Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Становление системы планирования в постсоветский период теория и практика. Монография
.pdf
91
шить без соблюдения принципа централизации всех видов ресурсов
на стратегических направлениях на основе сбалансированной системы прогнозирования.
Большое значение в области определения перспектив экономического развития имеет также индикативное планирование, которое
выступает мощным инструментом прогнозирования экономических
систем. В свою очередь, индикативное планирование включает в себя следующие основные составляющие:
- разработка прогнозов рыночной конъюнктуры и их динамики;
- выявление приоритетов экономического развития предпри-
ятия, региона, страны;
- определение сфер наиболее эффективного приложения капи-
тала;
- выявление отраслей и крупных предприятий, которые в про-
гнозируемом будущем могут столкнуться с проблемами сбыта собственной продукции.
Для успешного выполнения индикативные планы должны контролироваться и иметь четкое законодательное обеспечение.
Важной задачей прогнозирования выступает выявление и исследование потребностей всех экономических объектов и субъектов с
последующим адекватным их отражением в системах прогнозов различного уровня и детализации. Научно разработанные и обоснованные прогнозы выступают объективной необходимостью в рыночной
экономике, позволяя оптимально достигать цели общественного развития в каждый конкретный промежуток времени и являясь основой
для достижения эффективной сбалансированности экономических
систем. При этом следует добиваться усиления целевой ориентации
прогнозов на основе оптимизации прогнозных показателей, применения системного, комплексного подхода в процессе обоснования необходимых пропорций общественного производства, совершенствования методов прогнозной работы и методического инструментария.
Большой эффект в процессе прогнозирования экономических
систем способен дать программно-целевой подход, который основывается на оптимальном синтезировании обобщенного, регионального
и отраслевого подходов в составлении прогнозов. При этом важнейшей, если не решающей составной частью комплексных прогнозов
должны стать целевые программы решения важнейших экономических и социальных проблем, научно-технических задач в региональном аспекте. Эти прогнозы должны выступать основой и составными
92
частями комплексного прогноза экономического и социального развития российской экономики.
На региональном уровне также должны разрабатываться и
применяться соответствующие прогнозы, выступающие составными
частями общероссийских программ и прогнозов. Исходя из целей и
задач, поставленных в прогнозах, можно объективно оценить сроки
их реализации, а также необходимые финансовые, материальные и
трудовые ресурсы.
Однако необходимо отметить, что наличие опыта практического применения программно-целевого планирования, разработки и
реализации целевых программ в течение многих десятилетий в разных странах мира не привело к созданию единой методологии формирования программ. Основная причина отсутствия целостной методологии и общепринятой типовой методики разработки и реализации
целевых программ заключается в индивидуальности, специфике каждой из них.
Следует учесть, что основные методологические положения по
составлению федеральных целевых программ изложены в «Порядке
разработки и реализации федеральных целевых программ и межгосударственных целевых программ, в осуществлении которых участвует Российская Федерация», утвержденном Постановлением Правительства РФ от 26 июня 1995 г. № 594 [11]. На уровне субъектов Российской Федерации могут быть приняты иные нормативно-правовые
документы, регулирующие порядок разработки региональных целевых программ.
При формировании целевых программ необходимо использовать опыт разработки аналогичных программ, а также методические
рекомендации, выработанные теорией программно-целевого планирования и управления. Но следует иметь в виду, что одних методик и
положений, закрепленных в нормативных документах, как правило,
недостаточно. Необходимо учитывать специфику самой решаемой
проблемы, временные и ресурсные ограничения, область действия
программы, механизмы реализации. Вышеперечисленные особенности накладывают индивидуальный отпечаток на применяемую методику разработки.
Учитывая нормативно-правовые документы и особенности,
применяемые при разработке целевых программ, можно определить
последовательность дальнейших действий, которые можно разделить
на несколько этапов.
93
Первый этап. Отбор проблем для программной разработки.
Второй этап. Принятие решения о разработке целевой про-
граммы и ее формирование.
Третий этап. Экспертиза и оценка целевой программы.
Четвертый этап. Утверждение целевой программы.
Пятый этап. Управление реализацией целевой программы и
контроль за ходом ее выполнения.
На первом этапе разработки программы необходимо выявить
суть проблемы, для решения которой она необходима, определить и
отобрать наиболее значимые кризисные проблемы функционирования экономики. Инициаторами постановки проблем могут выступать
правительство, органы исполнительной власти, муниципальные образования. Поэтому необходим строгий отбор проблем для программной разработки, т.к. избыточность программ может нести отрицательный характер и приводит к крайне низкому их качеству.
Порядок разработки и реализации целевых программ определяет следующие факторы, которые должны определять отбор проблем для программной разработки:
- значимость проблемы;
- невозможность комплексно решить проблему в приемлемые
сроки за счет использования действующего рыночного механизма и
необходимость государственной поддержки ее решения;
- принципиальная новизна и высокая эффективность техниче-
ских, организационных и иных мероприятий, необходимых для широкомасштабного распространения прогрессивных научно-технических достижений и повышения на этой основе эффективности общественного производства;
- необходимость координации действий технически сопряжен-
ных отраслей и производств для решения проблемы.
Однако следует заметить, что при всей важности и значимости
указанных факторов приходится отмечать их размытость, некорректность, трудность воплощения в количественные критерии, дающие
возможность объективного отбора наиболее значимых проблем, которые необходимо включить в число программных, поддерживаемых
федеральными и региональными органами власти.
Методика отбора проблем на основе сочетания количественных и качественных критериев предлагается Б.А. Райзбергом [89].
При отборе программных проблем выделяют две группы критериев:
общие и специальные.
94
Приведем примеры общих критериев.
н
рн
н
П
ППК
п
сп
п
П
ППК
S
S
К
n
т
1. Критерий остроты, настоятельности проблемы характеризует
разрыв между объективно необходимым (нормативным) и сложившимся уровнями удовлетворения проблемной потребности. Количественно такой критерий Кн может быть выражен отношением разности
между жизненно необходимым Пн и реально существующим Пр уровнями удовлетворения потребности к необходимому уровню, т.е.
Чем более настоятельна проблема, тем критерий Кн ближе к
единице.
2. Критерий программного характера проблемы позволяет установить, насколько проблема нуждается именно в программном решении. Такой критерий Кн может быть вычислен в виде отношения
разности между планируемым (нормативным, программным) уровнем удовлетворения потребности Пн, достигаемым в результате реализации программы, и прогнозируемым уровнем Пс, который сложится, если программа не будет принята и осуществлена, к программному уровню Пп. Прогнозируемый уровень удовлетворения
потребностей Пс при отсутствии программы определяется путем
экстраполяционного прогнозирования на намеченный период действия программы, т.е.
Наибольшее значение этого критерия равно единице и соответ-
ствует условиям, когда Пс= 0, т.е. без программы потребность вообще не будет удовлетворяться.
3. Критерий территориального охвата (масштабности) характеризует относительную величину зоны действия программы, охватываемой ее интересами. Количественно такой критерий Кт выражается
долей территории страны или региона, для которой программа представляет интерес, на которую она распространяет свое действие. Величина критерия определяется по формуле
где Sн – количество территориальных единиц, входящих в зону интересов и действия программы;
S – общее количество территориальных единиц.
95
Величины S могут измеряться количеством областей, районов,
,
N
N
К
n
о
,
баб
аб
бн
РР
Р
К
,
TpT
T
К
N
N
эф
площадью территории, либо количеством населения, проживающего
на территории, а также другими обобщающими показателями.
4. Критерий отраслевой значимости представляет долю отраслей, на которые распространяет свое действие программа, заинтересованных в осуществлении программы и поддерживающих ее. Критерий
Ко можно выразить в числовой форме по следующей зависимости:
где Nn – количество отраслей, на которые распространяется действие программы;
N – общее количество отраслей.
5. Критерий бюджетной независимости программой характеризуется долей средств, ресурсных потребностей программы, удовлетворяемых за счет внебюджетных источников, т.е. не требующих
привлечения ресурсов бюджета. Такой критерий Кбн может быть определен по формуле:
где Рвб – объем ресурсных потребностей программы, удовлетворяемых из внебюджетных источников;
Рб – объем ресурсных потребностей программы, удовлетво-
ряемых из внебюджетных источников.
Если Рб = 0, то Кбн= 1, и программа обладает самым высоким
уровнем бюджетной независимости.
6. Критерий экономической эффективности программы характеризует прибыльность, окупаемость программы. Значение показателя Кэф может быть вычислено по формуле
где ТN – нормативный срок окупаемости инвестиционных проектов;
Тр – реальный (расчетный) срок окупаемости вложений в
программу.
Все представленные выше общие критерии построены таким
образом, что их значения изменяются в пределах от нуля до едини-
96
цы. Нулевое значение наименее предпочтительно, а чем ближе зна-
.
0 эклвннтэксоцэфбнтпнинт
КККККККККККК
чение критерия к единице, тем больше оснований считать проблему
достойной программной разработки.
Специальные критерии учитывают качественную сторону проблемы и наличие вклада предлагаемой программы не только в решение данной проблемы, но и в решение других важных проблем экономики страны, региона, отрасли, хозяйствующих субъектов.
1. Критерий социального вклада (К
) отражает влияние прог-
соц
раммы на улучшение уровня и качества жизни в результате лучшего и
более полного удовлетворения потребностей, увеличение доходов населения, расширение объектов социальной инфраструктуры, сокращения уровня разрыва социальных статусов различных слоев населения.
2. Критерий экономического вклада (Кэк) характеризует вклад
предлагаемой программы в достижение экономических целей, таких
как экономический рост, подъем производства, увеличение занятости, создание новых рабочих мест, снижение инфляции, обеспечение
финансовой устойчивости, рост качества продукции, товаров, услуг.
3. Критерий научно-технического вклада (Кнт) определяет, в какой степени программа способствует развитию науки и техники, росту научно-технического потенциала, повышению научно-технического уровня производства, выходу на высшие мировые достижения.
4. Критерий внешнеэкономического вклада (Квн) отражает воздействие предлагаемой программы на улучшение платежного баланса страны, развитие экспорта, укрепление конкурентоспособности
отечественных товаров на внешних рынках, уменьшение импортозависимости.
5. Критерий экологического вклада (К
) характеризует воз-
ЭКЛ
действие программы на улучшение среды обитания людей, применение природоохранных технологий, предотвращение вредных дл человека и природы техногенных последствий и предотвращение техногенных катастроф.
Все перечисленные выше общие и специальные критерии отбора проблем для программной разработки можно свести к единому
интегральному критерию К
, равному
инт
Чтобы проблема была признана программной, интегральный
критерий должен быть выше порогового значения. Устанавливая пороговое минимальное значение интегрального критерия, лица, прини-
97
мающие решения о приемлемости или неприемлемости для программной разработки, получают возможность отсеивать проблемы,
обладающие значением критерия ниже порогового. Другой более
предпочтительный поход состоит в том, что все предлагаемые проблемы ранжируются по величине интегрального критерия, и отбираются проблемы, обладающие самым высоким рангом.
Существует еще одно, более важное условие – обеспеченность
ресурсами. На каждом уровне управления следует рассчитывать финансовые ресурсы, необходимые для успешного и результативного
управления целевыми программами.
Как правило, инициатор программы обосновывает необходимость решения проблемы с помощью соответствующей программы и
готовит предложения о программной разработке проблемы, которые,
согласно нормативным документам [11], должны содержать:
- наименование проблемы и анализ причин ее возникновения;
- возможные способы решения проблемы по средствам проведе-
ния предполагаемого набора мероприятий в сфере науки, техники,
производства и реализации продукции, товаров, работ, услуг, а также
в области использования и регулирования организационных, трудовых, хозяйственных и правовых отношений;
- возможные расчетные сроки реализации намечаемых прог-
раммных мероприятий;
- потребности программы в финансовых ресурсах и возможные
источники обеспечения этих потребностей (федеральный бюджет,
бюджет субъектов Российской Федерации, муниципальные бюджеты,
внебюджетные фонды, средства участников, спонсоров, заинтересованных организаций и лиц, кредиты);
- предварительную оценку социально-экономической эффек-
тивности целевой программы и последствий ее реализации, подтверждение соответствия предлагаемых программных мероприятий экологическим и иным нормативно-правовым требованиям;
- сведения о возможных государственных заказчиках и разра-
ботчиках целевой программы, оценку срока и стоимости разработки
проекта программы и всей программной документации.
Таким образом, подготовленные предложения о программной
разработке проблемы передаются в уполномоченные органы исполнительной власти, а они в свою очередь, привлекая научные организации, анализируют представленные предложения на предмет их обоснованности и убедительности, соответствия критериям отбора проб-
98
лем для программной разработки. Одновременно анализируется, не
вступает ли предлагаемая программа в противоречие с долговременной концепцией социально-экономического развития страны или региона, макроэкономическими прогнозами, приоритетам социальной,
структурной и научно-технической политики и т.д.
Вытекающее из анализа заключение о целесообразности (или
нецелесообразности) решения рассматриваемой проблемы программными методами передается на рассмотрение правительственных органов. При положительных результатах рассмотрения предложения
инициаторов программы и заключения органов правительство принимает решение о подготовке соответствующей целевой программы, в
котором устанавливаются сроки и стоимость разработок, определяется
государственный заказчик программы.
Разработка целевых программ представляет собой сложную
цепь взаимосвязанных операций прогнозно-аналитического, проектнорасчетного, технико-экономического, экспериментально-исследовательского характера, которые строятся в соответствии со структурой и
содержанием программы, логикой взаимных связей и развития программных работ. Разработку программы можно разделить на отдельные
стадии, достаточно универсальные по содержанию и последовательности осуществления. Исходя из общих положений программноцелевого планирования и управления [19; 89], выделяются следующие
основные стадии разработки целевой программы:
- первая стадия – целевая установка программы, углубляющая
представление о ее целях и задачах (устанавливает круг и уровни потребностей, удовлетворяемых в результате реализации целевой программы, ориентировочные уровни и сроки решения программных задач действующая во взаимосвязи с общим экономическим курсом и
государственными интересами);
- вторая стадия – разработка и обоснование путей и способов
осуществления программы (проектно-научная разработка программы);
- третья стадия – структурная разработка (разделение на под-
программы и проекты, построение функциональной и исполнительной
структуры программы, установление состава программных мероприятий по подпрограммам и проектам, а также нахождение методов, способов, средств достижения программных целей, описание действий,
которые необходимо выполнить, чтобы решить поставленные задачи);
- четвертая стадия – ресурсная разработка (определение струк-
туры, объемов и источников удовлетворения потребностей программы
и материальных, трудовых, финансовых, информационных ресурсах).
99
Кроме того, целевая программа должна содержать в себе четко
определенную цель, вытекающие из нее задачи, глубокое обоснование
программных мероприятий. Ресурсное обеспечение данной программы, являющееся ключевым ее разделом, подразумевает распределенные во времени и согласованные с мероприятиями всех подразделов
ресурсы (материальные, трудовые, природные, финансовые, информационные).
Таким образом, качественно разработанная целевая программа
является самым действенным средством координации деятельности
отдельных отраслей, ведомств, организаций при решении проблем
межотраслевой и межрегиональной природы, когда целевой задаче
присущ народнохозяйственный, общегосударственный характер. Применение целевых программ должно позволить найти эффективный
путь решения социально-экономических проблем.
В современных условиях качественного совершенствования
экономического роста особое значение имеет отражение в прогнозах
экономического и социального развития факторов, определяющих
развитие НТП, благодаря которому создается возможность обеспечения более быстрого роста мощностей и производительности оборудования в сравнении с динамикой изменения их стоимости, опережающего роста производительности труда в сравнении с ростом фондовооруженности, происходит снижение удельных затрат сырья и материалов, а также их замена более новыми, совершенными экономически и экологически выгодными. Однако, несмотря на все перечисленные преимущества, очень часто в конкретной экономической деятельности они не находят применения, что предполагает тщательное изучение и выявление причин негативных последствий НТП.
Следует отметить, что советская экономическая наука и практика
в течение длительного периода времени разработали целую систему
методов анализа и планирования развития экономических систем, адекватных особенностям развития и функционирования советской экономической системы и политическим установкам. Наиболее ценное из
этого было взято западными учеными и специалистами и адаптировано
к специфическим условиям рыночной экономики. Поэтому в настоящее время стоит задача обобщения всего накопленного опыта в этой
области и применения его с целью достижения эффективности, сбалансированности и поступательности развития российской экономики.
Большое значение в развитии экономических систем имеет процесс достижения сбалансированности всех сторон экономической дея-
100
тельности на уровне всех субъектов экономических взаимоотношений.
Применение прогнозов позволяет достигнуть ограничения действия
разрушительных рыночных сил, отрицательный характер которых
проявляется при определенных обстоятельствах, большей рациональности за счет возможности выбора наиболее оптимального варианта
достижения целей экономического развития рыночных субъектов.
Проведенный выше анализ позволяет сделать вывод, что переход от централизованной директивно-распорядительной системы
управления экономикой к рыночной системе требует не отказа от государственного планирования, а изменения форм и методов его осуществления, зоны действия. По существу, проблема сводится к ограничению государственного планирования теми областями, где его
применение обусловлено формированием стратегии экономического и
социального развития и выполнением регулятивных функций, обусловленных ограниченными возможностями рыночных саморегуляторов и несовершенством рыночных механизмов.
С другой стороны, необходимо не только разделение зон действия, но и сопряжение государственного планирования с рыночным саморегулированием, обеспечение их совместного, согласованного, непротиворечивого действия на разных уровнях управления, хозяйствования. Требуется также органично сочетать государственное планирование с другими функциями государственного управления, такими,
как анализ, прогнозирование, оперативное регулирование, организация, учет, контроль, надзор.
Все это вместе взятое обусловливает также необходимость рационального распределения плановых полномочий между органами
государственного управления экономикой. Немаловажную роль также
играют применение современных прогрессивных информационных
технологий и научно-обоснованных методов государственного планирования в условиях рыночных отношений с учетом их трансформации
и организация плановых процессов. Несомненно, что качество государственного планирования зависит от профессионализма занимающихся этим работников государственного аппарата, а также от осознания ими целей и задач плановой деятельности в условиях рынка.
Полноценное государственное планирование рыночной экономики требует отхода от единообразного восприятия форм планового
воздействия государства на субъектов рыночной системы хозяйствования в виде обязательного для всеобщего исполнения сквозного многоуровневого плана.
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]