Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Введение в политическую теорию. Пособие
.pdf
рами. Управление предполагает использование определенных рычагов воздействия управляющего субъекта на объект
с целью побуждения последнего к выполнению управляющих команд. Совокупность таких рычагов воздействия принято называть средствами èëè инструментами управления.
Социальное управление, будучи специфическим процессом, представляет собой последовательные этапы, или стадии, действий управляющего субъекта, составляющие в своей совокупности управленческий цикл. К таким стадиям относятся: сбор и анализ информации о состоянии объекта
управления; определение цели и задач управления; выработка и принятие решения (способы достижения цели); организация исполнения решения; контроль за исполнением решения и оценка результатов его реализации. После осуществления данных действий следует коррекция сформулированных ранее задач либо начало нового цикла управления.
В процессе социального управлении складываются различные отношения и взаимосвязи между различными элементами управляющей подсистемы, которые называются
управленческими отношениями. Все их разнообразие можно
разделить на отношения: субординации (выполнение команд, распорядительство); координации (согласование, договорные отношения); внутренние (внутри системы в процессе
управления); внешние (связи и взаимодействия систем управления); простые и сложные (по числу организационных связей между субъектами и объектом управ ле ния); постоянные
и временные (по времени существования управленческих
отношений). Управление предполагает использование определенных принципов деятельности управляющего субъекта:
эффективность, объективность, плановость, оперативность,
конкретность, оптимальность, разделение функций, вы де ление главных задач и др.
Видами социального управления являются политическое
управление, государственное управление, производственное
управление и др.
Понятие государствен-
ного управления
Термин «государственное управление»
используется для обозначения сово-
купности последовательных действий,
или мероприятий, предпринимаемых институтами и органами государственной власти с целью формирования и осуществления определенной государственной политики. Как
уже отмечалось, политически, или государственно, организо-
ванное сообщество есть наивысшей степени сложности социальная система, которой также присуща функция управления. Ее управляющей подсистемой является политическая
система; именно посредством ее государство реагирует на
происходящие в обществе процессы. Важнейшая роль среди
них принадлежит институтам и органам государственной
власти, несущим основную тяжесть по управлению жизнедеятельностью сообщества. Их усилия, осуществляемая ими
политика подчинены главным образом обеспечению целостности сообщества, его стабильности и наиболее полной реализации общих интересов его членов. Эта их деятельность
представляет особый процесс, который одновременно является политическим субпроцессом в рамках общего политического процесса.
Как вид социального управления, государственное управление отличается рядом специфических черт: его субъектом
выступает государство, обладающее всеобъемлемыми властными полномочиями и функциями; его объектом является
общество как целое, все составляющие его элементы, социальные группы и каждый отдельный гражданин; оно представляет собой способ реализации государственной власти, веления
которой – законы, постановления, решения, правила – являются общеобязательными; оно характеризуется универсальным комплексом используемых средств и методов влияния на
объект управления – принуждения вплоть до применения
средств физического насилия, моральное и материальное побуждение, убеждение социально-психологи ческими, информационными и идеологическими способами, использование
авторитета институтов власти, политических и общественных
деятелей и др.; оно носит системный характер, обеспечивающий необходимую согласованность, координацию, субординацию и целенаправленность действий всех институтов и органов государства, всех задействованных в них лиц.
В отечественной политической науке термин «государственное управление» определяется в широком и узком
смысле. В широком смысле им обозначается сознательное и
организованное воздействие всех институтов и органов государственной власти на различные сферы общественной жизни и общество в целом с целью обеспечения их эффективного функционирования. В узком смысле государственное
управление понимается как осуществляемая на профессиональной основе административно-распорядительная деятельность институтов и органов исполнительной власти по обе-
422 423
спечению реализации сформулированного субъектом власти
политического курса и принимаемых им решений. Представляется, что придание понятию «государственное управление» широкого и узкого смысла имеет весьма условный характер. В целом же государственное управление представляет собой сложный процесс формирования и практического
осуществления целей и задач внутренней и внешней политики государства, в котором задействованы все институты и
органы государственной власти, а также в определенной
мере и институты местного самоуправления.
Соотносительным с понятием «государственное управление» является понятие «политическое управление». Общим
для них являются объект управления (политически организованное сообщество) и основная цель управления (обеспечение целостности, эффективного функционирования и динамичного развития сообщества). Различаются же они по
составу управляющей подсистемы и целям, которые преследуют субъекты управления. Во втором случае в качестве
управляющей подсистемы выступает вся совокупность институтов политической системы – как государственных, так
и негосударственных. Последние наряду с общеколлективными целями преследуют и частные цели представляемых
ими групп населения. Политическое управление призвано
обеспечивать приемлемый для различных социальных субъектов баланс в реализации своих интересов с одновременной
реализацией интересов сообщества как целого. Согласно модели функционирования политической системы Д. Истона,
на ее «вход» поступают сигналы о потребностях различных
групп общества, а в сигналах на ее «выходе», т.е. в принимаемых институтами власти решениях и осуществляемых ими
действиях, в той или иной мере учтены существующие в обществе потребности. Первая группа сигналов исходит от
различных категорий населения и институтов общества,
в том числе негосударственных, вторая – только от институтов и органов государства. Это означает, что понятие «политическое управление» по своему содержанию шире понятия
«государственное управление».
В технологическом отношении государственное управление предстает как стадиальный и цикличный процесс, который, в свою очередь, выступает как особый политический
субпроцесс. Поэтому следующим логическим шагом по рассмотрению государственного управления будет выделение
его стадий и выяснение сути содержания каждой из них.
Стадии процесса государственного управле-
ния
Управленческий цикл как отдельный
политический субпроцесс может начинаться на любой стадии общего по-
литического процесса: и на этапе формирования политической системы, и на этапе ее простого
функционирования, и на этапе ее развития, и на этапе упадка. Более того, на одной и той же стадии общего политического процесса может инициироваться и осуществляться неопределенное количество управленческих циклов, или политических субпроцессов.
Как в отечественной, так и в зарубежной литературе, несмотря на некоторые различия в терминологии, выделяется,
как правило, четыре стадии управленческого цикла: 1) инициирование политики; 2) формулирование политики, или
разработка политического курса и принятие государственных решений; 3) реализация политики, или применение административных средств осуществления управленческих решений; 4) оценка и, возможно, корректировка проводимой
политики.
Стадия инициирования политики, или, иными словами,
обоснования необходимости формулирования того или иного политического курса, связана с появлением в жизнедеятельности общества определенной значимой проблемы. Она
может поступать на «вход» политической системы как сигнал, исходящий либо «снизу» – от общественного мнения,
средств массовой информации, политических партий, групп
интересов, исследовательских центров, либо «сверху» – от
лидера государства, главы правительства или любого института государственной власти и управления. Суть данной стадии политического субпроцесса – осознание, или идентификация, имеющейся проблемы, требующей общественного
внимания. Важную роль в ее диагностике играют журналисты, публицисты, философы, ученые различного профиля,
которые подвергают ее всестороннему анализу и предлагают
подходы к ее разрешению. Их статьями и интервью в этот
период пестрят страницы печатных средств массовой информации, политические программы теле- и радиовещания, сайты сети Интернет. Если заявленная проблема в ходе дискуссии получает широкую общественную поддержку, то она
становится проблемой всего общества. С этого момента проблемой начинают всерьез заниматься политики, чтобы предложить свои пути ее решения и трансформировать их в конкретные действия. В демократическом обществе результаты
424 425
общественной дискуссии о приоритетах политического действия обычно закрепляются в итогах выборов органов государственной власти. В конечном счете основу государственных решений будет составлять программа победивших на
выборах кандидата или политической партии. В случае смены высших должностных лиц государства или правящей
партии (партийной коалиции) может появиться принципиально новая стратегия государственной политики.
Стадия формулирования политического курса представляет собой более основательный процесс выработки программы действий органов власти по разрешению существующей проблемы и комплекса связанных с ней задач. На
данном этапе выдвинутым ранее в общих чертах идеям и
соображениям усилиями высшего руководства государства
придается форма конкретных и четких положений и установок, которые не обязательно должны совпадать с первоначальными подходами. В разных странах эти установки
выражаются и фиксируются в различных формах. Это может быть текст либо важного политического выступления
лидера государства, либо его послания законодательному
органу, либо доклада на общенациональном форуме (в нашей стране, например, таковым является Всебелорусское
народное собрание), либо текст определенной политической
декларации, доктрины или концепции. После того как проблема приобретет черты структурного элемента политики
государства, к ее дальнейшей разработке приступают институты законодательной и исполнительной власти. Они занимаются поиском и формулированием подходов к решению
проблемы. На данном этапе на выбор стратегического решения, или основной цели государственной политики, влияют
самые различные факторы – от ожиданий относительно
предполагаемого эффекта до соображений общеполитического и электорального характера. Данный этап завершается
выбором одного из рассмотренных вариантов, который и
станет конечным продуктом этой стадии процесса государственного управления. Его результаты закрепляются в основополагающих госу дар ственно-правовых документах – законах, указах главы государства, постановлениях, программах,
концепциях и т.д.
Стадия реализации политики связана главным образом
с деятельностью органов исполнительной власти. Она предполагает для достижения намеченных стратегических целей
и осуществления на практике принятых решений использо-
вание технологий и методов оперативного управления. Законы, которые определяют стратегический курс государства,
написаны так, чтобы исполнители могли проявлять максимальную гибкость при интерпретации их положений. В результате решаемая проблема становится предметом разработки в виде актов органов исполнительной власти – постановлений, решений, распоряжений, инструкций, положений,
методик, рекомендаций, а иногда и судебных решений, например административных, хозяйственных, арбитражных и
иных судебных органов. (Попутно заметим, что гибкий подход к исполнению государственных решений имеет и свою
негативную сторону. Дело в том, что исполнители могут руководствоваться своими личными интересами, предпочитая
истолковывать задачи по-своему и игнорировать те аспекты
решений, которые угрожают их благополучию.) На данной
стадии приводятся в действие имеющиеся в распоряжении
государства ресурсы – финансовые, материальные, правовые,
административно-силовые и т.д. Характер этой фазы управленческого цикла во многом определяется особенностями
существующего политического режима. В частности, совокупностью действующих в стране политических институтов
обусловливаются возможности взаимодействия государственных органов с рядовыми гражданами равно как и те приемы
и процедуры, с помощью которых государство упорядочивает общественную жизнь.
Стадия оценки политики обусловлена тем, что изначальные цели политики и результаты их реализации могут далеко не совпадать или, образно говоря, между решением и его
исполнением всегда существует «дистанция огромного размера». Такое положение может быть следствием низкой дисциплины исполнения, неотлаженности функционирования
органов управления, недостаточности для решения поставленных задач имеющихся ресурсов, ненадежности системы
контроля за исполнением решений, осложнения внутренней
или международной ситуации и других причин. Поэтому
процесс осуществления решений рано или поздно приводит
к необходимости оценки проводимой политики и ее корректировки. Контроль за исполнением принятых решений есть,
можно сказать, повседневная обязанность органов государственной власти. Заниматься оценкой политики вынуждают
ее творцов поступающие на «вход» политической системы
сигналы о реакции различных категорий граждан на принятые властями решения и действия и на складывающуюся
426 427
в обществе ситуацию. Оценка политики состоит в сопоставлении ее первоначальной цели и последствий реализации
принятых решений. Эта оценка снова обычно вызывает дискуссию среди заинтересованных лиц – политиков, чиновников, журналистов, работодателей, групп интереса. Строго говоря, на данной стадии управления фактически принимается
решение о том, продолжать ли осуществляемый курс, вносить ли в него определенные изменения или завершить. Таким образом, по итогам проверки политики может последовать начало нового управленческого цикла.
Роль государственных
служащих или государ-
ственной бюрократии
В главе «Государство как основной
политический институт» были представлены основные органы государ-
ственной власти, посредством которых
осуществляется государственная политика и государственное управление. Там же назывались их властные функции и
полномочия. Теперь обратимся к выяснению роли в механизме государственной власти и управления тех людей, которые задействованы в их структурах и которых принято называть государственными служащими или государственной
бюрократией. По сути, это будет дальнейший анализ такого
сложноструктурированного элемента политической системы,
как государство. Начнем с рассмотрения государственной
службы – особого публично-властного института.
Термином «государственная служба» принято обозначать
процесс ведения государственных дел в органах всех ветвей
власти (законодательной, исполнительной и судебной) людьми, для которых данная деятельность является профессиональной. Предназначение государственной службы как особого института для ведения публичных дел, иначе государственных дел, вытекает из возлагаемых на членов политически,
или государственно, организованного сообщества обязанности содействовать органам государства в выполнении ими
своих функций. Такое понимание государственной службы
восходит к римской традиции рассматривать демократическое государство как республику (Res Publicus – дело общее,
публичное дело). В настоящее время участие граждан в деятельности органов государства считается не только их обязанностью, но и одним из важнейших прав, получивших закрепление в международно-правовых документах. В частности, статья 25 Международного пакта о гражданских и политических правах человека гласит: «Каждый гражданин
дол жен иметь, без какой бы то ни было дискриминации…
и без необоснованных ограничений право и возмож ность:
а) принимать участие в ведении государственных дел как
непосредственно, так и через посредство свободно выбранных представителей; б) голосовать и быть избранным в органы государственной власти; в) допускаться в своей стране
на общих условиях равенства к государственной службе»
[64. С. 20].
Государственная служба в органах государственной власти и управления организуется на основе национального законодательства. В Республике Беларусь она строится в соответствии с законом «О государственной службе в Республике Беларусь» от 14 июня 2003 г. и другими правовыми актами, в Российской Федерации – на основе федерального
закона «О системе государственной службы в Российской
Федерации» от 27 мая 2003 г. Государственная служба осуществляется в различных организационно-правовых формах.
Во всех случаях она предстает как единая система, между
элементами которой существуют отношения субординации и
координации. Причем эта система может видоизменяться
в результате преобразований, реорганизаций, межсистемных
организационных изменений. В разных странах и в различных органах власти ее структурные звенья имеют различные
названия. Наиболее часто встречаются такие названия, как
министерство, департамент, управление, отдел, служба, надзор, агентство и др.
Система государственной службы обычно включает государственную гражданскую службу, военную службу и правоохранительную службу. Государственная служба подразделяется также на виды в зависимости от предмета ведения государственных органов и учреждений. В Республике Беларусь,
например, выделяют президентскую госслужбу (в администрации Президента и иных госорганах, непосредственно
обеспечивающих деятельность Президента), парламентскую
госслужбу (в палатах Национального собрания и их секретариатах; в местных Советах депутатов и их аппаратах), правительственную госслужбу (в Правительстве и его аппарате), исполнительную госслужбу (в министерствах, иных органах госуправления, их территориальных подразделениях;
местных исполнительных и распорядительных органах и их
аппаратах). Выделяют также специализированную госслужбу (в дипломатических представительствах, консульских
учреждениях и миссиях Республики Беларусь; в органах Ко-
428 429
митета госконтроля, правоохранительных органах; в государственных нотариальных конторах; в Национальном банке;
в Центральной избирательной комиссии по выборам и проведению республиканских референдумов).
Государственными служащими называются граждане, осуществляющие профессиональную служебную деятельность
на государственных должностях за денежное вознаграждение, выплачиваемое за счет средств государственного бюджета. В законе «О государственной службе в Республике Беларусь» государственная должность определяется как штатная единица госоргана с определенным для занимающего ее
лица кругом обязанностей по исполнению и обеспечению полномочий данного органа управления. Правовое положение
(статус) государственных служащих, их полномочия, обя занности и права (в том числе ограни чения), правила служебного поведения, ответственность, а также порядок раз решения служебных споров устанавливаются законодательством.
В законодательстве Российской Федерации различаются понятия «государственные должности» и «должности государственной службы». Первые из них связаны с непосредственным исполнением полномочий федеральных государственных органов и государственных органов субъектов РФ (например, на федеральном уров не – президент, председатели
правительства и па лат парламента, депутаты, министры, судьи
и др.). Как в Рес публике Беларусь, так и в Российской Федерации, к государственным служащим не относятся лица, осуществляющие тех ническое обслуживание и обеспечивающие
функционирование государственных органов. Трудовая деятельность таких работников регулируется законодательством
о труде. Замещение долж ности государственного служащего
происходит путем назначения определенного лица по усмотрению вышестоящего органа или должностного лица.
Для обозначения государственных служащих используются и другие термины: «чиновничество», «администрация»,
«бюрократия». Первый термин подчеркивает тот факт, что
во многих странах государственные служащие подразделяются на разряды или классные чины, с которыми связаны
определенные права и обязанности служащих. В Республике
Беларусь, например, установлены государственные должности, которым соответствует высший класс государственного
служащего, и 12 классов, из которых 12-й класс является
низшим. Второй термин подчеркивает содержание деятельности государственных служащих: не формулирование госу-
дарственной политики, а организация исполнения принятых
властными институтами решений. Третий термин отражает
факт наличия в деятельности государственных служащих
властного отношения: принимаемые ими решения и указания являются обязательными для исполнения подчиненными им органами. Слово «бюрократия» (от фр. bureau-бюро –
канцелярия и греч. kratos – власть, господство) буквально
переводится как власть бюро, канцелярии. В прошлом этот
термин был наиболее распространен в западных странах,
ныне стал универсальным и прочно вошел в языки многих
народов.
Надо отметить, что термин «бюрократия» как в отечественном, так и зарубежном политическом контексте
всегда имел и имеет двоякое значение – позитивное и негативное.
Позитивный смысл понятия «бюрократия» определяется
необходимостью специализации функции управления в сложных социальных системах и выполнения этой функции
людьми с надлежащей профессиональной подготовкой. При
управлении такими системами бюрократия неизбежно представляет собой иерархическую организацию с подразделениями различных уровней, деятельность которых регламентируется инструкциями, предписаниями, правилами. Следовательно, существование государственной бюрократии, или
особым образом организованного чиновничьего аппарата,
есть неизбежность и необходимость обеспечения функционирования институтов власти и реализации политики. Формально государственная бюрократия призвана осуществлять
только одну функцию – осуществление решений, принятых
органами государственной власти. На самом деле административный аппарат оказывает сильнейшее влияние на институты власти. Своими действиями он может способствовать повышению эффективности принятых ими решений
либо, наоборот, прямому или скрытому блокированию их
выполнения. Государственные служащие, вступая в контакт
с представителями самых разных слоев общества, как того
требует специфика их деятельности, объективно выполняют
функцию артикуляции, или интересов, доводя информацию
о существующих общественных проблемах до центров, принимающих решения. Одновременно их обязанностью является
формулирование возможных вариантов решения проблем и
анализ их наиболее вероятных последствий. Возможность
составлять и интерпретировать властные решения делают
430 431
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]