Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Административная деятельность органов внутренних дел по предупреждению правонарушений несовершеннолетних. Монография
.pdf
• право на личную жизнь, семейную жизнь, неприкосновен-
ность жилища и тайну корреспонденции;
• право на доступ к информации и материалам из различных
национальных и международных источников и другие.
Выполнение данных прав и свобод несовершеннолетних в максимальном объеме позволит минимизировать подверженность подростков асоциальному поведению, направят их по законопослушному пути развития и тем самым это будет способствовать предупреждению административных и иных правонарушений лиц, не
достигших совершеннолетнего возраста.
В Конвенции отражено, что наилучшее обеспечение прав, свобод и интересов ребенка должно быть руководящим принципом для
тех, на ком лежит ответственность за его воспитание, образование
и обучение, а по мнению многих, данная ответственность лежит
прежде всего на его родителях, а затем уже на органах и учреждениях государственной власти, вовлеченных в процесс воспитания,
обучения несовершеннолетних, профилактики административных
и иных правонарушений не достигших совершеннолетия лиц. Однако в нормативном документе сделана оговорка и к ведению правоохранительных органов государств — участников Конвенции отнесены вопросы превенции всех форм насилия в отношении детей,
сексуальной эксплуатации, употребления наркотиков, нарушения
их личных прав при отправлении правосудия.
Изучая следующий нормативный акт, подчеркнем, что Всемир-
ная декларация об обеспечении выживания, защиты и развития детей
и План действий по осуществлению Всемирной декларации об обеспе-
1
чении выживания, защиты и развития детей в 1990-е годы
посвящены не только правовым аспектам защиты детства, но и новым
принципам и программам реальных действий в пользу детей,
в том числе и в области профилактики антиобщественного поведения несовершеннолетних. Они определяют принципы образованности и грамотности, регулируют положение детей, находящихся
в особо трудных условиях, т.е. сирот и инвалидов, формулируют
принципы спасения детей во время вооруженных конфликтов, планируют снижение уровня нищеты, защиту от всех форм эксплуатации и применения наркотиков и рассматривают вопросы защиты
окружающей среды применительно к охране детства. Выполнение
указанных принципов позволит минимизировать опасность совершения лицами, не достигшими совершеннолетнего возраста, административных и других правонарушений.
В контексте прошловекового указа Президента Российской Фе-
дерации «О первоочередных мерах по реализации Всемирной дек-
1
Приняты на Всемирной встрече на высшем уровне в интересах детей 30 сен-
тября 1990 г.
61
ларации об обеспечении выживания, защиты и развития детей
в 1990-е годы» от 1 июня 1992 г. ¹ 543
1
проблема выживания,
протекции и развития детей в соответствии с данным документом
была признана приоритетной. К настоящему моменту в результате
постоянного выполнения периодических федеральных программ
«Дети России» и как периодических так и разовых государственных
и региональных целевых программ «Индустрия детского питания»,
«Дети Чернобыля», «Планирование семьи», «Дети-инвалиды», «Дети-сироты», «Дети Севера» и других и комплексному содействию
государства в создании и укреплении территориальной сети учреждений социальной помощи семье и детям нового типа (центров социальной помощи семье, центров реабилитации детей-инвалидов,
психолого-педагогических консультаций, центров усыновления,
опеки и попечительства, центров планирования семьи, медикопедагогических школ, социальных гостиниц для детей, подростков, матерей с детьми и других) можно с определенной долей уверенности констатировать факт осуществления основных постулатов Всемирной декларации об обеспечении выживания, защиты
и развития детей на территории России в указанный в международном документе период.
Следующим документом, который мы рассмотрим, будут Ðóêî-
водящие принципы Организации Объединенных Наций для предупреждения преступности среди несовершеннолетних, принятые в Эр-Рияде
14 декабря 1990 г.
2
(United Nations Guidelines for the Prevention of
Juvenile Delinquency (The Riyadh Guidelines)), которые истолковывают особенности отправления правосудия в отношении лиц, не
достигших 18 лет. В этом документе определено, что предупреждение административных правонарушений и преступности среди несовершеннолетних является важнейшим аспектом предупреждения
преступности в обществе. Он предусматривает тесное сотрудничество между национальными, государственными, местными органами
управления с участием частного сектора, представителей общин,
а также учреждений, занимающихся вопросами труда, ухода за детьми,
образования, социальными вопросами, правоохранительных и судебных учреждений в целях принятия совместных мер для предупреждения преступности среди несовершеннолетних и молодежи.
В Принципах установлены стандарты по предупреждению преступности среди несовершеннолетних, включая меры по защите
молодых людей, которые оставлены родителями, лишены заботы,
являются жертвами злоупотреблений или находятся в трудных жизненных условиях. Основное внимание в Руководящих принципах
1
Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ от 11 июля
1992 ã. ¹ 23. Cò. 1276.
2
Резолюция Генеральной Ассамблеи Организации Объединенных Наций ¹ 45/112
от 14 декабря 1990 г.
62
уделяется устранению условий, которые неблагоприятно влияют на
нормальное развитие детей. В данном контексте предлагаются всеобъемлющие междисциплинарные комплексные меры, с тем чтобы
обеспечить молодежи жизнь, свободную от административных правонарушений и преступности, виктимизации и конфликтов с законом. В Руководящих принципах основное внимание уделяется порядку применения ранних предупредительных и протекционных
мер. Они направлены на развитие совместными усилиями позитивной роли различных социальных учреждений, включая семью, систему образования, средства массовой информации и общину, а также самих подростков.
Принципы, подписанные в Эр-Рияде, делают весомый акцент
на важности осуществления превенции правонарушений среди не
достигших совершеннолетия лиц, избегая криминализации и наказания ребенка за поведение, не причиняющее серьезного ущерба развитию самого ребенка и масштабного вреда другим субъектам правоотношений. В основе этого должно лежать обеспечение возможности для ребенка получения всестороннего образования и поддержки, способствующей разветвленному развитию личности, особенно тех, кто явно находится под угрозой или в социально опасном положении и нуждается в особой заботе и протекции. Осуществление профилактической деятельности должно строиться исходя
из Эр-Риядских принципов, в соответствии со специальной теорией
предупреждения административных правонарушений и преступности среди молодежи и подходами к этому вопросу, основанными на
использовании законов, процессов, средств и систем услуг, направленных на сокращение причин необходимости и возможности совершения правонарушений или ограничения условий, ведущих к этому.
В Руководящих принципах ООН, принятых 14 декабря 1990 г.
для предупреждения преступности среди несовершеннолетних, подчеркивается, что обеспечение благополучия, развития прав и интересов всех молодых людей является залогом предупреждения правонарушений с их стороны. Странам-участникам предписывается
принимать во внимание, что многие поступки молодых людей, которые не соответствуют общим социальным нормам и принципам,
во многих случаях связаны с процессом взросления и роста и того,
что, как правило, по мере взросления поведение большинства подростков самопроизвольно меняется. При этом вмешательство официальных органов должно осуществляться в первую очередь с учетом общих интересов несовершеннолетних и на основе беспристрастного и справедливого подхода, а учреждения социального контроля должны использоваться лишь в крайнем случае
1
Ñì.: Беляева Л.И. Международные стандарты, касающиеся предупреждения пре-
ступности несовершеннолетних // Вопросы ювенальной юстиции. 2008. ¹ 2 (16).
1
.
63
Последним рассмотрим Европейскую конвенцию об осуществлении
прав детей, принятую в Страсбурге 25 января 1996 г.
1
(European
Convention on the Exercise of Children’s Rights Strasbourg), которая
предусматривает меры, призванные укреплять права детей, в частности в ходе судебных разбирательств по семейным делам. Конвенция направлена на защиту основных интересов детей, ее цель состоит в том, чтобы обеспечивать в интересах детей их права, предоставлять им процессуальные права и облегчать реализацию этих
прав, следя за тем, чтобы несовершеннолетние были информированы обо всех важнейших моментах судебного процесса лично, либо
через других лиц, либо через другие органы и им было предоставлено право участвовать в судопроизводстве, затрагивающем их интересы. Она устанавливает ряд процедурных мер, с тем чтобы дать
детям возможность пользоваться своими правами. Конвенция учреждает Постоянный комитет, который должен будет держать под
контролем все проблемы, связанные с ее выполнением.
Судебная власть либо лицо, уполномоченное выступать в суде
от имени ребенка, имеют ряд обязанностей, направленных на облегчение осуществления ребенком своих прав. Дети получают возможность реализовывать свои права (например, право быть информированными и право выражать свои взгляды) либо сами, либо через других лиц или другие органы.
Среди случаев судебного разбирательства семейных дел особый
интерес для детей представляют опекунство, местожительство, доступ к ребенку, вопросы родства, законнорожденности, усыновления, судебный надзор, управление собственностью ребенка, уход,
лишение или ограничение родительских прав, защита от жестокого
или унижающего достоинство обращения, медицинское лечение.
Каждая договаривающаяся сторона должна указать, по крайней
мере, три категории судебного разбирательства по семейным делам,
на которые она соглашается распространить для себя действие
Конвенции. Данный европейский правовой инструмент призван
также облегчить имплементацию договаривающимися сторонами
Конвенции ООН о правах ребенка.
Позитивным моментом рассматриваемого международного нормативного правового документа в отличие от многих других является то, что в ней четко оговаривается возраст детей, права и свободы
которых она защищает, — она применяется в отношении детей, не
достигших возраста 18 лет (совершеннолетия).
Итак, проанализировав базовое международное законодательство по вопросам предупреждения административных и иных правонарушений несовершеннолетних, отметим, что изучение международных правовых документов на уровне правоприменительной
практики позволяет констатировать факт, что рассматриваемое за-
1
Ñì.: ÑÇ ÐÔ. 2001. ¹ 850. Ñò. 2192.
64
конодательство носит в большей степени декларативный характер и
прямые ссылки на его правовые нормы в профессиональной деятельности, в том числе служебной и процессуальной документации
всех субъектов системы профилактики правонарушений несовершеннолетних, в Российской Федерации крайне редки.
Однако сложности в правоприменительной практике возникают
помимо этого и вследствие определенных вольностей, даже в официальных переводах некоторых ключевых терминов и определений
международного законодательства на русский язык.
Так, по мнению А.В. Краснянского
1
, официальный перевод
Конвенции о правах ребенка, подписанной в Нью-Йорке 20 ноября
1989 г. (Convention on the Rights of the Child), с английского на русский язык не является эквивалентным. Следовательно, Конвенция
на русском языке не является аутентичной Конвенции на английском языке. Если в депозитарии ООН хранится текст, неэквивалентный английскому, то это необходимо и достаточно, чтобы отказаться от исполнения Конвенции.
В частности, им приводятся следующие обоснованные аргументы.
• В Конвенции отсутствуют определения основных понятий:
в частности, нет определений понятий: «воспитание», «надлежащее воспитание», «жизненные (наилучшие) интересы ребенка», т.е. в Конвенции нарушен принцип понятийной определенности, который должен выполняться в любом законодательном акте.
• Конвенция содержит внутренние противоречия: деонтически
несовместимые нормы права, т.е. в Конвенции нарушен
принцип модальной сбалансированности, который должен
выполняться в любом законодательном акте.
• Конвенция содержит нормы права, деонтически несовмести-
мые с нормами права в международных договорах, заключенных до принятия Конвенции (1989), в частности, Конвенция
противоречит Международному пакту о гражданских и политических правах (1966), Международному пакту об экономических, социальных и культурных правах (1966) и Всеобщей
декларации прав человека (1948).
• Некоторые статьи (с учетом статьи 1) Конвенции содержат
множество бессмысленных суждений, т.е. являются по сути
логическими парадоксами.
• Некоторые статьи Конвенции основаны на ложных суждениях.
• Фатальная логическая ошибка в Конвенции, делающая нич-
тожным этот международный договор, по словам А.В. Краснянского, — «это подмена юридического понятия «лишение
1
Ñì.: Краснянский А.В. Логический анализ юридических документов. Часть 1.
Современные гуманитарные исследования. М.: Компания Спутник+, 2010. ¹ 1.
С. 113—115.
65
родительских прав» на неизвестное до Конвенции понятие
«отделение ребенка от родителей». Согласно Конвенции государственные органы отбирают ребенка даже в случае, когда
только один из супругов нарушил права ребенка. Следовательно, исполнение Конвенции о правах ребенка приводит
к определенному нарушению прав человека и основных свобод. Статья 53 Венской конвенции о праве договоров между
государствами или между международными организациями
(1939) указывает, что международный договор считается недействительным в случае, если он в момент заключения противоречил основным принципам международного права. Один
из десяти этих принципов — принцип уважения прав человека и основных свобод. Конвенция о правах ребенка противоречит принципу уважения прав человека и основных свобод,
следовательно, любое государство в любой момент может отказаться от исполнения Конвенции о правах ребенка
1
.
Однако позиция А.В. Краснянского о нецелесообразности введения основных положений Конвенции в национальное законодательство, по нашему мнению, является не в полной мере обоснованной и ввиду этого отчасти неприемлемой. Мы считаем, что
в подобных случаях требуется обновлять перевод, который будет
полностью тождествен тексту международных нормативных документов на иностранном языке, и ратифицировать международные
договоренности в свете новых реалий в новом аутентичном переводе, так как их постулаты апробированы временем и доказали эффективность своего применения на различных континентах в различные временные промежутки.
Приближаясь к финишной черте научного изыскания, отметим,
что с нашей позиции показатели эффективности применения на
территории России международных нормативно-правовых документов, регламентирующих проблемы предупреждения административных
и иных правонарушений не достигших совершеннолетия лиц, прочно связаны со следующими содержательными характеристиками:
• концептуальное соответствие внутригосударственным норма-
тивным правовым актам, принципам и нормам международного законодательства по вопросам превенции правонарушений несовершеннолетних;
• системная регламентация правоотношений законодательства
по проблемам предупреждения административных и других
правонарушений несовершеннолетних в различных отраслях
российского права на основе международных договоренностей;
• комплексная соподчиненность отраслевой регламентации
ювенальных правоотношений, особенно в административноправовых нормах;
1
Ñì.: Краснянский А.В. Указ. соч.
66
• содержательная непротиворечивость международного законо-
дательства и отечественных нормативных актов, обеспечивающих политику нашего государства в сегменте профилактики правонарушений не достигших 18-летнего возраста лиц;
• наличие конкретных механизмов реализации норм права
в области предупреждения административных правонарушений несовершеннолетних на территории Российской Федерации
сквозь призму международных нормативно-правовых актов.
Очевидно, что межотраслевая несогласованность норм на уровне как национального, так и международного права создает препятствия для достижения целей административного закона в исследуемой плоскости на практике.
Основной же задачей на ближайшие годы для всех органов
и учреждений системы превенции административных и иных правонарушений несовершеннолетних должно стать дальнейшее выполнение в максимальном объеме обязательств по фундаментальным международным нормативно-правовым договорам, а также
факультативным протоколам к ним, что, безусловно, будет способствовать минимизации отрицательных тенденций в динамике правонарушений не достигших совершеннолетия лиц. Это масштабные
и непростые задачи, для реализации которых потребуется политическая воля, мобилизация имеющихся и выделение дополнительных ресурсов. В этой связи целесообразно скомпилировать усилия
всех государственных структур, участвующих в деятельности по
предупреждению правонарушений несовершеннолетних.
Искренне надеемся, что предложенный конструктивный подход
к вопросам решения глобальных проблем научного анализа и практического правоприменения унифицированных международных
нормативно-правовых актов по вопросам предупреждения административных и других правонарушений не достигших совершеннолетия лиц породит научную дискуссию и послужит сильным толчком
к дальнейшей модернизации парадигмы превенции правонарушений несовершеннолетних со стороны ученых-административистов.
1.6. Законодательные и подзаконные нормативные
правовые акты Российской Федерации,
регулирующие деятельность государственной
системы по профилактике правонарушений
несовершеннолетних
В настоящем параграфе основным предметом нашего научного
исследования будут законодательные основы государственной системы профилактики правонарушений лиц, не достигших совершеннолетия.
67
Èòàê, Конституция Российской Федерации содержит целый ряд
статей, как непосредственно, так и опосредованно регламентирующих правовой статус несовершеннолетних. Так, ч. 1 ст. 38 регламентирует обязанность государства защищать материнство, детство
и семью. Защита государством материнства и детства, семьи как
конституционный принцип была впервые закреплена в 1977 г. Подтверждение государственной политики в данной области в действующей Конституции Российской Федерации соответствует международно-правовым актам ООН по правам человека и свидетельствует о том значении, которое придается в современном социальном
обществе семье, женщине-матери, детям.
Защита материнства и детства, семьи носит комплексный социально-экономический характер и осуществляется путем принятия
разнообразных государственных мер по поощрению материнства,
охране интересов матери и ребенка, укреплению семьи, ее социаль-
1
ной поддержке, обеспечению семейных прав граждан
.
Часть 2 ст. 38 четко прописывает, что забота о детях, их воспитание есть равное право и обязанность родителей. Каждый ребенок
с момента рождения имеет гарантированное государством право на
воспитание и заботу. Это право обеспечивается в первую очередь
предоставлением родителям родительских прав, которые одновременно являются обязанностями по воспитанию. При этом особо
подчеркивается равенство прав и обязанностей обоих родителей,
основанное на общем конституционном принципе равенства прав
и свобод мужчины и женщины (ст. 19).
Прямое отношение к лицам, не достигшим совершеннолетия,
имеет ст. 43, которая в ч. 1 провозглашает право на образование.
В ч. 2 ст. 43 гарантируются общедоступность и бесплатность дошкольного, основного общего и среднего профессионального образования в государственных или муниципальных образовательных
учреждениях и на предприятиях.
Особое место в защите конституционных прав несовершеннолетних всегда занимали правовые средства, и прежде всего закон.
Конституционные принципы защиты материнства, детства, семьи
и каждого ребенка находят свое конкретное выражение и развитие
в законодательстве Российской Федерации и ее субъектов, которое
будет проанализировано ниже.
Непосредственно обращаясь к правовому статусу подразделений
органов внутренних дел по делам несовершеннолетних, отметим,
что и их место в системе правоохранительных органов не определяется конституционным законодательством, состоящим из федеральных конституционных законов и федеральных законов, к которым
1
Ñì.: Комментарий к Конституции Российской Федерации (постатейный) / Под
ред. Л.А. Окунькова. М.: БЕК, 1996.
68
отсылает Конституция Российской Федерации. Основной отраслевой Закон Российской Федерации «О милиции» также не использует
термин «подразделения по делам несовершеннолетних», не упоминает среди основных задач милиции задачу по предупреждению
правонарушений несовершеннолетних. Как справедливо отмечает
1
в своем исследовании И.П. Черникова
, целесообразно дополнить
ст. 9 Закона «О милиции», где перечислены основные задачи милиции общественной безопасности, пунктом «предупреждение безнадзорности, беспризорности, правонарушений и иных антиобщественных действий несовершеннолетних, выявление и устранение
причин и условий, способствующих этому». Помимо этого, с нашей
позиции, целесообразно добавить в обязанности милиции меры
должного поведения сотрудников, непосредственно касающиеся
деятельности органов внутренних дел по профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, защите их законных
прав и интересов.
В Законе «О милиции» закреплены обязанности общего характера по предотвращению и пресечению преступлений и административных правонарушений, выявлению обстоятельств, способствующих их совершению, по оказанию помощи гражданам, пострадавшим от преступлений, административных правонарушений и несчастных случаев, а также находящимся в беспомощном либо ином
состоянии, опасном для их здоровья и жизни. Однако их общий
характер не позволяет персонифицировано подходить к сложнейшей проблематике, связанной с девиантным поведением лиц, не
достигших 18-летнего возраста, психика которых еще не сформирована до конца.
В этой связи, по нашему мнению, требуют пересмотра положения ст. 10 Закона «О милиции», в соответствии с которой (п. 26)
сотрудники органов внутренних дел лишь обязаны обеспечивать
исполнение судебных решений о направлении несовершеннолетних,
совершивших правонарушения, в специальные учебно-воспитательные учреждения закрытого типа для детей и подростков с девиантным поведением. Учитывая важность активизации деятельности
органов внутренних дел по комплексной профилактике правонарушений и преступлений лиц, не достигших совершеннолетия, примерное наименование пункта статьи могло бы выглядеть следующим образом: «профилактировать безнадзорность, беспризорность,
антиобщественное поведение несовершеннолетних, предотвращать
и пресекать преступления и административные правонарушения,
оказывать помощь несовершеннолетним в защите их прав и законных интересов».
1
Ñì.: Черникова И.П. Административно-правовой статус подразделений по делам несовершеннолетних милиции общественной безопасности: Автореф. дис. …
канд. юрид. наук. М., 2006. С. 8.
69
Права лиц, не достигших 18 лет, защищаются кодифицированными нормативными актами Российской Федерации, в частности
такими как:
• Кодекс Российской Федерации об административных правонару-
шениях, регулирующий не только общие административно-
правовые отношения, связанные с несовершеннолетними, но
непосредственно содержащий перечень статей, диспозиции которых затрагивают права и свободы несовершеннолетних, а также
административные правонарушения, совершаемые ими (например, ст. 5.35 «Неисполнение родителями или иными законными представителями несовершеннолетних обязанностей
по содержанию и воспитанию несовершеннолетних»; ст. 5.36
«Нарушение порядка или сроков предоставления сведений о несовершеннолетних, нуждающихся в передаче на воспитание
в семью либо в учреждения для детей-сирот или для детей, оставшихся без попечения родителей»; ст. 6.10 «Вовлечение несовершеннолетнего в употребление пива и напитков, изготавливаемых на его основе, спиртных напитков или одурманивающих веществ»; ст. 20.22 «Появление в состоянии опьянения
несовершеннолетних, а равно распитие ими пива и напитков,
изготавливаемых на его основе, алкогольной и спиртосодержащей продукции, потребление ими наркотических средств
или психотропных веществ в общественных местах)»;
• Уголовный кодекс Российской Федерации содержит специальный
раздел V, посвященный особенностям уголовной ответственности несовершеннолетних, и главу 20, предусматривающую
преступления против семьи и несовершеннолетних, ст. 242.1
«Изготовление и оборот материалов или предметов с порнографическими изображениями несовершеннолетних». Кроме
того, по ряду статей УК РФ совершение преступления в отношении несовершеннолетних лиц относится к квалифицирующему признаку этих составов (например, совершение преступлений в отношении лиц заведомо не достигших 18 лет, — по
ст. 117 (истязание); ст. 121 (заражение венерической болезнью); ст. 122 (заражение ВИЧ-инфекцией); ст. 126 (похищение
человека); ст. 127.1 (торговля людьми); ст. 127.2 (использование рабского труда); ст. 131 (изнасилование); ст. 132 (насильственные действия сексуального характера); ст. 206 (захват заложника); ст. 230 (склонение к потреблению наркотических
средств или психотропных веществ); ст. 240 (вовлечение в занятие проституцией).
Вместе с тем права и законные интересы лиц исследуемой категории являются объектом не только административно-правовой
и уголовно-правовой охраны, но также семейного, трудового, гражданского и иных видов отраслевого законодательства, в том числе
70
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]