысле прав Н.А. Тузов, отмечавший, что
правозащитная функция органов судебной власти является определяющей для функции отправления правосудия1. И правосудие по делам
об административных правонарушениях здесь не исключение.
При всей инквизиционной сущности административно-деликтного
процесса, характеризуемого значительными отступлениями от принципа состязательности в его классическом понимании, было бы неверно
и несправедливо считать, что в производстве по делам об администра
тивных правонарушениях правосудие не осуществляет правозащитную
функцию, или, иначе говоря, функцию судебной защиты.
-
1
Тузов Н.А. Выражение функций органов судебной власти в судебных актах // Жур-
нал российского права. 2008. № 10. С. 95–104.
160
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]