Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Цифра и власть цифровые технологии в государственном управлении. Коллективная монография
.pdf
V.
Будем поезд отправлять или вагоны раскачивать?
Единственное,
что нас спасет от бюрократии, —
это её неэффективность.
Юджин МакКарти
В силу масштабов и глубины воздействия новых технологий
на все сферы жизни, включая важнейшие социально-политические процессы развития России, необходимо всесторонне оценить
соответствие процессов совершенствования правовых отношений
состоянию трансформации государства и механизмов его управления. Первым важнейшим шагом, обеспечившим развитие нормативно-правовой базы применения блокчейн-технологий, стало
внесение в ГК РФ так называемых «цифровых статей»: в результате с 1 октября 2019 года в Гражданском кодексе РФ появились
действующие цифровые права, смарт-контракты и Big Data. Основанием для включения их в ГК явилось принятие Госдумой
12 марта 2019 года в третьем чтении проекта федерального закона № 424632-7 «О внесении изменений в части первую, вторую
и статью 1124 части третьей Гражданского кодекса Российской
Федерации» (о цифровых правах), по сути легитимизировавших
Блокчейн 1.0, Блокчейн 2.0, Блокчейн 3.0 и «big data».
Предпринятые в первоочередном порядке меры позволили
выйти цифровизации на качественно новый уровень нормативно-правового регулирования, характеризующийся следующими
параметрами.
1. Были закреплены базовое определение «цифровое право»
и юридический аналог термина «токен». Введена новая
статья 141.1 ГК «Цифровые права», определившая, что
71
Цифра и влаcть: цифровые технологии в государственном управлении
осуществление, распоряжение, в том числе передача, залог, обременение цифрового права другими способами
или ограничение распоряжения цифровым правом возможны только в информационной системе без обращения
к третьему лицу.
2. К простой письменной форме сделки было приравнено
выражение лицом своей воли с помощью электронных
или других аналогичных технических средств. Установлено, что дистанционное выражение лицом своей воли с
помощью электронных или иных технических средств
считается выражением воли в надлежащей письменной
форме, если: используемые при волеизъявлении технические средства позволяют воспроизвести на материальном
носителе в неизменном виде содержание сделки; использован любой способ, позволяющий достоверно определить
лицо, выразившее волю.
3. Внесена определенность в сферу использования «самоисполняемых сделок». Было признано, что смарт-контракт
не является отдельной сделкой. Это всего лишь условие об
автоматическом исполнении любого гражданско-правового договора. Лицо, покупающее тот или иной виртуальный объект, получит его автоматически при наступлении
указанных в соглашении обстоятельств, то есть исполнение произведет сама информационная система.
4. Легализованы сбор и обработка значительных массивов
обезличенной информации — «Big Data». Новая статья
783.1 ГК предусматривает конструкцию договора об оказании услуг по предоставлению информации. Договором
может быть указана обязанность не совершать действия,
в результате которых передаваемая информация может
быть раскрыта третьим лицам (Источник: https://www.
law.ru/news/20946-gosduma-prinyala-zakon-o-tsifrovyhpravah). В результате проведенная в РФ кодификация
«цифровых прав» создала основу для дальнейшей разработки отдельных новелл, связанных с цифровизацией.
Вторым успешным прорывов в сфере формирования норма-
тивных правовых актов, направленных на развитие блокчейна
72
V. Будем поезд отправлять или вагоны раскачивать?
и внедрение цифровых технологий в управлении социальноэкономическими процессами, явилось принятие Федерального
закона от 02.08.2019 № 259-ФЗ «О привлечении инвестиций с
использованием инвестиционных платформ и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» [69]. Благодаря ему было введено понятие инвестиционной
платформы и установлены требования к ней, определен состав
участников процесса инвестирования, включающий оператора
инвестиционной платформы, инвестора, привлекающего инвестиции лица — реципиента. Были установлены требования
и ограничения в отношении участников; определены порядок
и способы инвестирования с использованием инвестиционной
платформы, в том числе введены ограничения для отдельных
участников; определен новый тип активов-утилитарные цифровые права (УЦП); введен новый вид ценных бумаг — цифровое
свидетельство, удостоверяющее принадлежность УЦП в тех случаях, когда ими распоряжается депозитарий; определен контролирующий орган в сфере краудфандинга.
Вступление в силу 1 января 2020 года ФЗ №259-ФЗ открыло
новый этап практического применения блокчейн-технологий в
сфере инвестиций. Наряду с принятием важного с государственно-правовой точки зрения ГК и внедрением крайне востребованной платформенной технологии привлечения инвестиций, получившей в мире массовое признание под именем краудфандинг,
особое значение для дальнейшего развития блокчейн-технологий в России приобрели подготовка и принятие в первом чтении
Федерального закона «О цифровых финансовых активах». Его
проект стал не просто объектом обсуждения, а своеобразным полем столкновения различных взглядов по вопросу применения
блокчейн-технологий и внедрения оборота криптовалюты в повседневную практику банков, компаний и отдельных лиц, осуществляющих финансовые операции.
В прошлом опытный банкир, глава Комитета по финансовому рынку Госдумы Анатолий Аксаков не раз заявлял, что «закон
о ЦФА должен решить вопрос, будем ли мы запрещать криптовалюты как инструмент обмена в российском законодательстве.
То есть не будет пунктов обмена, бирж, которые будут работать
73
Цифра и влаcть: цифровые технологии в государственном управлении
с криптовалютами. И мы пока здесь не пришли к согласованной
позиции. Необходимо прописать в законодательстве, что такое
криптовалюта. Дальше идёт развилка: мы запрещаем на территории России организовывать инфраструктуру по приобретению и продаже криптовалют либо разрешаем это». При этом,
по мнению большинства финансовых аналитиков, складывается
парадоксальная ситуация: даже в случае запрета криптобирж и
криптообменников россияне смогут покупать криптовалюту через иностранные торговые площадки.
Авторы законопроекта изначально предлагали ввести в российское законодательство такие понятия, как «токен», «криптовалюта» и «операция с цифровыми финансовыми активами»,
что обоснованно проистекает из сущности блокчейна, неразрывно связанного с токенами, наиболее популярные из которых давно превратились в криптовалюту. Сама же криптовалюта может
определяться как цифровой актив, который создаётся и учитывается в распределённом реестре цифровых транзакций участниками этого реестра, следующими определённым правилам; а
токен выступает в качестве вида цифрового финансового актива, который выпускается эмитентом для привлечения финансирования. И криптовалюты, и токены предлагалось наделить
статусом имущества, ввиду чего они выводились бы из перечня
средств платежа на территории России. Обмен криптовалюты на
фиатные деньги предлагалось запретить, а обмен токенов — разрешить. Деятельность по созданию криптовалют — майнинг —
планировалось ограничить лимитами энергопотребления. Появление этого требования связано с массовым использованием
майнерами бытовых электрических сетей. Помимо этого, проект
законодательно закреплял новый вид договора, заключаемого в
электронной форме, обязательства по которому исполняются с
использованием цифровых финансовых технологий — смартконтрактов.
Как видно из предложенного нами достаточно короткого обзора текста проекта закона, даже его авторы несколько ограниченно понимают роль криптовалюты. Не учитывается ее двойственный характер, не только как средства платежа, но и как
важнейшего инструмента обеспечения надежного функциони-
74
V. Будем поезд отправлять или вагоны раскачивать?
рования самого блокчейна как технологии. Отражением этого
упрощенного подхода стал тот факт, что ко второму чтению в
Госдуме РФ из текста законопроекта были исключены понятия «цифровые деньги», «криптовалюта», «токен» и «смартконтракт», тесно связанные между собой и с «классическим»
трехзвенным вариантом блокчейна от 1.0 до 3.0. В его тексте даётся определение для цифровых финансовых активов, которыми
признаются цифровые права, включающие обязательственные и
иные права, в том числе денежные требования, а также возможность осуществления прав по эмиссионным ценным бумагам и
прав требовать передачи эмиссионных ценных бумаг, которые
закреплены в решении о выпуске цифровых финансовых активов.
Однако, окончательное принятие закона «О цифровых
финансовых активах» в середине 2019 года было вновь отложено из-за появления требований комиссии по регулированию криптовалют FATF (Financial Action Task Force on Money
Laundering — Группа разработки финансовых мер по борьбе с
отмыванием денег) — межправительственной организации, вырабатывающей мировые стандарты в сфере противодействия отмыванию преступных доходов и финансированию терроризма.
Более того, 19 стран и Евросоюз, которые входят в «Большую
двадцатку», на саммите G 20 в Осаке 28–29 июня 2019 года поддержали FATF в части применения к криптовалюте разработанных ею мер по борьбе с отмыванием денег.
Стремясь снизить риски, связанные с валютообменными операциями и трансферами, многие страны поддержали стремление центральных банков взять операции с криптовалютой под
жесткий контроль, ничем не отличающийся от работы с фиатной валютой. Исходя из этого подхода, криптовалютные биржи
и криптовалютные обменники в нашей стране должны будут
сформировать уставный капитал в размере не менее 50 млн. рублей и получить лицензию ЦБ РФ. Одновременно на них будут
возложены обязанности по сбору и предоставлению данных о
пользователях [70].
По указанным выше формальным причинам рассмотрение
закона было отложено, и хотя депутаты Госдумы РФ подгото-
75
Цифра и влаcть: цифровые технологии в государственном управлении
вили свои предложения, обсуждение проекта закона завершить
пока не удается. Это говорит о сохранении глубоких противоречий между теми, кто ищет инновационные механизмы развития
экономики на базе цифровизации и, теми, кто им противостоит,
ориентируясь на охранительную позицию ЦБ РФ. Есть основание полагать, что различие в отношении к блокчейн-технологиям имеет более глубокие социально-политические корни и тесно
связано с проблемой социального расслоением граждан России.
Как предполагается в последней, самой «жесткой» редакции
проекта закона «О цифровых финансовых активах», подготовленной в ноябре, любые не предусмотренные российским законодательством действия с криптовалютой, включая майнинг,
предполагается признать нелегитимными и ввести за них административную ответственность, в том числе и в форме крупного штрафа. Владеть криптовалютой, как следует из данного
проекта, граждане России смогут, но лишь только в порядке
исключения. Причем, если криптовалюта была приобретена по
иностранному праву в зарубежных пунктах обмена и продажи,
владельцев освободят от уплаты штрафа. Купить или продать их
на территории РФ будет нельзя [71].
Из текста проекта Федерального закона № 419059-7 «О цифровых финансовых активах и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации (о цифровых
финансовых активах)» (текст ко второму чтению) следует, что
такими активами признаются цифровые права, включающие
обязательственные и иные права, в том числе денежные требования, возможность осуществления прав по эмиссионным ценным
бумагам, право требовать передачи эмиссионных ценных бумаг,
которые закреплены в решении о выпуске цифровых финансовых активов, выпуск, учет и обращение которых возможны
только путем внесения (изменения) записей в информационной
системе на основе распределенного реестра.
Указанным законопроектом вместо «криптовалюты» вводится компромиссное понятие «цифровые операционные знаки», закрепляется право Банка России определять случаи осуществления выпуска и использования цифровых операционных знаков,
а также устанавливать порядок их выпуска и использования.
76
V. Будем поезд отправлять или вагоны раскачивать?
Права, удостоверенные цифровыми финансовыми активами
(далее — ЦФА), возникают у их первого обладателя с момента
внесения в информационную систему, в рамках которой осуществляется выпуск ЦФА, записи о зачислении ЦФА указанному лицу. Вид и объем прав, которые удостоверяют выпускаемые
ЦФА, закрепляются в решении об их выпуске. Законопроектом
в данной редакции устанавливаются: порядок учета и обращения ЦФА; требования к оператору информационной системы, в
рамках которой осуществляется выпуск ЦФА, а также к оператору обмена ЦФА; особенности обращения ЦФА, удостоверяющих возможность осуществления прав по эмиссионным ценным
бумагам, право требовать передачи эмиссионных ценных бумаг;
требования к рекламе ЦФА [72].
Тем не менее, и в этом случае, как показывает анализ содержания заключения Правового управления ГД РФ по проекту Федерального закона № 419059-7 «О цифровых финансовых активах и о внесении изменений в отдельные законодательные акты
Российской Федерации» («О цифровых финансовых активах»)
(второе чтение, повторно), направленное 15 ноября 2019 года в
Комитет Государственной Думы по финансовому рынку руководителем Правового управления [73], имеется ряд препятствий,
не дающих довести законопроект до принятия.
Одно из них связано с проблемой отказа от принципа «пакетности», нередко обусловленного ведомственной разобщенностью, при рассмотрении группы взаимосвязанных и взаимодополняющих друг друга законопроектов. На это авторы уже
обращали внимание в первом разделе на примере обсуждения
законопроекта о едином федеральном информационном ресурсе, содержащем сведения о населении России. Его обсуждение
17 сентября 2019 года в отрыве от вопросов, содержащихся в
нормативно-правовых актам по информационным технологиям
и обеспечению безопасности информационной инфраструктуры,
вызвало более 20 выступлений и вопросов депутатов ГД ФС РФ.
В указанном выше заключении Правового управления от
15.11.2019 г. объектом сопоставления становятся: рассматриваемый в данном заключении законопроект «О цифровых финансовых активах» и вступающий в действие с 1 января 2019 года
77
Цифра и влаcть: цифровые технологии в государственном управлении
Федеральный закон от 02.08.2019 № 259-ФЗ «О привлечении
инвестиций с использованием инвестиционных платформ и о
внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» [69]; и находящийся на рассмотрении Государственной Думы проект федерального закона № 617867-7
«О совершенствовании финансовых сделок с использованием
электронной платформы», которым предполагается урегулировать отношения, возникающие в области оказания операторами электронных платформ услуг по содействию участникам
электронных платформ в совершении между ними финансовых
сделок, к числу которых будут отнесены в том числе сделки на
рынке ценных бумаг, совершаемые в информационной системе,
обеспечивающей взаимодействие её участников в сети Интернет
[73].
Проведенное в заключении Правового управления сопоставление Федерального закона и двух законопроектов федеральных
законов свидетельствует о том, что при выбранной схеме организации их автономного рассмотрения возникают проблемы,
которых могло бы не быть при «пакетном» обсуждении указанных выше документов. Обращает на себя внимание тот факт, что
Федеральный закон о привлечении инвестиций, законопроект
«О цифровых финансовых активах» и законопроект № 617967-7
обращаются к одному и тому же способу (сделке) инвестирования путем приобретения эмиссионных ценных бумаг с использованием инвестиционной платформы. Получается, что обсуждаемый Закон и законопроекты имеют один предмет правового
регулирования «в части регулирования отношений в связи с возникновением, осуществлением и прекращением прав по ценным
бумагам в информационных системах в сети Интернет. В то же
время в каждом из упомянутых законопроектов, равно как и названном Законе, такое регулирование имеет свои черты. Во избежание проблем в правоприменительной практике предметы
регулирования в части названных общественных отношений
должны быть разграничены» [73].
В записке обращается внимание на необходимость согласовании и других норм, связанных с применением новых, в том
числе цифровых информационных технологий. Так, на рассмо-
78
V. Будем поезд отправлять или вагоны раскачивать?
трении Государственной Думы находится проект федерального
закона № 617880-7 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием
Федерального закона «О совершенствовании сделок с использованием электронной платформы», которым, как и проектом
закона о ЦФА, вносятся изменения в одни и те же положения
Федеральных законов «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» и «О противодействии легализации
(отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма». «В связи с этим изменения, проектируемые указанными проектами, нуждаются в соотнесении
друг с другом» [73].
В результате проведенной оценки состояния нормативной
правовой базы применения блокчейн-технологий авторы монографии считают необходимым сделать следующие основные выводы:
1) продолжает сохраняться отставание законотворческого процесса от развития самих технологий, которые все
больше приобретают экспоненциальные черты, что позволяет поставить вопрос о переходе к опережающей модели
разработки законодательства в сфере ИТ;
2) основные субъекты разработки законодательных актов,
связанных с Блокчейн 1.0 и имеющих принципиально
значимый характер для развития Блокчейн 2.0 — Блокчейн 5.0, до сих пор не имеют согласованной, экономически обоснованной и просто скоординированной позиции,
хотя, как мы считаем, основой для такого решения могло
бы стать признание двойственной природы блокчейна,
выводы о чем содержаться в предшествующей главе, и
учет этого фактора в законотворческой деятельности;
3) практика работы над законопроектом « О цифровых финансовых активах» свидетельствует о необоснованной
длительности рассмотрения проектов законов, что приводит к необходимости постоянного обновления содержания документов, вступает в противоречие с принятыми и
разрабатываемыми законопроектами и требует в условиях экспоненциальной динамики технологического раз-
79
Цифра и влаcть: цифровые технологии в государственном управлении
вития более динамичного подхода к временным факторам
законотворчества;
4) назрела необходимость более широкого применения
оправдавшей себя практики рассмотрения единым «пакетом» взаимосвязанных и взаимодополняющих друг друга
законопроектов, объединенных общим технологическим
решением или процессом;
5) ускорению решения проблем нормативного правового регулирования блокчейн-технологий могли бы способствовать развитие проектных и программно-целевых методов
комплексного продвижения разрабатываемых законопроектов и синхронизация процессов их принятия с динамикой технологического развития страны, расширение
межведомственного взаимодействия заинтересованных
организаций и их подразделений, в том числе и в самой
Думе.
80
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]