Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Административная деятельность органов внутренних дел по предупреждению правонарушений несовершеннолетних. Монография
.pdf
и процессуальных отраслей права. Так, нормы об охране детства,
семьи, прав и законных интересов несовершеннолетних содержатся
в Трудовом, Семейном, Гражданском кодексах и иных кодифицированных федеральных правовых актах.
Обращаясь к федеральному законодательству, отметим, что,
в частности, Федеральный закон «Об опеке и попечительстве» регулирует отношения, связанные с установлением, осуществлением
и прекращением опеки и попечительства над недееспособными или
не полностью дееспособными гражданами; ст. 13 Закона предусматривает особый порядок назначения опекунов или попечителей
над несовершеннолетними гражданами по заявлению их родителей,
а также по заявлению самих несовершеннолетних граждан.
В Федеральном законе «Об основных гарантиях прав ребенка
в Российской Федерации» закреплены основные гарантии прав и законных интересов ребенка, предусмотренные Конституцией, в целях
создания правовых, социально-экономических условий для реализации прав и законных интересов ребенка. Закон перечисляет полномочия органов государственной власти Российской Федерации
и ее субъектов на осуществление гарантий прав ребенка в стране,
регламентирует обеспечение прав детей на охрану здоровья, защиту
прав и законных интересов детей в сфере профессиональной ориентации, профессиональной подготовки и занятости, конкретизирует защиту прав и законных интересов несовершеннолетних при
формировании социальной инфраструктуры для детей и защиту
лиц, не достигших совершеннолетия, от информации, пропаганды
и агитации, наносящих вред его здоровью, нравственному и духовному развитию.
Федеральный закон «О государственной поддержке молодежных и
детских общественных объединений»
1
от 28 июня 1995 г. ¹ 98-ФЗ
определяет общие принципы, содержание и меры государственной
поддержки молодежных и детских общественных объединений Российской Федерации, детально раскрывая сферы информационного
обеспечения и подготовки кадров молодежных и детских объединений, государственной поддержки проектов и финансирования мероприятий по поддержке рассматриваемых объединений, отражает
элементы защиты прав указанных объединений и ответственности в
рассматриваемой сфере должностных лиц федеральных органов исполнительной власти.
Федеральные законы «Об образовании» îò 10 èþëÿ 1992 ã.
¹ 3266-1
вании» от 22 августа 1996 г. ¹ 125-ФЗ
1
Ñì.: ÑÇ ÐÔ. 1995. ¹ 27. Ñò. 2503.
2
Ñì.: ÑÇ ÐÔ. 1996. ¹ 3. Ñò. 150.
3
Ñì.: ÑÇ ÐÔ. 1996. ¹ 35. Ñò. 4135.
2
, è «О высшем и послевузовском профессиональном образо-
3
определяют условия и поря-
71
док реализации лицами, не достигшими 18-летия, своего конституционного права на образование. Их изучение дает возможность ознакомиться с понятием права на образование — одного из основных и неотъемлемых конституционных прав граждан России, —
и получением обучающимися образования, т.е. достижения и подтверждения ими определенного образовательного ценза, который
удостоверяется соответствующим документом. Кроме того, нормативные акты регламентируют государственную политику и государственные гарантии прав граждан в области среднего, среднего специального, высшего и послевузовского профессионального образования, конкретизируют структуру системы среднего и профессионального образования, перечисляют государственные образовательные стандарты, ступени образования, сроки и формы его получения.
Кроме того, имеются федеральные законы «О дополнительных
гарантиях по социальной защите детей-сирот и детей, оставшихся
без попечения родителей» от 21 декабря 1996 г. ¹ 159-ФЗ
1
, «О допол-
нительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей»
2
от 29 декабря 2006 г. ¹ 256-ФЗ
. Комплексные меры социальной и
экономической защиты детей предусмотрены федеральной целевой
программой, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 21 марта 2007 г. ¹ 172 «О федеральной целевой
3
программе “Дети России” íà 2007—2010 ãîäû»
.
Теперь более подробно рассмотрим сферу законодательства, которая включает в себя административно-правовые средства превенции в узком смысле. При этом под административно-правовыми
средствами превенции в узком смысле мы понимаем такую систему
правового регулирования и организацию деятельности соответствующих государственных органов, при которых объектом непосредственного регулирующего воздействия становится само поведение
лица, не достигшего совершеннолетия, уже имеющее признаки социальной девиации, однако еще не содержащее элементы составов
правонарушений и преступлений.
Ведущее место в этом законодательстве отводится Федеральному
закону «Об основах системы профилактики безнадзорности и право-
нарушений несовершеннолетних», закрепляющему правовое положение субъектов профилактики правонарушений несовершеннолетних, в том числе и органов внутренних дел, и устанавливающему
основы правового регулирования отношений, возникающих в связи
с деятельностью по профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних. Он не только называет субъекты профилактики, но и прописывает отдельные процедуры их деятельности.
1
Ñì.: ÑÇ ÐÔ. 1996. ¹ 52. Ñò. 588.
2
Ñì.: ÑÇ ÐÔ. 2007. ¹ 1 (1 ÷.). Ñò. 19.
3
Ñì.: ÑÇ ÐÔ. 2007. ¹ 14. Ñò. 1688.
72
Этот нормативный акт федерального значения уточняет законодательство Российской Федерации о профилактике безнадзорности
и правонарушений несовершеннолетних, называет органы и учреждения системы профилактики безнадзорности и правонарушений
несовершеннолетних, перечисляет категории лиц, в отношении которых проводится индивидуальная профилактическая работа, закрепляет основания и регламентирует сроки ее проведения, конкретизирует права лиц, в отношении которых проводится индивидуальная профилактическая работа, регламентирует порядок применения мер взыскания в учреждениях системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, детализирует
основные направления их деятельности, исследует порядок производства по материалам о помещении несовершеннолетних, не подлежащих уголовной ответственности, в специальные учебновоспитательные учреждения закрытого типа, рассматривает вопросы
помещения несовершеннолетних в центры временного содержания
для несовершеннолетних правонарушителей.
Особый правовой режим распространяется на условия содержания под стражей несовершеннолетних подозреваемых и обвиняемых: улучшены материально-бытовые условия, устанавливаются
повышенные нормы питания, разрешены ежедневные прогулки
продолжительностью не менее двух часов, предоставлена возможность физических упражнений и спортивных игр во время прогулок
(ст. 31 Федерального закона «О содержании под стражей подозревае-
мых и обвиняемых в совершении преступлений» îò 15 èþëÿ 1995 ã.
1
¹ 103-ÔÇ
).
При наличии условий несовершеннолетним подозреваемым и
обвиняемым демонстрируются кинофильмы, для них организуется
просмотр телепередач, оборудуются помещения для спортивных
занятий и другого досуга, а также спортивные площадки на открытом воздухе. Создаются условия для самообразования, с ними проводится культурно-воспитательная работа. Несовершеннолетним
подозреваемым и обвиняемым разрешается приобретать и получать
учебники и школьно-письменные принадлежности.
Немаловажную роль в правовом обеспечении деятельности по
профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних сегодня играют региональные и местные органы власти
и управления. Во многих субъектах Российской Федерации с учетом местных условий разработаны и действуют свои комплексные
программы и законы, направленные на фактическое улучшение
положения семьи и детей, региональные программы поддержки молодежи, программы профилактики безнадзорности и административных правонарушений несовершеннолетних и защиты их прав,
1
Ñì.: ÑÇ ÐÔ. 1995. ¹ 29. Ñò. 2759.
73
ключевая роль в которых зачастую принадлежит подразделениям
органов внутренних дел по делам несовершеннолетних. Трудности
поиска путей и средств разрешения нормативно-правовых вопросов
и практического обеспечения защиты прав и законных интересов
несовершеннолетних подтверждаются разнообразием принимаемых
субъектами Российской Федерации нормативных правовых актов как
по форме (законы представительных органов государственной власти, постановления единоличных и коллегиальных органов исполнительной власти), так и по содержанию (правовые акты директивного
характера по профилактике правонарушений, положения о региональных и муниципальных комиссиях по делам несовершеннолетних
и защите их прав и о персональном составе этих формирований).
Анализ региональных нормативно-правовых актов показывает,
что наиболее содержательными из них являются: Закон Удмуртской
Республики «О профилактике безнадзорности и правонарушений
несовершеннолетних в Удмуртской Республике» от 24 апреля 2001 г.;
законы Красноярского края «О системе профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» от 31 октября 2002 г.
и «О защите прав ребенка» от 2 ноября 2000 г.; Закон Краснодарского края «Об обеспечении основных гарантий прав ребенка в Краснодарском крае» от 29 декабря 2004 г.; Закон Мурманской области
«О защите прав ребенка в Мурманской области» от 28 апреля 1997 г.
Выборочный сравнительно-правовой анализ таких актов показал, что региональные законы содержательны, многие вопросы в них
регламентированы с учетом отсутствия аналогичных норм в федеральных правовых актах. Многие правовые предписания в названных законах повторяются, что свидетельствует о возможности унификации части правовых норм и единообразного их формулирования в соответствующем федеральном законе.
В Санкт-Петербурге до вступления в силу Закона Санкт-Петербурга «О профилактике правонарушений в Санкт-Петербурге» от
1
16 ìàÿ 2007 ã.
действовал Закон Санкт-Петербурга «О профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних в СанктПетербурге» от 28 апреля 2005 г. ¹ 170—20, но в настоящий момент он утратил силу. Действующий нормативный документ по
профилактике правонарушений является актом общего характера и,
безусловно, не может охватить все аспекты, связанные с профилактическими мероприятиями в отношении безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних в Санкт-Петербурге. В связи с этим,
по нашему мнению, необходимо разработать применительно к изменившимся условиям жизни в городе федерального значения новый правовой акт, регламентирующий общественные отношения
в рассматриваемой сфере.
1
Ñì.: Санкт-Петербургские ведомости. 2007. 19 июня.
74
Вторую значительную по объему группу документов составляют
акты, устанавливающие правовой статус и регламентирующие порядок создания, организацию работы, функции региональных и муниципальных комиссий по делам несовершеннолетних (КДН).
Особую роль в профилактике правонарушений несовершеннолетних должен играть указ Президиума Верховного Совета РСФСР
от 3 марта 1967 г. «Об утверждении Положения о комиссиях по
1
делам несовершеннолетних»
, определяющий, что главными задачами комиссий являются организация работы по предупреждению
безнадзорности, правонарушений несовершеннолетних, устройство
и охрана прав несовершеннолетних, координация усилий государственных органов и общественных организаций по указанным вопросам, рассмотрение дел о правонарушениях несовершеннолетних
и осуществление контроля за условиями содержания и проведением
воспитательной работы с несовершеннолетними в учреждениях
МВД и специальных учебно-воспитательных и лечебно-воспитательных учреждениях.
Но, несмотря на более чем сорокалетнюю историю своего существования и документальный факт утраты законной силы в соответствии с Федеральным законом «О введении в действие Кодекса
Российской Федерации об административных правонарушениях» от
30 декабря 2001 г. данное положение, хоть и признается многими
учеными-юристами устаревшим, продолжает регламентировать общественные отношения в изучаемой сфере деятельности.
Последние изменения и дополнения в Положение о комиссиях
по делам несовершеннолетних были закреплены в Законе Российской Федерации «О внесении изменений в Закон РСФСР “О Конституционном Суде РСФСР”, Закон РСФСР “О государственной
налоговой службе РСФСР” и Положение о комиссиях по делам
несовершеннолетних, утвержденное указом Президиума Верховного
2
Совета РСФСР от 3 июня 1967 года» от 25 февраля 1993 г. ¹ 4549-1
,
но и они не смогли в полном объеме видоизменить множество
устаревших правовых предписаний рассматриваемого правового
документа.
К примеру, в соответствии со ст. 2. комиссии по делам несовершеннолетних должны создаваться при исполнительных комитетах районных, городских, районных в городах, окружных, областных, краевых Советов народных депутатов, при советах министров
автономных республик и при Совете министров РСФСР, хотя указанные органы к настоящему моменту уже не существуют. Несмотря на общеизвестность о том, что данный правовой акт применяется лишь в части, не противоречащей действующему законодатель-
1
Ñì.: Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1967. ¹ 29. Ст. 536.
2
Ñì.: Российская газета. 1993. 19 марта.
75
ству, определение самой этой части зачастую является крайне
сложным и дискуссионным моментом. Помимо этого, обращает на
себя внимание то обстоятельство, что вопросы о КДН регионального и муниципального уровней решаются по-разному не только по
органам и по форме, но и по содержанию. Это обусловлено отсутствием адекватного настоящему времени и ситуации федерального
акта в области детализации элементов формирования и деятельности
КДН. Таким образом, вследствие многих противоречивых моментов
и правового вакуума, образовавшегося в рассматриваемой сфере, понашему мнению, требуется принятие нового федерального закона
«О комиссиях по делам несовершеннолетних и защите их прав»
1
.
Пока же в определенной мере можно сделать вывод об искусственно создаваемой правовой неопределенности в совершенствовании и унификации правовых предписаний и выработке единообразного понимания и правильного применения закона в правоприменительной практике. Между тем законодательство о КДН в целом по Российской Федерации формируется весьма сложным как
в административно-юрисдикционном плане, так и в плане выполнения многообразных мер по профилактике административных
и иных правонарушений.
Сейчас положения о КДН утверждены исполнительными органами государственной власти в некоторых субъектах Российской
Федерации. Положение об областной КДН Новгородской области
утверждено постановлением администрации области от 23 мая 2005 г.
Она же постановлением от 23 мая 2005 г. утвердила Положение
о городской, районной комиссии по делам несовершеннолетних
и защите их прав, хотя ранее положения о муниципальных комиссиях утверждались представительными органами местного самоуправления (например, в Новгороде, в Демянском и Чудовском районах).
В Санкт-Петербурге данное положение утверждено постановлением правительства города от 9 октября 2007 г., а положения о районных комиссиях Санкт-Петербурга утверждены единоличными
распоряжениями глав районных администраций Санкт-Петербурга.
Такие решения должны приниматься в форме постановлений, так
как в соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации» подобные акты должны быть нормативными правовыми актами, тогда
как распоряжения являются индивидуальными правовыми актами.
В связи с отсутствием единого федерального акта о комиссиях
по делам несовершеннолетних и защите их прав наблюдается различный, часто с серьезным запозданием подход к правовому обеспечению создания и организации работы КДН. Как отмечено вы-
1
Ñì.: Беженцев А.А. Особенности нормативно-правового регулирования государственной системы профилактики правонарушений несовершеннолетних //
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России. 2009. ¹ 42.
76
ше, положения о КДН утверждаются либо законами региональных
органов государственной власти, либо постановлениями коллегиальных органов исполнительной власти (правительств, администраций, советов администраций), либо единоличными постановлениями глав исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
Положения о КДН при администрациях (правительствах) субъектов Российской Федерации утверждаются, а сами КДН создаются,
как правило, правовыми актами руководителей исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации. На
муниципальном уровне эти вопросы решаются органами местного
самоуправления — как представительными, так и исполнительными.
Иные региональные нормативные правовые акты в сфере защиты детей, детства и социальной профилактики свидетельствуют об
отсутствии определенного политико-социального руководства, методологических и методических начал. Об этом свидетельствует
различный уровень нормативно-правовой и финансовой обеспеченности намечаемых и реализуемых в регионах мер. Характер и
содержание правовых актов в этой сфере имеют много общего, но
наряду с этим в них имеются и существенные различия.
К подзаконным нормативным актам ведомственного характера,
регламентирующим порядок организации деятельности подразделений органов внутренних дел по делам несовершеннолетних, относятся:
• приказ МВД России «О внесении изменений в Инструкцию
по организации работы подразделений по делам несовершеннолетних органов внутренних дел, утвержденную приказом
МВД России от 26 мая 2000 года» от 6 апреля 2007 г. ¹ 338
(утверждает типовую должностную инструкцию школьного
инспектора милиции);
• приказ МВД России «О дальнейшем совершенствовании дея-
тельности центров временного содержания для несовершеннолетних правонарушителей органов внутренних дел» от 30 августа 2006 г. ¹ 690;
• приказ МВД России «Об объявлении решения коллегии МВД
России «О совершенствовании деятельности органов внутренних дел, других субъектов системы профилактики по предупреждению безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних»« от 1 июня 2005 года ¹ 2 км/1» от 11 июня
2005 г. ¹ 470;
• приказ МВД России «О полномочиях должностных лиц МВД
России по составлению протоколов по делам об административных правонарушениях и административному задержанию»
от 2 июня 2005 г. ¹ 444;
• приказ МВД России «О совершенствовании деятельности
подразделений по делам несовершеннолетних органов внут-
77
ренних дел Российской Федерации» от 9 октября 2004 г.
¹ 639;
• приказ МВД России «О мерах по совершенствованию дея-
тельности центров временного содержания для несовершеннолетних правонарушителей органов внутренних дел» от 2 апреля 2004 г. ¹ 215;
• приказ МВД России «Об объявлении Дня подразделений по
делам несовершеннолетних органов внутренних дел Российской Федерации» от 18 декабря 2003 г. ¹ 1005;
• приказ МВД России «Об утверждении Наставления о порядке
взаимодействия сотрудников криминальной милиции, милиции общественной безопасности, следствия, дознания и дежурных частей органов внутренних дел по предупреждению
безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, защите их прав и законных интересов» от 13 мая 2003 г.
¹ 323 дсп;
• приказ МВД России «О мерах по совершенствованию дея-
тельности органов внутренних дел по профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» от 12 января 2002 г. ¹ 23;
• приказ МВД России «Об утверждении Инструкции по орга-
низации работы подразделений по делам несовершеннолетних органов внутренних дел» от 26 мая 2000 г. ¹ 569;
• указания Генерального прокурора Российской Федерации
и МВД России о «О дополнительных мерах по предупреждению групповой и организованной преступности несовершеннолетних» от 21, 25 августа 1997 г. ¹ 53/21 и ¹ 1/12597.
Сущность и особенности некоторых ведомственных подзаконных нормативно-правовых актов МВД России будут рассмотрены
ниже в соответствующих главах и подразделах данного монографического исследования.
Анализируя современное отечественное законодательство, можно отметить устойчивые тенденции развития и совершенствования
правовой базы всей системы профилактики правонарушений несовершеннолетних, переориентации ее от репрессивных начал на охранно-защитные функции, приведение ее в соответствие с международно-правовыми актами. Однако комплекс нерешенных проблем требует дальнейшего совершенствования нормативной базы
как системы профилактики правонарушений несовершеннолетних
в целом, так и правовых документов, регламентирующих организацию деятельности подразделений органов внутренних дел по делам
несовершеннолетних.
78
Глава
2
2.1. Основные направления, организация
и меры повышения эффективности
деятельности отделов
органов внутренних дел
по делам несовершеннолетних
Следует признать, что к настоящему моменту с учетом объективной реальности в нашей стране основной центр тяжести профилактической работы по предупреждению и пресечению правонарушений несовершеннолетних сместился в сторону органов внутренних дел. И это неудивительно, поскольку органы внутренних дел,
и подразделения по делам несовершеннолетних в частности, являются замыкающим звеном в длинной цепи субъектов государственной профилактики безнадзорности и правонарушений лиц, не достигших 18 лет. Таким образом, роль подразделений милиции заключается, с одной стороны, в смягчении тех последствий, которые
вызваны неэффективностью превентивной работы других субъектов
на более ранних предусмотренных этапах профилактики, а с другой
стороны, в осуществлении профилактических мероприятий непосредственно с несовершеннолетними лицами, поведение которых
приобрело крайние формы девиации. В связи с этим у сотрудников подразделений по делам несовершеннолетних больше специальных полномочий, определяемых Законом «О милиции» и иными законодательными актами, чем у работников иных учреждений, занимающихся проблемами противоправного поведения несовершеннолетних.
Организация деятельности
подразделений
органов внутренних дел,
осуществляющих профилактику
безнадзорности
и правонарушений
несовершеннолетних
79
В соответствии с действующим российским законодательством
современная система профилактики правонарушений лиц, не достигших 18 лет, может быть представлена тремя уровнями подразделений МВД России.
Первый уровень — подразделения по делам несовершеннолетних
Департамента охраны общественного порядка, Департамента обеспечения правопорядка на закрытых территориях и режимных объектах и Департамента обеспечения правопорядка на транспорте
МВД России;
Второй уровень — подразделения по делам несовершеннолетних
аппаратов Министерств внутренних дел, главных управлений внутренних дел, управлений внутренних дел субъектов Российской Федерации, управлений внутренних дел на режимных объектах, управлений внутренних дел на железнодорожном, воздушном и водном
транспорте МВД России;
Третий уровень — подразделения по делам несовершеннолетних
городских, районных органов внутренних дел, органов внутренних
дел на закрытых территориях и режимных объектах и линейных
органов внутренних дел на транспорте.
Так, должностные лица подразделений по делам несовершеннолетних Департамента охраны общественного порядка, Департамента
обеспечения правопорядка на закрытых территориях и режимных
объектах и Департамента обеспечения правопорядка на транспорте
МВД России:
• анализируют состояние, структуру и динамику правонаруше-
ний несовершеннолетних;
• подготавливают аналитические материалы для информирова-
ния органов государственной власти о состоянии правопорядка среди несовершеннолетних, а также предложения, вытекающие из анализа оперативной обстановки, по совершенствованию деятельности органов и учреждений системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних;
• участвуют в разработке и реализации федеральных целевых
программ, федеральных и региональных комплексных профилактических мероприятий, направленных на предупреждение правонарушений несовершеннолетних и защиту их прав;
• осуществляют взаимодействие с федеральными органами ис-
полнительной власти, другими структурными подразделениями МВД России, общественными объединениями и религиозными организациями по вопросам, связанным с профилактикой правонарушений несовершеннолетних;
• осуществляют подготовку необходимых материалов для рас-
смотрения вопросов, касающихся предупреждения, раскры-
80
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]