Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Теоретические основы правосудия по делам об административных правонарушениях
.pdf
§ 1. Правосудие по делам об административных правонарушениях
влечении к административной ответственности суд проверяет законность и обоснованность такого решения. Однако это не контроль в его
традиционном понимании, а осуществление судом административной
юрисдикции во второй инстанции1. Но даже в том случае, если производство по делам об административных правонарушениях в органе
административной юрисдикции второй инстанции, в том числе в суде,
рассматривать как самостоятельный вид юрисдикционного производства, как это предлагают отдельные авторы, то основания для его
обособления в качестве самостоятельного административно-тяжебного
производства все равно отсутствуют, так как в этом случае подлежит
разрешению уже не административно-правовой спор о законности
индивидуального правового акта, при рассмотрении которого суд
выясняет только те обстоятельства, которые прямо предусмотрены
в законе (ч. 8 ст. 226 КАС РФ), а административно-деликтное дело,
по которому законность и обоснованность обжалуемого постановления
проверяются в полном объеме, независимо от доводов жалобы (ч. 3
ст. 30.6 КоАП РФ).
Поэтому законодатель принял правильное, на наш взгляд, решение,
закрепив в ч. 5 ст. 1 КАС РФ принципиальное положение о том, что
настоящий Кодекс не распространяется на производство по делам
об административных правонарушениях.
Таким образом, в настоящее время вопрос о том, к какому виду
административно-судебной юрисдикции – административно-спорной
или административно-деликтной – следует относить рассмотрение
судами жалоб на постановления и (или) решения административных
органов по делам об административных правонарушениях, решен
ясно и однозначно.
Другая ситуация складывается в том случае, когда речь идет об обжаловании мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, предусмотренных гл. 27 КоАП РФ. Возможность подачи такой жалобы нормами КоАП РФ не предусмотрена.
Значит, в этом случае специальная жалоба не допускается. Но и общая жалоба здесь также невозможна. В свое время важные разъяснения на этот счет были даны в постановлении Пленума Верховного
Суда РФ от 10 февраля 2009 г. № 2 «О практике рассмотрения судами
онного Суда Российской Федерации) // Журнал конституционного правосудия. 2015.
№ 3 (45). С. 20.
1
Петрухин А.А. Судебно-административная юрисдикция: Дис. … канд. юрид. наук.
М., 2005. С. 45.
131
Глава III. Отличительные концептуальные параметры правосудия
дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных
лиц, государственных и муниципальных служащих» применительно
к положениям гл. 25 ГПК РФ, которая до вступления в силу КАС РФ
регулировала порядок рассмотрения данной категории дел. Так, в п. 1
названного постановления Верховный Суд РФ разъяснял, какие именно действия, бездействие и решения органов публичной власти могут
являться предметом самостоятельной судебной проверки в рамках
производства по делам, возникающим из публичных правоотношений.
Несмотря на то что в настоящее время упомянутое постановление
не подлежит применению, на что прямо указано в п. 36 постановления
Пленума Верховного Суда РФ от 27 сентября 2016 г. № 36, принятого
в связи с вступлением в силу КАС РФ, сформулированные в нем подходы по-прежнему являются серьезным ориентиром для судей, тем
более что в новом постановлении Пленума Верховный Суд РФ своего
мнения по этому поводу не высказал.
Так, чрезвычайно важное для обсуждаемых проблем положение содержится в п. 7 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 10 февраля 2009 г. № 2, в котором определено, какие действия и решения
органов публичной власти, связанные с применением норм уголовного
и уголовно-процессуального права, а также норм КоАП РФ, не подлежат рассмотрению в порядке производства по делам, возникающим
из публичных правоотношений.
Руководствуясь приведенными в нем разъяснениями, применяемыми с учетом норм ныне действующего КАС РФ, судебная практика правомерно исходит из того, что нельзя оспорить в суде действия
должностного лица, осуществляющего производство по делу об административном правонарушении по применению мер обеспечения,
предусмотренных гл. 27 КоАП РФ (например, действия сотрудника полиции по задержанию транспортного средства, отстранению
от управления транспортным средством, изъятия вещей и документов),
а также процессуальные документы, составленные в рамках производства по данным делам, за исключением решений, для которых гл. 30
КоАП РФ установлен порядок их обжалования.
Во всех этих случаях суды обоснованно отказывают в принятии
административных исковых заявлений или прекращают производство
по делу применительно к п. 1 ч. 1 ст. 128 или п. 1 ч. 1 ст. 194 КАС РФ,
ссылаясь на то, что подобные действия должностных лиц не образуют
самостоятельного предмета судебной защиты (материально-правового
спора), а признание их неправомерными не направлено на восстанов-
132
§ 1. Правосудие по делам об административных правонарушениях
ление нарушенных, по мнению административных истцов, прав. Что
же касается протоколов применения мер обеспечения производства
по делу об административном правонарушении и иных документов,
оформленных в рамках административно-юрисдикционного производства (например, акта проверки соблюдения земельного законодательства, акта обмера земельного участка, протокола об административном
правонарушении), то они являются доказательствами по конкретному
делу об административном правонарушении, в рамках которого и подлежат оценке.
Правда, одно уточнение мы все-таки обязаны внести. В соответствии с правовой позицией Верховного Суда РФ, выраженной в п. 7
вышеупомянутого постановления Пленума от 10 февраля 2009 г. № 2,
если производство по делу об административном правонарушении
прекращено, то действия, совершенные при осуществлении производства по этому делу, повлекшие за собой нарушение прав и свобод
гражданина или организации, создание препятствий к осуществлению
ими прав и свобод, незаконное возложение какой-либо обязанности после прекращения производства по делу, могут быть оспорены
по правилам производства по делам, возникающим из публичных
правоотношений. В таком же порядке могут быть оспорены действия
должностных лиц в случае, когда дело об административном правонарушении не возбуждалось.
Данное разъяснение не утрачивает своей актуальности и сейчас,
так как в сравнении с положениями гл. 25 ГПК РФ правовое регулирование указанных вопросов в КАС РФ не претерпело каких-либо
существенных изменений. Таким образом, в исключительных случаях
административные дела могут охватывать споры, так или иначе связанные с административно-деликтным производством.
Исходя из всего вышесказанного, можно сделать обобщающий вывод
о том, что правосудие по делам об административных правонарушениях
как элемент административно-судебной юрисдикции представляет собой
рассмотрение и разрешение судьями административно-деликтных дел,
в том числе жалоб на постановления и (или) решения по таким делам,
осуществляемое в порядке, предусмотренном КоАП РФ1, а правосудие
по административным делам – рассмотрение и разрешение судами воз-
1
Автор отдает себе отчет в том, что при рассмотрении дел об административных правонарушениях в арбитражных судах применяются как нормы КоАП РФ, так и нормы
АПК РФ. Однако вопросы, связанные с осуществлением правосудия по данным делам
в арбитражных судах, не входят в предмет настоящего исследования, а потому все формулировки в работе приводятся применительно к деятельности судов общей юрисдикции.
133
Глава III. Отличительные концептуальные параметры правосудия
никающих в сфере реализации исполнительной власти административно-правовых споров в порядке, предусмотренном КАС РФ.
В свою очередь, административно-судебную юрисдикцию можно
определить как осуществление судами и судьями правосудия по административным и административно-деликтным делам на основе
административно-процессуальных норм.
1.3. Правосудие по делам об административных правонарушениях,
административное правосудие и административная юстиция: соотношение понятий.
В русле общих теоретических представлений о содержании рассматриваемых правовых категорий также находится вопрос о соотношении
понятий «правосудие по делам об административных правонарушениях», «административное правосудие» и «административная юстиция».
Сразу же следует отметить, что термин «административное правосудие», равно как и ранее упоминавшееся нами понятие «правосудие
по административным делам», является достаточно условным, поскольку в действующем российском законодательстве он не употребляется. Его использование в отечественном правоведении в некоторой
степени оправдывается тем, что данное понятие выработано и традиционно применяется в зарубежном праве. В частности, в странах
Западной Европы термин «административное правосудие» получил
широкое распространение наряду с термином «административная
юстиция» еще в XIX в., когда судебный контроль за деятельностью
администрации выделился в отдельную сферу государственной проверки и процессуальных действий. При этом как тогда, так и сейчас
в общепринятом западном понимании административное правосудие
отождествляется с административной юстицией и трактуется как рассмотрение административных споров (тяжб)1.
В Российской Федерации на протяжении длительного времени
административное правосудие рассматривалось преимущественно
как разновидность правосудия по гражданским делам. Характерной
в этом отношении является позиция В.В. Сажиной, отмечавшей, что
административное правосудие осуществляется в рамках гражданского
судопроизводства в порядке рассмотрения дел, возникающих из административных правоотношений2. Хотя в юридической литературе
встречались и иные точки зрения. Например, А.Ф. Козлов, Д.Н. Бахрах
1
Стайнов П. Административное правосудие. София, 1993. С. 13.
2
Сажина В.В. Административная юстиция: к теории и истории вопроса // Совет-
ское государство и право. 1989. № 10. С. 39.
134
§ 1. Правосудие по делам об административных правонарушениях
и А.Т. Боннер связывали административное правосудие с судебно-административным процессом по делам об административных правонарушениях, исключая из объема данного понятия административную
юстицию, под которой понимали порядок рассмотрения и разрешения
в судах административно-правовых споров1.
Таким образом, до принятия Конституции РФ в науке не сложилось единого мнения о содержании понятия административного правосудия и его соотношении с правосудием по делам об административных правонарушениях. С сожалением приходится констатировать,
что и с принятием Конституции РФ, закрепившей административное
судопроизводство в качестве самостоятельного вида судопроизводства, ситуация не изменилась и единый подход к пониманию данной
правовой категории не сложился.
Так, в одних случаях административное правосудие по-прежнему
отождествляется с рассмотрением в судах дел об административных
правонарушениях2, а судебный контроль за деятельностью публичной
администрации, осуществляемый в порядке административного судопроизводства, трактуется в качестве самостоятельной функции судебной власти, отличной от правосудия3. В других случаях административное правосудие отождествляется с административной юстицией, под
которой понимается рассмотрение в судах административно-правовых
споров4, в третьих – с судебным разрешением административных и административно-деликтных дел5.
1
См.: Козлов А.Ф. Суд первой инстанции как субъект советского процессуально-
го права. Томск, 1984. С. 32–33; Боннер А.Т. Некоторые проблемы социалистического
правосудия // Труды ВЮЗИ. М., 1971. Т. 17. С. 205; Бахрах Д.Н., Боннер А.Т. Админи-
стративная юстиция: развитие и проблемы совершенствования // Советское государство и право. 1975. № 8. С. 13–14.
2
См.: Корепина А.В. Специализированное административное правосудие по де-
лам об административных правонарушениях // Закон и право. 2013. № 11. С. 142–144.
3
Подробнее об этом см. § 3 настоящей работы.
4
См.: Старилов Ю.Н. Административная юстиция. Воронеж, 1998. С. 99; Он же.
Административное правосудие в Российской Федерации: от обоснования теоретической значимости к практической кодификации // Теоретические и практические проблемы административного правосудия: Материалы научно-практической конференции.
8–9 декабря 2005 г. М., 2006. С. 84–87; Галлий И.М. К вопросу о концептуальных основах административного правосудия // СПС «КонсультантПлюс»; Лусегенова З.С. Современная модель административного правосудия // СПС «КонсультантПлюс»; Соло-
вьева А.К. Административная юстиция в России: проблемы теории и практики: Дис. …
канд. юрид. наук. М., С. 15.
5
См., например: Конрукова Е.В. Теоретические основы правосудия по уголовным
делам в Российской Федерации: Дис. … канд. юрид. наук. Саратов, 2003. С. 25–48.
135
Глава III. Отличительные концептуальные параметры правосудия
Представляется, что при выяснении научного смысла термина «административное правосудие» необходимо исходить из общего представления об этом понятии и его соотношения с категорией «админи
стративная юстиция», сложившегося в зарубежной правовой доктрине,
откуда указанные термины пришли в российское право.
В данном контексте следует иметь в виду, что в общепризнанном
значении под административной юстицией понимается разрешение
судами и (или) квазисудебными органами (в зависимости от модели административной юстиции в разных странах) публично-правовых споров
в сфере государственного управления1. В связи с этим становится очевидным, что административная юстиция не может не быть административным правосудием, которое выступает в качестве ее судебной формы.
Если же исходить из понятия административной юстиции в широком
смысле, учитывающего существование нескольких ее институциональных моделей, то оно оказывается более узким, чем понятие административного правосудия, так как в этом случае к административной юстиции
относится деятельность не только судов, но и квазисудебных органов
по разрешению административно-правовых споров2.
Таким образом, категории «административное правосудие» и «правосудие по административным делам» являются тождественными и по
своему содержанию совпадают с понятием административной юстиции
в узком смысле, в соответствии с которым она представляет собой
судебный контроль за соблюдением законности в сфере реализации
исполнительной власти и государственного управления.
Таков основной теоретический вывод, который может быть сделан
с учетом современной теории административной юстиции, реализо-
-
1
См., например: Чечот Д.М. Административная юстиция (Теоретические проблемы). Л., 1973. С. 31; Хаманева Н.Ю. Защита прав граждан в сфере исполнительной власти. М., 1997. С. 115, 132; Панова И.В. Юридический процесс. Саратов, 1998. С. 50–51.
2
Следует отметить, что некоторые ученые связывают понятие административной
юстиции с деятельностью только общих или специальных административных судов,
определяя ее в качестве правосудия, осуществляемого по поводу законности действий
органов управления и их должностных лиц (см., например: Бахрах Д.Н. Административное право. Часть Общая: Учеб. М., 1993. С. 53; Он же. Административное судопроизводство и административная юстиция // СПС «КонсультантПлюс»; Административное право Российской Федерации: Учеб. / Отв. ред. Н.Ю. Хаманева, 2-е изд., перераб.
и доп. М., 2005. С. 312; Салищева Н., Абросимова Е. Административная реформа и административный процесс в России // Сравнительное конституционное обозрение. 2005.
№ 3 (52). С. 152. Однако в настоящей работе мы трактуем понятие административной
юстиции в широком смысле, учитывая существование нескольких ее моделей в разных
странах, допускающих возможность разрешения административно-правовых споров
не только судами, но и квазисудебными органами.
136
§ 1. Правосудие по делам об административных правонарушениях
ванной в КАС РФ. В сущности, данный кодекс оказал значительное
влияние на решение вопроса о предметности и местонахождении
терминов «административное правосудие» и «административные
дела» в российском административном праве. В то же время его
принятие дало некоторым ученым основание по-иному взглянуть
на содержание понятий «административная юрисдикция» и «административная юстиция». Показательна в этом отношении эволюция
взглядов А.П. Шергина, который от признания перспективности
включения в объем понятия «административная юрисдикция» деятельности по рассмотрению правовых споров в публичной сфере1
пришел к утверждению о том, что в условиях ныне действующего
регулирования к предмету административной юрисдикции необходимо относить только производство по делам об административных
правонарушениях2.
Мы же полагаем, что указанные понятия нельзя противопоставлять
друг другу. Ведь не случайно общие суды, которые являются органами
административной юстиции, разрешающими споры, возникающие
из административных и иных публичных правовых отношений, на
зываются судами общей юрисдикции. С нашей точки зрения, сегодня,
как и до принятия КАС РФ, следует исходить из того, что производство
по административно-правовым спорам, посредством которого осуществляется правосудие по административным делам (административное правосудие), выступающее в качестве судебной формы административной юстиции, входит в предмет административно-судебной
юрисдикции, наряду с производством по делам об административных
правонарушениях, которое к институту административной юстиции
никакого отношения не имеет.
Тем самым решается проблема административно-судебной юрисдикции, которая оказывается не просто «втянутой» в форму собственно юрисдикционного или административно-деликтного процесса,
определяющего порядок осуществления правосудия по делам об административных правонарушениях – она несет в себе административно-юстиционный потенциал административного процесса, определяющего порядок контрольной деятельности судебной власти в сфере
публичного управления. Таким образом, административно-судебная
юрисдикция существует наряду с квазисудебной административно-
-
1
Шергин А.П. Административная юрисдикция. М., 1979. С. 21.
2
Шергин А.П. Административно-юрисдикционный процесс как вид юридическо-
го процесса // Вестник университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА). 2015. № 8. С. 142.
137
Глава III. Отличительные концептуальные параметры правосудия
спорной юрисдикцией и административно-деликтной юрисдикцией,
осуществляемой во внесудебном порядке.
Внеся некоторую ясность в общее понятие административно-судебной юрисдикции и ее соотношение с административным правосудием,
административной юстицией и правосудием по делам об административных правонарушениях, целесообразно выделить особенности
последнего, без четкого понимания которых невозможно дальнейшее
исследование процессуально-правового механизма деятельности судей
по рассмотрению и разрешению административно-деликтных дел.
§ 2. Сущностные характеристики правосудия
поделам обадминистративных правонарушениях
2.1. Задачи правосудия по делам об административных правонару-
шениях. Правовые аспекты и характеристики правосудия по делам
об административных правонарушениях до настоящего времени исследованы недостаточно. Поэтому в интересах правильного понимания
специфики процессуальной деятельности судей по рассмотрению
и разрешению данной категории дел целесообразен выход на некоторые исходные позиции. В их числе – раскрытие задач правосудия
по административно-деликтным делам.
Как известно, в основе современного понимания правосудия лежит
представление о том, что главной целью деятельности судов является
всесторонняя защита прав и законных интересов граждан. И с этой
точки зрения правосудие по делам об административных правонарушениях не исключение. Вместе с тем ограничивать цели правосудия
по административно-деликтным делам только указанным положением
нельзя, поскольку оно охватывает не все специфические задачи судебного разбирательства дел об административных правонарушениях,
рассмотрение которых требует обращения к КоАП РФ, регламентирующему порядок производства по таким делам в судах общей юрисдикции и несудебных органах.
В отличие от ГПК РФ, УПК РФ и АПК РФ, во многих статьях
которых используются термины «правосудие» и «судопроизводство»
в качестве базовых понятий, в КоАП РФ эти дефиниции вообще
не употребляются. Данный Кодекс устанавливает иной термин –
«производство по делам об административных правонарушениях»,
определяя в качестве его основных задач всестороннее, полное, объективное и своевременное выяснение обстоятельств каждого дела,
138
§ 2. Сущностные характеристики правосудия
разрешение его в соответствии с законом, обеспечение исполнения
вынесенного постановления, а также выявление причин и условий,
способствовавших совершению административных правонарушений
(ст. 24.1 КоАП РФ).
Приведенные положения являются базовыми в блоке норм
КоАП РФ, позволяющих определить задачи правосудия по административно-деликтным делам. В их числе следует также назвать ст. 1.2
КоАП РФ, в которой закреплены задачи законодательства об административных правонарушениях, имеющие непосредственное отношение
ко всему институту административной ответственности, в том числе
к административно-судебной юрисдикции по делам об административных правонарушениях, выступающей в качестве составной части
правосудия.
Исходя из содержания названной статьи, правосудие по административно-деликтным делам может быть определено как особая
форма государственной деятельности судебных органов; оно призвано охранять от противоправных деяний систему ценностей общества и обеспечивать: а) защиту прав и законных интересов граждан
и организаций, потерпевших от административных правонарушений;
б) защиту личности от незаконного и необоснованного привлечения
к административной ответственности, ограничения ее прав и свобод.
Таким образом, само правосудие по делам об административных правонарушениях занимает важное место в этой системе, т.е. является
социальной ценностью.
Для решения вопроса о задачах правосудия по делам об административных правонарушениях существенное значение имеет правовая
позиция Конституционного Суда РФ, выраженная в констатации обязанности суда осуществлять разрешение дела на основе справедливого,
всестороннего, полного и объективного судебного разбирательства1.
Указанный вывод хотя и был сформулирован применительно к уголовному судопроизводству, однако в полной мере может быть распространен на сферу административной ответственности, поскольку
1
См., например, постановление Конституционного Суда РФ от 4 марта 2003 г.
№ 2-П «По делу о проверке конституционности положений пункта 2 части первой и части третьей статьи 232 Уголовно-процессуального кодекса РСФСР в связи с жалобами
граждан Л.И. Батищева, Ю.А. Евграфова, О.В. Фролова и А.В. Шмелева» // СЗ РФ. 2003.
№ 12. Ст. 1176; определение Конституционного Суда РФ от 8 июня 2004 г. № 194-О «По
жалобе гражданина Капустяна Владимира Николаевича на нарушение его конституционных прав статьями 165 и 203 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации» // СЗ РФ. 2004. № 29. Ст. 3080.
139
Глава III. Отличительные концептуальные параметры правосудия
по своему характеру и последствиям она сопоставима с мерами уголовного воздействия, в ее основе лежат охранительные отношения
уголовно-правового типа1, а в процессуальном плане все, что связано
с назначением наказания, относится к уголовно-правовому типу судебного процесса2.
Следуя такой логике, представляется возможным и оправданным
выделение следующих задач правосудия по делам об административных правонарушениях.
1. Каждое дело об административном правонарушении должно быть
правильно и своевременно разрешено, т. е. по нему необходимо: а) до
стоверно и полно установить все фактические обстоятельства, входящие
в предмет доказывания; б) правильно квалифицировать совершенное
деяние на основе норм законодательства об административных правонарушениях либо установить отсутствие состава административного
правонарушения; в) назначить справедливое наказание с учетом всех
обстоятельств, влияющих на вид и меру наказания, либо признать
административное правонарушение малозначительным и освободить
виновного от административной ответственности с прекращением
производства по делу, а при наличии имущественного ущерба и (или)
морального вреда, причиненного административным правонарушением, и при отсутствии спора об обстоятельствах его причинения
и (или) размере – решить вопрос о его возмещении; г) разрешить
некоторые вопросы частного характера (о вещественных доказательствах, судебных издержках, изъятых предметах и орудиях совершения
административного правонарушения и т.п.).
2. Производство по делу об административном правонарушении
должно вестись в судах таким образом, чтобы при этом строго соблюдались требования законности, что означает: а) соблюдение судьями
требований закона в своей собственной деятельности; б) обеспечение
строгого и неуклонного исполнения законов всеми гражданами, должностными лицами и юридическими лицами, в отношении которых
осуществляется правосудие; в) охрану прав и законных интересов всех
участников производства по делу об административном правонарушении; г) воздействие на лиц, нарушивших закон, либо компетентных
устранить причины и условия, способствующие его нарушению, –
-
1
См.: Протасов В.Н. Основы общеправовой процессуальной теории. М., 1991.
С. 89–90.
2
Об этом см.: Громошина Н.А. Дифференциация, унификация и упрощение в граж-
данском судопроизводстве. М., 2010. С. 30–58.
140
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]