Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Административная деятельность органов внутренних дел по предупреждению правонарушений несовершеннолетних. Монография
.pdf
подробнее мы остановимся на предупреждении безнадзорности и
беспризорности. По доставлении бродяг и попрошаек из числа несовершеннолетних в полицию они опрашиваются, передаются родителям или законным представителям, в случае необходимости
ставятся на учет.
Отдел социальной службы при полиции Швеции служит связующим звеном между полицией и муниципальной социальной
службой по месту проживания подростка. Социальный работник
присутствует при получении объяснения с подростка, однако не
вмешивается в процесс ведения опроса. Затем в отдельной комнате
происходит беседа социального работника с подростком и его родителями, в ходе которой он пытается выяснить, какова обстановка
в семье подростка, как обстоят дела в школе, есть ли проблемы
в общении со сверстниками. Социальный работник составляет отчет по результатам беседы, в котором содержатся рекомендации
и предложения по поводу дальнейших мер в отношении данного
подростка, и направляет его в социальную службу защиты по месту
жительства подростка.
Крайне интересен и тот аспект, что полиция обязана предоставлять социальным работникам всю известную ей информацию о
подростке, в то время как социальные работники могут не сообщать полиции факты, касающиеся личности подростка и обстоятельств дела, за исключением наиболее общественно опасных деяний. Данное обстоятельство известно задержанным и способствует
большей степени откровенности в беседе с социальным работником. Немаловажен и тот факт, что полицейские отдела по делам
несовершеннолетних не носят полицейскую форму ни во время
патрулирования, ни в помещении полиции, а при уличном патрулировании имеют при себе оружие и видеокамеру. Видеосъемка
имеет своеобразный эффект профилактики правонарушений: молодые люди видят, что их снимают, следовательно, в дальнейшем они
могут быть с легкостью опознаны и найдены, если будут бродяжничать, попрошайничать или совершат административное правонарушение. С подростком, совершившим правонарушение повторно, по возможности работают те же офицеры, что вели его предыдущее дело.
Узловой фигурой в профилактике бродяжничества и попрошайничества несовершеннолетних является сотрудник службы социальной защиты по месту жительства подростка, который принимает
активное участие в определении судьбы подростка. В случаях когда
поведение шведского подростка представляет угрозу для общества
или он нуждается в специализированной помощи, сотрудники социальной службы детально изучают ситуацию и в случае необходимости именно они продумывают программу реабилитационного характера, подбирают подходящее учреждение и договариваются с директором этого учреждения о помещении подростка на определен-
151
ный срок. Однако, если принято решение о принудительной полной
изоляции, оно должно быть утверждено административным судом,
причем каждые шесть месяцев суд рассматривает вопрос о необходимости дальнейшей изоляции подростка, учитывая мнения администрации исправительного учреждения и социального работника.
В Швеции существуют также программы временной изоляции
подростка открытого типа, применяемые по договоренности с подростком и его родителями. Выбор учреждения, оформление документов о помещении и финансировании содержания подростка
осуществляются так же, как и при принудительной изоляции, за
исключением участия суда.
Опыт предупреждения беспризорности, бродяжничества, попрошайничества несовершеннолетиях в США сводится в некоторых
штатах к усилению прежде всего юридической ответственности родителей не достигших совершеннолетия лиц, которые не на должном уровне выполняют возложенные на них государством обязанности по надлежащему воспитанию детей. К примеру, в штате Канзас родителей штрафуют за непосещение детьми школы, во Флориде родители могут быть подвергнуты тюремному заключению, если
их несовершеннолетний ребенок воспользуется оружием, оставленным взрослыми в доступном для него месте. В тридцати штатах семьи лишаются права на государственную жилую площадь, если ребенок уличен в употреблении или продаже наркотиков.
Фрагментарно рассмотрев опыт предупреждения, безнадзорности, беспризорности и попрошайничества, превенции административных правонарушений несовершеннолетних в развитых иностранных государствах, можно выявить большое количество прогрессивных примеров организации данного вида деятельности. Однако не все из них мы можем эффективно использовать на территории России, что связано в первую очередь с тем, что современные зарубежные модели профилактики безнадзорности несовершеннолетних базируются на существенной финансовой поддержке
мер профилактики правонарушений подростков. Однако в данном
направлении наиболее успешным опытом организации системы
профилактики (и наиболее перспективным для его использования в
Российской Федерации), с нашей позиции, является сочетание
опыта европейских государств по помещению несовершеннолетнего
в среду, близкую к жизни в родной семье, при условии несовершения им весомых общественно опасных деяний (к сожалению, институт приемной семьи, несмотря на его закрепление в Семейном
кодексе Российской Федерации, не нашел должного масштабного
развития ввиду сложности процесса приема ребенка в семью и последующего усыновления, несовершенен и институт российского
патроната) и опыта Швеции по консолидированному взаимодействию органов внутренних дел с социальными службами и применении
152
в рамках переориентации несовершеннолетнего на путь правопослушного поведения в большей степени педагогических, психологических и воспитательных приемов, нежели более пенитенциарных.
В результате исследования заявленной в названии параграфа
монографии проблематики выделим следующие основные выводы
и обозначим действенные рекомендации.
Так, как уже отмечалось ранее, проводя сравнительно-правовой
анализ законодательства о профилактике рассматриваемых явлений
на примере Федерального закона «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» от
24 июня 1999 г. ¹ 120-ФЗ
1
, можно отметить, что в его нормах имеется ряд существенных моментов, не позволяющих в должной мере
использовать возможности как органов внутренних дел, так и органов и учреждений системы превенции правонарушений несовершеннолетних в профилактике бродяжничества и попрошайничества
лиц, не достигших 18-летнего возраста.
К основным недостаткам этого закона можно отнести то, что, вопервых, среди ключевых понятий, данных в ст. 1, не представлены
определения понятий «бродяжничество» и «попрошайничество».
Следующей недоработкой Федерального закона «Об основах
системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» является то, что главным субъектом со стороны
органов внутренних дел являются подразделения по делам несовершеннолетних, но в их компетенцию не входит индивидуальная
профилактика в отношении бродяг и попрошаек. Подразделения
органов внутренних дел по делам несовершеннолетних могут лишь
в пределах своей компетенции предупреждать переход несовершеннолетних в эту категорию (ст. 21), доставлять в дежурную часть органа внутренних дел безнадзорных и беспризорных.
В данном контексте в целях дальнейшего перспективного совершенствования работы по профилактике бродяжничества и попрошайничества не достигших 18-летия лиц в Российской Федерации необходимо на уровне районов, городов, районах в городах и
иных муниципальных образованиях создавать отдельные, постоянно
действующие специализированные межведомственные комиссии по
проблемам профилактики бродяжничества и связанного с этим деструктивным явлением попрошайничества несовершеннолетних.
Они должны стараться не параллельно, а во взаимодействии с комиссиями по делам несовершеннолетних и защите их прав комплексно решать сложнейшие многогранные задачи по минимизации бродяжничества и попрошайничества.
1
Ñì.: ÑÇ ÐÔ. 1999. ¹ 26. Ñò. 3177.
153
Ключевыми задачами межведомственной комиссии района, города, района в городе и иного муниципального образования по
проблемам профилактики бродяжничества должны являться:
• разработка и проведение мероприятий по предупреждению
и пресечению бродяжничества несовершеннолетних в границе территориального образования;
• синхронизированная координация деятельности структурных
подразделений администрации территориального образования, органов внутренних дел и общественных формирований,
направленная на профилактику бродяжничества, защиту прав
и законных интересов несовершеннолетних лиц без определенного места жительства и занятий.
В состав комиссии должны входить представители органов внутренних дел, здравоохранения, образования, социальной защиты населения и других заинтересованных структурных подразделений администрации территориального образования. На заседании комиссии
целесообразно вести протокол, подписываемый председателем, в котором должен указываться характер рассматриваемых вопросов.
Рассматривая наиважнейшие функции межведомственной комиссии по проблемам профилактики бродяжничества, подчеркнем,
в пределах своей компетенции она должна:
• обеспечивать координацию деятельности муниципальных и об-
щественных органов по вопросам профилактики бродяжничества не достигших 18-летия лиц без постоянного места жительства и занятий;
• разрабатывать и осуществлять как непосредственно, так и че-
рез городскую, районные администрации, комитет по труду
и социальному развитию департамента социальной сферы администрации территориальных образований мероприятия по
профилактике бродяжничества лиц, не достигших совершеннолетия;
• контролировать работу здравоохранения, образования, соци-
альной защиты населения по выявлению и учету несовершеннолетних лиц, занимающихся бродяжничеством, организовывать постоянное наблюдение за поведением этих лиц;
• принимать необходимые меры по направлению несовершен-
нолетних больных в лечебные учреждения, дома-интернаты
и другие учреждения социальной защиты населения, а также
по их трудоустройству;
• принимать меры по установлению причин утери места жи-
тельства и обеспечению нуждающихся несовершеннолетних
временным или постоянным жильем;
• организовывать благотворительную помощь беспризорным
несовершеннолетним.
154
Деятельность межведомственной комиссии района, города, района в городе и иного муниципального образования по проблемам
профилактики бродяжничества несовершеннолетних следует периодически освещать в местных средствах массовой информации,
представители которых могут в некоторых случаях приглашаться
для участия в заседаниях комиссии и проводимых ею мероприятиях. В решении вопросов по профилактике бродяжничества и попрошайничества среди несовершеннолетних комиссия должна тесно сотрудничать с комиссией по делам несовершеннолетних и защите их прав.
Еще одной законодательной недоработкой Федерального закона
от 24 июня 1999 г. ¹ 120-ФЗ является сложность устройства беспризорных и безнадзорных несовершеннолетних в государственные
учреждения для подростков, нуждающихся в социальной реабилитации. Так, лица, не достигшие совершеннолетия, занимающиеся
бродяжничеством и не совершившие какого-либо административного правонарушения, доставленные в орган внутренних дел, не
помещаются в центр временного содержания для несовершеннолетних правонарушителей, а направляются в специализированные
учреждения для несовершеннолетних, нуждающихся в социальной
реабилитации, на основании акта оперативного дежурного органа
внутренних дел о необходимости приема такого несовершеннолетнего (ст. 13, 22). Однако на практике передача несовершеннолетних
в такие учреждения сопровождается рядом трудностей (материальных, медицинских и иных).
Кроме указанных недостатков анализируемого нормативного
правового документа ¹ 120-ФЗ от 24 июня 1999 г., есть и иные,
связанные с механизмом его реализации. Поэтому коррекция закона должна осуществляться постоянно, с ориентацией на достигаемый эффект в деятельности по предупреждению безнадзорности
административных и других правонарушений несовершеннолетних.
Итак, помимо озвученного выше, по нашему мнению, необходимо обозначить круг субъектов профилактики бродяжничества
и попрошайничества. Дополнительный положительный эффект может дать внесение в ст. 22 рассматриваемого Федерального закона,
а также в Инструкцию о деятельности центров временного содержания для несовершеннолетних правонарушителей органов внутренних дел изменений, касающихся создания при центрах временного содержания для несовершеннолетних правонарушителей помещений для устройства на непродолжительное время изъятых
с улиц несовершеннолетних, не совершивших административных
правонарушений. Кроме того, целесообразно создать единую государственную статистическую базу данных о безнадзорных, бродяжничающих несовершеннолетних, а также детях группы социального
риска, что позволит на федеральном уровне оценить масштабы
155
данного явления и определить задачи по выявлению, учету и последующей реабилитации детей и подростков данной категории.
Помимо этого, на федеральном уровне органам и учреждениям
системы предупреждения административных и других правонарушений несовершеннолетних следует углублять комплексные меры
по предупреждению беспризорности, безнадзорности, асоциального
поведения и административных правонарушений лиц, не достигших
18-летия, в числе которых особое внимание следует уделить:
• дополнению сети учебно-воспитательных учреждений по типу
суворовских, нахимовских училищ, кадетских школ и корпусов, казачьих школ, летных, мореходных, речных, промышленных, сельскохозяйственных и других училищ;
• созданию специализированных консультативных подростко-
вых центров, где подростки решали бы свои психологопедагогические и медико-социальные проблемы;
• рационализации порядка и процедур усыновления детей, разви-
тие системы приемных семей и детских домов семейного типа;
• расширение подготовки специальных кадров — социальных
педагогов и психологов — по профилактике социального сиротства и для работы с детьми группы риска.
3.2. Административное принуждение,
применяемое подразделениями
органов внутренних дел
по делам несовершеннолетних:
реалии и перспективы гуманизации
Следующей важной особенностью административной деятельности подразделений милиции по делам несовершеннолетних является применение особого режима административного принуждения
по отношению к этой категории правонарушителей.
В доктринальном научном исследовании А.И. Каплунова по вопросам правового регулирования полномочий органов внутренних
дел (милиции) по комплексному применению мер административного принуждения в контексте становления в России демократического правового государства наиболее четко охарактеризован рассматриваемый вид деятельности и отмечено, в частности, что «административное принуждение, являясь частью, отраслевым видом
государственного принуждения, обладает чертами, присущими государственному принуждению в целом. Поэтому общая характеристика государственного принуждения с гносеологических позиций
выступает отправным моментом в познании административного
принуждения, в том числе применяемого органами внутренних дел,
как составной части». И далее: «Административное принуждение,
156
применяемое органами внутренних дел, — это метод воздействия на
сознание и поведение людей (граждан и должностных лиц), выражающийся в применении сотрудниками органов внутренних дел
установленных нормами административного и административнопроцессуального права принудительных мер воздействия психологического, физического, материального и организационного характера, направленных на неукоснительное выполнение физическими
и юридическими лицами правовых обязанностей при возникновении обстоятельств, угрожающих общественной безопасности или
безопасности личности или в связи с совершением административно или уголовно наказуемых деяний в целях обеспечения безопасности жизнедеятельности общества, предупреждения и пресечения
правонарушений, привлечения виновных к административной или
1
уголовной ответственности»
.
Итак, являясь крайним средством обеспечения государственной
воли по поддержанию правопорядка, административное принуждение применяется только на основании норм административного
законодательства и только к тем лицам, которые нарушили нормы
права, способствовали их нарушению, и только специально уполномоченными на то субъектами государственного управления. Меры репрессивного характера, связанные с административным принуждением, часто не только не вызывают страха в сознании несовершеннолетних, но и при определенных обстоятельствах являются
факторами, побуждающими их к совершению новых проступков.
Особенностью административного принуждения, кардинально
отличающего его от других видов государственного принуждения,
является то, что:
• оно применяется в государственном управлении для урегули-
рования общественных отношений, возникающих в сфере
обеспечения правопорядка;
• его применение осуществляется только на основании адми-
нистративно-правовых норм, закрепленных в законе;
• оно является исключительной прерогативой органов государ-
ственного управления, которым делегированы соответствующие государственно-властные полномочия;
• применяется в одностороннем порядке и только по отноше-
нию к тем лицам, в том числе и несовершеннолетним, которые нарушили нормы административного права;
• применяется для прекращения противоправных действий, на-
казания правонарушителя, обеспечения общественной безопасности и общественного порядка;
1
Каплунов А.И. Административное принуждение, применяемое органами внут-
ренних дел: теория и практика: Монография. СПб.: СПб ун-т МВД России,
2004.
157
• применяется к лицам, не достигшим совершеннолетия, лишь
после того как исчерпаны меры убеждения;
• применяется независимо от воли субъекта правонарушителя,
с ущемлением его личных интересов.
Перечень мер принуждения, применяющихся к лицам, совершившим правонарушение, дает определенные основания утверждать о наличии у несовершеннолетних правонарушителей своеобразного административно-правового статуса. Но речь здесь идет и
об определенной схожести режимов административного принуждения, применяемых к взрослым и несовершеннолетним правонарушителям, однако говорить об их полной тождественности не приходится. Постараемся разобраться в указанном дуализме.
Рассмотрение административного принуждения, применяемого
к несовершеннолетним правонарушителям, следует начать по традиции с мер административного предупреждения. Обращаясь к мерам административного предупреждения, применяемым к несовершеннолетним, следует отметить, что своевременное выявление безнадзорных детей, ограничение их доступа в общественные места,
а также на объекты железнодорожного, водного и воздушного
транспорта, представляющие сферу повышенной опасности, являются одним из основных направлений деятельности подразделений
по делам несовершеннолетних в предупреждении правонарушений
несовершеннолетних, обеспечении их личной безопасности и безопасности окружающих.
Особое значение в предупреждении правонарушений несовершеннолетних занимают и такие формы работы, как вызов в милицию с родителями или иными законными представителями для выяснения обстоятельств, причин и условий девиантного поведения.
Указанные направления деятельности милиции позволяют решать
не только проблемы безнадзорности и предупреждения правонарушений среди несовершеннолетних, но и укрепляют систему их социальной защиты, способствуют охране общественного порядка
и обеспечивают общественную безопасность.
К принудительным административным мерам предупредительного характера, применяемым к несовершеннолетним сотрудниками милиции, можно отнести изъятие предметов и вещей, могущих
служить средством совершения различных правонарушений.
Так, например, сотрудниками горрайлинорганов внутренних дел
по г. Санкт-Петербургу и Ленинградской области у подростков постоянно изымаются значительное количество найденного ими оружия и боеприпасов времен Великой Отечественной войны, емкости
с ртутью и другими химическими элементами, оказавшимися на
свалках по чьей-то преступной халатности. Соответственно своевременное выявление и изъятие запрещенных для хранения вещей
и предметов способствуют предупреждению с их стороны различ-
158
ных правонарушений, обеспечивают как общественную, так и личную безопасность самих несовершеннолетних.
В отличие от административно-предупредительных мер, всегда
направленных на недопущение совершения несовершеннолетними
административных правонарушений, меры административного пресечения применяются тогда, когда предотвратить противоправное,
виновное действие (бездействие) физического лица, за которое Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях
или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность, не удалось и оно уже наступило, т.е. когда возникает необходимость прекратить противоправное поведение, минимизировать
либо устранить его вредные последствия, а также в последующем
привлечь виновного, не достигшего 18-летнего возраста правонарушителя к административной ответственности.
Таким образом, сущность этих мер состоит в том, что они пресекают реальное, уже начавшееся противоправное деяние (как административно, так и уголовно наказуемое), совершаемое подростком. Противоправное деяние может выражаться как в однократном
правонарушении, так и в неоднократных, систематических нарушениях, в антиобщественном образе жизни конкретного лица. Применяя меры административного пресечения, органы внутренних дел
принудительно прекращают правонарушения несовершеннолетних,
понуждая их к правомерному поведению.
Одной из таких мер является в определенных ситуациях административное задержание несовершеннолетних правонарушителей.
Оно осуществляется в целях прекращения противоправных действий, установления личности несовершеннолетнего, его родителей
или лиц, их заменяющих, составления протокола об административном правонарушении, если лицо достигло 16-летнего возраста,
с последующим разрешением вопроса о направлении несовершеннолетнего в КДН. Отсюда административное задержание одновременно является и мерой пресечения противоправных действий,
и мерой обеспечения производства по делам об административных
правонарушениях.
Основанием применения рассматриваемой меры принуждения
являются ст. 27.3—27.6 КоАП РФ, предусматривающие общие цели
и условия применения административного задержания, порядок
применения и оформления указанной меры. При задержании несовершеннолетних лиц, находящихся в состоянии алкогольного опьянения или под воздействием токсических или наркотических
средств, они в обязательном порядке должны доставляться по месту
их жительства и передаваться родителям или иным законным представителям. В случаях тяжелого опьянения они должны помещаться
в лечебные учреждения.
159
При задержании несовершеннолетних правонарушителей сотрудники отделов (отделений) по делам несовершеннолетних обязаны устанавливать причины и условия, способствующие безнадзорности и беспризорности несовершеннолетних, и принимать все
меры для предупреждения совершения ими более серьезных проступков и возврата подростков под опеку их законных представителей, а также совместно с участковым уполномоченным, представителями органов опеки и попечительства, прокуратурой и судом решать вопросы о лишении родительских прав родителей тех подростков, которые не желают заниматься их воспитанием, допускают
жестокое обращение с детьми либо оказывают на детей негативное
влияние. Несовершенство правового регулирования и теоретической разработки рассматриваемых проблем связано в основном
с тем, что значительную сложность составляет механизм реализации лишения родительских прав, который, ввиду определенных
субъективных предпосылок, затягивается на довольно длительное
время. Длительность процедуры лишения родительских прав растягивает и временные рамки оставления без надзора законных представителей склонных к правонарушениям детей.
В отношении специальных мер административного пресечения,
применяемых к несовершеннолетним правонарушителям, существенных отличий от общего порядка нет, за исключением запретов
на применение в отношении указанной категории огнестрельного
оружия и специальных средств (ст. 14, 15 Закона «О милиции»:
«Запрещается применять специальные средства в отношении… малолетних, кроме случаев оказания ими вооруженного сопротивления, совершения группового либо иного нападения, угрожающего
жизни и здоровью людей…»; «Запрещается применять огнестрельное оружие в отношении… несовершеннолетних, когда их возраст
очевиден или известен сотруднику милиции, кроме случаев оказания ими вооруженного сопротивления, совершения вооруженного
либо группового нападения, угрожающего жизни людей…».
Продолжая рассмотрение административного принуждения в системе профилактики правонарушений несовершеннолетних, обратимся к мерам обеспечения производства по делам об административных
правонарушениях, применяемым в отношении несовершеннолетних
правонарушителей. Такие меры применяются исключительно в рамках ведущегося производства по делу об административном правонарушении и имеют достаточно четкую правовую регламентацию.
Из анализа норм ст. 27.1 КоАП РФ видно, что в отношении несовершеннолетних субъектов могут быть применены:
• административное доставление;
• административное задержание;
• привод;
160
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]