Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Административная деятельность органов внутренних дел по предупреждению правонарушений несовершеннолетних. Монография
.pdf
1.4. Элементы системы профилактики
безнадзорности, административных
и иных правонарушений несовершеннолетних,
защиты их прав
Возрастающие масштабы правонарушений оказывают серьезное
противодействие проводимым в обществе демократическим реформам,
порождают у граждан чувство тревоги за свою жизнь и благополучие. Серьезное влияние на состояние правопорядка в Российской
Федерации оказывает скоординированная работа правоохранительных
и иных органов, вектор которой направлен на выявление и пресечение административных и иных правонарушений, в том числе совершаемых несовершеннолетними. Минимизация роста правонарушений несовершеннолетних является важной составной частью
общей проблемы контроля правонарушений. И хотя правонарушения несовершеннолетних в общей структуре правонарушений, совершаемых в нашей стране, занимают не первое место, необходимость самого активного глобального противодействия им обусловливается тем, что дети есть будущее нашего государства и деятельность по профилактике правонарушений в данном сегменте, их
пресечению справедливо рассматривается в качестве составной части комплексной работы по воспитанию молодежи.
Превенция безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних по своей сути является сложным и неоднозначным явлением, которое можно рассматривать и как одну из задач социального
управления, и как вид предупредительной деятельности соответствующих субъектов, и как комплекс профилактических мер общего
и специального характера. В то же время разветвленная система
профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних является частью или подсистемой существующей в нашем
государстве многоуровневой системы борьбы с преступностью и предупреждения административных правонарушений, которая, в свою
очередь, входит в систему более высокого уровня — социального
регулирования общественной жизни.
По нашему мнению, государственная система профилактики
правонарушений несовершеннолетних, являясь частью или видом
социальных связей в обществе, есть урегулированная нормами права и морали совокупность общественных отношений, складывающихся в сфере предупреждения безнадзорности и правонарушений
несовершеннолетних, защиты их прав.
Деятельность этой системы связана с функционированием многих специализированных и неспециализированных государственных
и негосударственных субъектов профилактики, направленных на соответствующие объекты предупредительного воздействия и социаль-
41
ного контроля, иные факторы, детерминирующие безнадзорность
и противоправное поведение лиц, не достигших 18 лет.
Итак, предупреждение правонарушений несовершеннолетних —
глобальная комплексная проблема, в решении которой должны
принимать участие не только органы внутренних дел, но и органы
Министерства образования и науки Российской Федерации, Министерства юстиции Российской Федерации, Министерства культуры
Российской Федерации, прокуратура Российской Федерации, суды,
органы местного самоуправления, различные общественные формирования, научно-исследовательские институты.
В построении единой системы профилактики социальных отклонений несовершеннолетних существует несколько фундаментальных подходов. Ряд ученых — административистов, теоретиков
права, криминологов, социологов и психологов указывают на необходимость активизации сотрудничества социальных структур с органами внутренних дел в предупреждении подростковой преступности. Другие специалисты настаивают на отказе от вмешательства
правоохранительных органов в судьбы подростков-правонарушителей, полагая целесообразным возложить определение мер воздействия в отношении преступников, не достигших 18 лет, только на
социальные и иные учреждения (специальные учебные заведения
для детей с девиантным поведением, центры социальной реабилитации подростков). Третьи — предлагают радикально скорректировать действующее уголовное законодательство в отношении родителей или воспитателей, не исполняющих или исполняющих недобросовестно своих обязанностей по воспитанию подростков. Возникают разногласия о приоритетности направлений в профилактической деятельности и между представителями служб и подразделений органов внутренних дел. Определенные противоречия имеются
и между субъектами государственной системы профилактики подросткового отклоняющегося поведения и субъектами отправления
правосудия, также предлагающими для решения вышеозначенной
проблемы различные приемы, средства и методы.
В последнее десятилетие ученые, занимающиеся данной проблематикой, отмечали, что на конкретном территориальном уровне
задачей профилактики девиантного поведения лиц, не достигших
совершеннолетия, занимаются около сорока различных по своему
характеру и ведомственной подчиненности государственных и негосударственных органов, учреждений, предприятий, общественных
формирований, отдельных должностных лиц и граждан. Они планируют и реализуют разнообразные профилактические функции,
включая вопросы материально-ресурсного обеспечения этой деятельности, выявляют несовершеннолетних, в отношении которых
необходимо применение профилактических мер, выявляют граждан,
отрицательно влияющих на их воспитание, осуществляют индиви-
42
дуальную работу по исправлению и перевоспитанию правонарушителей, профилактическую работу с их родителями и иными лицами,
отрицательно влияющими на воспитание детей и подростков.
Довольно большое количество субъектов воспитательно-профилактической деятельности на первый взгляд дают основание говорить о высокой обеспеченности необходимым потенциалом сил
и средств. Однако отсутствие значительных сдвигов в состоянии
и динамике преступности несовершеннолетних в сторону ее снижения снова поднимает вопрос об актуальности данной темы.
В настоящее время ученые отмечают сокращение на четверть
числа субъектов государственной профилактики социальных отклонений несовершеннолетних. При этом их сфера деятельности стала
более специализированной, чем профилактической. Некоторые направления работы с подростками стали осуществляться на коммерческой основе (этическое, культурное, оздоровительно-развивающее и информационное воздействие).
Обращаясь к классификации субъектов профилактической деятельности, подчеркнем, что признаки, лежащие в основе распределения субъектов профилактики по блокам, секторам, ядрам, различны. Так, Г.И. Забрянский распределил государственные и общественные организации, выполняющие профилактические функции,
по четырем уровням-ступеням. В основу предложенного им распределения положен принцип соотношения воспитательно-педагогических методов с «карательно-устрашающими». Он определяет систему профилактики как инфраструктуру и дает следующее разделение ее «ядра».
1. Институты общего социального предупреждения (в настоящее
время в Российской Федерации действуют отделы по делам семьи и
детей, органы управления образованием, комитеты по делам молодежи, службы занятости населения, государственные и муниципальные образовательные учреждения, негосударственные образовательные учреждения, учреждения дополнительного образования,
центры молодежного досуга, подростковые клубы, молодежные
биржи труда, объединения родителей детей, обучающихся в одной
школе, центры содействия освобожденным из воспитательных колоний и специальных воспитательных учреждений, центры обучающих технологий), деятельность которых направлена на обеспечение адекватной социализации основной массы несовершеннолетних, реализацию их прав и законных интересов.
2. Институты первичного специального предупреждения (â Ðîñ-
сийской Федерации образованы центры социальной помощи семье
и детям, специальные (коррекционные) образовательные учреждения и классы, социально-реабилитационные центры, социальные
приюты, центры помощи детям, оставшимся без попечения родителей, благотворительные организации, работающие с безнадзорными
43
и беспризорными детьми, подростками, имеющими проблемы в
связи с употреблением алкоголя и наркотиков, службы скорой психолого-педагогической помощи, объединения родителей микрорайонов для защиты детей по принципу «соседский контроль», центры
обучающих технологий), оказывающие помощь социально дезадаптированным детям и детям, оказавшимся в трудной жизненной ситуации. Этот уровень системы профилактики работает с лицами, не
достигшими 18 лет, имеющими повышенный риск совершения
правонарушений.
3. Институты вторичного специального предупреждения (созданы
специальные учебно-воспитательные учреждения открытого типа,
специальные воспитательные и лечебно-воспитательные учреждения закрытого типа, центры органов внутренних дел для временного содержания несовершеннолетних правонарушителей, подразделения органов внутренних дел по делам несовершеннолетних,
комиссии по делам несовершеннолетних, приюты и пансионы,
приюты-общины), которые должны осуществлять ресоциализацию
несовершеннолетних правонарушителей и детей, совершивших общественно опасные деяния до достижения возраста наступления
административной и уголовной ответственности.
4. Институты уголовно-правового и исполнительного предупреж-
дения (изоляторы временного содержания, следственные изоляторы,
воспитательные колонии, попечительские советы при воспитательных колониях, родительские комитеты при отрядах колоний, объединения родителей осужденных несовершеннолетних, общественные юридические консультации для осужденных; находятся в стадии создания арестные дома, в перспективе — суды по делам несовершеннолетних), главной задачей которых является предупрежде-
1
ние рецидивной преступности несовершеннолетних
.
Предложенная система, по мнению Г.И. Забрянского, должна
действовать на основе принципа, согласно которому каждая последующая группа институтов воздействует на подростка только после
безрезультатного воздействия предыдущей. Важно отметить, что
Г.И. Забрянский в своих доктринальных изысканиях включает в
каждую группу институтов инфраструктуры как государственные
органы, так и общественные организации. Их взаимодействие —
основа функционирования предлагаемой системы.
Представляется, что такая классификация не бесспорна и предполагает наличие уже досконально выверенного и полностью отлаженного механизма управления социальной профилактики.
По другой, более общей классификации субъектов профилактики правонарушений несовершеннолетних их принято разделять на
1
Ñì.: Забрянский Г.И. Снижение уровня судимости несовершеннолетних: новые
подходы. М., 1999. С. 21.
44
специализированные государственные и общественные органы и учреждения, основной задачей которых является профилактика правонарушений несовершеннолетних и защита их прав, и органы, которые осуществляют профилактическую деятельность наряду с иными
функциями.
К специальным субъектам профилактики правонарушений несовершеннолетних относятся:
• правительственная комиссия по делам несовершеннолетних
и защите их прав;
• комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав
при органах исполнительной власти и местного самоуправления в субъектах Российской Федерации (далее — КДН);
• Уполномоченный при Президенте Российской Федерации по
правам ребенка;
• подразделения органов внутренних дел по делам несовершен-
нолетних, в которые входят инспектора по делам несовершеннолетних и школьные инспектора милиции;
• центры органов внутренних дел для временного содержания
несовершеннолетних правонарушителей;
• органы опеки и попечительства;
• специализированные учебно-воспитательные учреждения для
несовершеннолетних с девиантным поведением (открытого
и закрытого типа);
• специализированные учреждения для несовершеннолетних,
нуждающихся в социальной реабилитации (социальнореабилитационные центры, приюты, центры помощи детям,
оставшимся без попечения родителей);
• государственные и муниципальные учреждения по делам мо-
лодежи (центры социального обслуживания молодежи, центры социально-психологической помощи);
• общественные формирования (общественные комиссии по
делам несовершеннолетних, внештатные сотрудники подразделений органов внутренних дел по делам несовершеннолетних и другие общественные формирования, основными задачами которых является профилактическая работа с детьми).
Ко второй группе субъектов профилактики правонарушений не-
совершеннолетних можно отнести:
• органы государственной власти и местного самоуправления
общей компетенции, организующие программирование, планирование, ресурсное обеспечение этой деятельности, контроль за ее результатами и призванные устранить правовой
вакуум в сфере регламентации наименее урегулированных
нормами права общественных отношений по профилактике
правонарушений лиц, не достигших совершеннолетия;
45
• правоохранительные органы в целом, включая органы проку-
ратуры и суда;
• институты социального воспитания — семья, школа, трудо-
вой коллектив, учреждения культуры, спорта и досуга;
• учреждения здравоохранения и социального обслуживания,
государственная служба занятости;
• негосударственные учреждения (общественные объединения,
религиозные организации, ассоциации, фонды), которые в соответствии с их уставами осуществляют нравственное, эстетическое, физическое, трудовое воспитание и обучение несовершеннолетних и способствуют утверждению у них здорового образа жизни, содействуют их социальной реабилитации
и ресоциализации, взаимодействуют с государственными учреждениями, осуществляющими мероприятия по профилактике
безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних.
В указанных органах, в порядке, установленном законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации, могут создаваться учреждения, осуществляющие
отдельные функции по профилактике безнадзорности и правонарушений не достигших 18-летия лиц. Участие в данной деятельности других органов, учреждений и организаций осуществляется
в пределах их компетенции в порядке, установленном законодательством Российской Федерации и (или) законодательством субъектов Российской Федерации.
Таким образом, субъектами системы профилактики правонарушений несовершеннолетних в широком смысле следует считать совокупность государственных и негосударственных организаций
и учреждений, осуществляющих в качестве основной или одной из
своих функций деятельность, направленную на формирование позитивной среды социализации молодежи, защиту и охрану их прав
и свобод, коррекцию отклоняющего поведения, реагирование на
правонарушения несовершеннолетних предусмотренными законодательством мерами.
На данном этапе деятельности государственной модели профилактики социальных отклонений детей и подростков к субъектам
профилактики законодательно отнесены: комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав; органы управления социальной
защиты населения; органы управления образованием; органы по
делам молодежи; органы управления здравоохранением; органы
службы занятости и органы внутренних дел
1
.
Согласно Положению о правительственной комиссии по делам
несовершеннолетних и защите их прав (далее — Комиссия), утвер-
1
Федеральный закон «Об основах системы профилактики безнадзорности и пра-
вонарушений несовершеннолетних».
46
жденному Постановлением Правительства Российской Федерации
1
îò 6 ìàÿ 2006 ã. ¹ 272
), данная Комиссия является координационным органом, образованным для обеспечения единого государственного подхода к решению проблем защиты прав и законных интересов несовершеннолетних.
Основными задачами Комиссии являются:
• координация деятельности федеральных органов исполни-
тельной власти и органов исполнительной власти субъектов
Российской Федерации, связанной с обеспечением исполнения законодательства Российской Федерации в сфере профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, защиты их прав;
• выработка согласованных подходов к решению основных во-
просов, касающихся приоритетных направлений деятельности, связанной с профилактикой безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, защитой их прав;
• выработка предложений и рекомендаций органам и учрежде-
ниям системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних по вопросам профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, защиты их
прав, а также организационно-методическое обеспечение деятельности федеральных органов исполнительной власти
в указанной сфере;
• организация проведения на федеральном уровне межведомст-
венных мероприятий, направленных на решение проблем,
связанных с профилактикой безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, а также с защитой их прав;
• информирование Правительства Российской Федерации о дея-
тельности Комиссии, связанной с профилактикой безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, защитой их
прав, об адекватности и эффективности мер, принимаемых
руководителями федеральных органов исполнительной власти
и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в указанной сфере деятельности.
В 2009 г. в соответствии распоряжением Правительства Российской Федерации от 19 августа 2009 г. ¹ 1189-р председателем Комиссии являлся министр внутренних дел Российской Федерации.
Членами Комиссии, в том числе и по согласованию, были утверждены:
• заместитель министра здравоохранения и социального разви-
тия Российской Федерации;
• первый заместитель министра внутренних дел Российской
Федерации,
1
Ñì.: Российская газета. 2006. 23 июля.
47
• заместитель министра юстиции Российской Федерации;
• статс-секретарь — заместитель министра транспорта Россий-
ской Федерации;
• председатель Комитета Государственной Думы по охране здо-
ровья;
• член Комитета Государственной Думы по безопасности;
• председатель правления Фонда поддержки детей, находящих-
ся в трудной жизненной ситуации;
• директор Департамента молодежной политики и международ-
ного сотрудничества Минспорттуризма России;
• первый заместитель начальника Департамента охраны обще-
ственного порядка МВД России;
• начальник Департамента обеспечения правопорядка на транс-
порте МВД России;
• член Общественной палаты Российской Федерации;
• первый заместитель директора ФСКН России;
• директор ФСИН России;
• заместитель директора Департамента по гуманитарному со-
трудничеству и правам человека МИД России;
• директор Департамента воспитания, дополнительного образо-
вания и социальной защиты детей Минобрнауки России;
• Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации;
• советник Председателя Совета Федерации Федерального Со-
брания Российской Федерации;
• председатель Комитета Государственной Думы по вопросам
семьи, женщин и детей;
• статс-секретарь — заместитель министра обороны Российской
Федерации;
• председатель Комитета Совета Федерации по социальной по-
литике;
• генеральный директор благотворительного фонда «Центр по-
мощи беспризорным детям» Торгово-промышленной палаты
Российской Федерации;
• директор Нормативно-правового департамента Минкультуры
России;
• министр образования и науки Российской Федерации;
• директор Департамента гражданской защиты МЧС России;
• начальник Управления организационной и правовой работы
Департамента охраны общественного порядка МВД России
(ответственный секретарь Комиссии).
Центральное место среди субъектов профилактики занимают
комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав (КДН),
призванные осуществлять координацию и контроль за профилактической деятельностью всех субъектов профилактики безнадзорности
и правонарушений несовершеннолетних.
48
Именно КДН, являясь ядром системы профилактики несовершеннолетних, ориентируют всю систему субъектов профилактики
на решение следующих фундаментальных задач:
• стабильное снижение безнадзорности и правонарушений несо-
вершеннолетних, создание условий для пресечения насилия
в отношении детей и подростков, обеспечения защиты их прав;
• формирование условий для комплексного решения проблем
безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, защиты их прав, социальной адаптации в обществе;
• создание правовых механизмов, обеспечивающих эффектив-
ное синхронизированное взаимодействие субъектов профилактики детской безнадзорности.
При этом данные задачи реализуются с помощью комплекса
мер, обеспечивающих гуманизацию социума несовершеннолетнего,
гармоничное развитие его личности, профилактику школьной и социальной дезадаптации. В этом процессе должны быть задействованы
все службы и учреждения: образовательные, социозащитные, социокультурные, правовые, информационные, которые, обеспечивая социальную профилактику и реабилитацию детей, обязаны оказывать
также адекватные меры социально-правовой, социально-экономической и психолого-медико-педагогической помощи социально неблагополучным семьям. Работать как по принципу обращения в эти органы граждан и детей, так и по принципу выявления таких лиц.
Персональный состав КДН всех уровней предопределяет социальную эффективность функционирования таких формирований.
В ряде региональных нормативных правовых актов о КДН даются
рекомендации и утверждается ее персональный состав. Например,
в п. 5 Положения о межведомственной комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав при Правительстве Удмуртской
Республики (утверждено постановлением Правительства Удмуртской Республики от 20 октября 2003 г.) в рекомендательном порядке в составе КДН названы должности только руководителей КДН;
этим же постановлением отдельно утвержден полный состав комиссии: заместитель председателя правительства (председатель КДН);
заместитель министра внутренних дел (начальник МОБ); первый
заместитель председателя КДН; начальник управления по делам
семьи, демографии и охране прав детей Администрации Президента
и Правительства Удмуртской Республики (заместитель председателя
КДН); начальник отдела названного управления (ответственный
секретарь КДН); члены КДН: помощник одного из заместителей
председателя правительства; первый заместитель министра печати
и информации; заместитель руководителя Департамента федеральной государственной службы занятости населения (по согласованию); первый заместитель председателя Государственного комитета
49
Удмуртской Республики по делам молодежи; первый заместитель
министра социальной защиты населения Удмуртской Республики;
заместитель начальника Управления исполнения наказания Минюста России по Удмуртской Республике (по согласованию); заместитель министра культуры Удмуртской Республики; председатель Совета Ижевской городской общественной организации «Ассоциация
соросовских учителей» (по согласованию); начальник подразделения по делам несовершеннолетних МВД Удмуртской Республики;
исполняющий обязанности министра народного образования Удмуртской Республики; заместитель министра здравоохранения Удмуртской Республики; заместитель председателя Государственного
комитета Удмуртской Республики по физической культуре и спорту.
Должностным лицом, координирующим комплексную деятельность в сфере надзора за соблюдением законных прав и интересов
лиц, не достигших 18 лет, является Уполномоченный по правам
ребенка при Президенте Российской Федерации. Создание федерального института уполномоченного по правам ребенка, вытекающее из целого комплекса международных обязательств России,
давно обсуждали специалисты, работающие с детьми и в интересах
детей. К настоящему моменту жизнь потребовала его создания ввиду огромного количества вопросов, связанных с обеспечением прав
детей, которые находятся на стыке разных ведомств и поэтому
трудно решаются.
Таким образом, с 1 сентября 2009 г. в соответствии с указом
1
Президента Российской Федерации от ¹ 986
в целях обеспечения
эффективной защиты прав и интересов ребенка в Российской Федерации учреждена должность Уполномоченного по правам ребенка
при Президенте Российской Федерации.
Для выполнения возложенных на него обязанностей Уполномо-
ченный по правам ребенка имеет право:
• запрашивать и получать в установленном порядке необходи-
мые сведения, документы и материалы от федеральных органов государственной власти, органов государственной власти
субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, организаций и должностных лиц;
• беспрепятственно посещать федеральные органы государст-
венной власти, органы государственной власти субъектов
Российской Федерации, органы местного самоуправления,
организации;
• проводить самостоятельно или совместно с уполномоченны-
ми государственными органами и должностными лицами
проверку деятельности федеральных органов исполнительной
власти, органов государственной власти субъектов Россий-
1
Ñì.: ÑÇ ÐÔ. 2009. ¹ 36. Ñò. 4312.
50
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]