Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Цифра и власть цифровые технологии в государственном управлении. Коллективная монография
.pdf
VIII. Всемогущий блокчейн: от биткойна до государства
ствием необходимости доверительных отношений, не раз являвшихся для человечества источником трагических последствий.
Очевидно, что на данном этапе развития Информационного
общества блокчейн-технологии 3.0 выступили источником своеобразного демократического импульса, противостоящего архаичным, авторитарным механизмам государственного управления и выраженным в идеологии «ручного управления». Нельзя
не отметить и скрытые угрозы, связанные с возможностями имитации демократических процедур в результате «контролируемого» государством применения блокчейна. Предстоит многое сделать для создания в этой технологии такого «блока», который
позволял бы оперативно реагировать на любые негативные действия, вступающие в противоречащие с его возможностями консенсусного администрирования практически всеми процессами.
К числу наиболее ценных возможностей блокчейна 3.0 безусловно относится его антикоррупционный потенциал: недаром
в странах с высоким уровнем коррупции развитие этой технологии всячески тормозится заинтересованной в поборах бюрократией, ограничивается по масштабам и сферам применения. Особенно, это заметно, где речь идет о финансовых и материальных
ресурсах, их распределении и использовании. Это вполне относимо к России с ее уходящими корнями в XX век технологиями
учета и расходования средств, традиционным аудитом, не позволяющим получить объективные оценки деятельности организаций и предприятий, особенно относящихся к государственному
сектору экономики. Применение блокчейн-технологий позволяет легко выявить истоки удивительного корпоративного благополучия, особенно руководителей государственных и частных
корпораций.
Как показали исследования лауреата Нобелевской премии
по экономике Джозефа Стиглица, «государство слишком часто,
вместо того чтобы помогать людям, нуждающимся в помощи,
тратит ценные средства на помощь корпорациям, через корпоративное благосостояние…. Большая часть корпоративного благосостояния далека от прозрачности — возможно потому, что если
граждане узнают, как много они отдают, они не позволят этому
продолжаться. Помимо того, что корпоративное благосостоя-
111
Цифра и влаcть: цифровые технологии в государственном управлении
ние встроено в налоговый кодекс, оно встроено в дешевое кредитование и правительственные гарантии по кредитам» [103, c.
344–345]. С учетом приближения к зоне технологической сингулярности опасность, исходящая от сложившейся модели управления корпорациями, только нарастает, особенно по причине
ограниченной ответственности за наносимый социальной системе вред. По мнению Стиглица, прекращение государственной заботы о корпоративном благосостоянии позволяет получить более
эффективную экономику, сократить излишки наверху и улучшить благосостояние для всех остальных.
Еще одним значимым направлением применения блокчейн
3.0 в органах государственной власти, является демократизация
процессов принятия решений и проведения выборов. На вершине этой пирамиды управленческих решений находится блокчейн-правительство, представляющее собой систему массового
применения данной технологии для наиболее эффективного и
персонифицированного оказания традиционных госуслуг. Как
считает блокчейн гуру Мелани Свон, «блокчейн может стать механизмом управления информацией в настоящем и хранилищем
всех документов и исторических сведений для использования в
будущем, превратившись в уникальное средство хранения записей» [93, с. 113]. Очевидно, что имеющее громадный социальный и экономический эффект внедрение блокчейн- технологий
на всех этажах государственного и муниципального управления
должно продолжаться нарастающими темпами. Это особенно
важно с точки зрения восстановления в российском обществе
базовых принципов социальной справедливости, подорванных
экономически необоснованными, субъективистскими решениями 90-х годов и внедрением псевдолиберальных, устаревших
моделей так называемой «чикагской школы». Все необходимые
для обновления страны экономические и социально-политические предпосылки имеются.
Таким образом, в течение последних пяти лет мы стали свидетелями уникального экономического и социально-политического явления. За кратчайший срок, практически без специальных
усилий со стороны организаций и государств, феномен блокчейна из финансовой технологии ограниченного применения транс-
112
VIII. Всемогущий блокчейн: от биткойна до государства
формировался в новую парадигму ускоренного развития Homo
Sapiens, в инструмент технологической пролификации, позволяющей человечеству «соскочить с иглы линейности». Это свидетельствует об огромном скрытом потенциале экспоненциального
развития человеческого сообщества, что, в свою очередь, порождает надежду на достойное преодоление проблем, связанных с
приближением к точке(зоне) технологической сингулярности.
Преодоление линейного характера изменений в развитии самого человека и применяемых в его собственных интересах технологий является главным направлением смягчения острых цивилизационных процессов, связанных с созданием мобильного
искусственного интеллекта, способного активно действовать в
условиях неопределенности. Как показывает анализ, активное
продвижение и развитие блокчейн-технологий является важным инструментом трансформации стагнирующего, неустойчивого, пребывающего в перманентном кризисе общества в динамично развивающееся государство социальной справедливости.
В итоге можно сделать следующие выводы, имеющие практическое значение.
1. В условиях экспоненциального развития технологий, как
это было показано выше, становится очевидным, что для
обеспечения качества принимаемых решений необходимо
учитывать новый, невостребованный ранее фактор, которым является скорость подготовки и принятия нормативно-правовых актов. Если человек с его выработавшейся
способностью к адаптации, лишь пытается преодолеть
линейность своих действий и мыслей, то рассчитывать,
что при подготовке документов, да еще в условиях регламентного фрейма государственного учреждения, он начнет делать их быстрее и качественнее, не приходиться.
Без внедрения сквозных цифровых технологий, таких,
например, как “Big Data”, блокчейн, искусственный интеллект, которые определяют эффективность цифровизации госуправления, решить эту проблему невозможно,
как невозможно, сегодня вручную управлять гиперзвуковыми ракетами, рассчитывать сложные траектории движения космических тел и многое другое.
113
Цифра и влаcть: цифровые технологии в государственном управлении
2. Рост количества и сложности взаимосвязи между отдельными направлениями развития цифровых технологий,
которые постепенно превращаются в единый комплекс,
ставит вопрос о необходимости перехода к разработке документарных решений на базе складывающихся экосистем, что, по сути, является следующим шагом по отношению к «пакетной» модели подготовки и организации
прохождения законопроектов в законодательных органах
власти. Особенно остро, в этой связи будет стоять вопрос
качества межведомственного взаимодействия, преодоления связанных с этим особенностей и противоречий.
Причем именно здесь, в условиях экосистем применение
блокчейн-технологий может стать альтернативой традиционному подходу «согласительной расшивки» конфликтных проблем на более высоком административном
уровне, где содержательная сторона проблемы уходит на
второй план, начинают работать традиционные подходы
и межличностные отношения.
3. Применение цифровых технологий открывает еще одну
возможность, которая позволяет, благодаря преодолению
корпоративных подходов в управлении, основанных его
участниками на собственном понимании благосостояния,
о чем писал Д.Стиглиц, сменить систему целей и путей их
достижения с узкогрупповых методов на общественные,
что и является главной оценкой качества принимаемых
решений. Сделать это возможно только на базе нормативно-правовых актов, по содержанию являющихся «социальным договором между государством и обществом», а
по форме-«смарт-контактом».
Главной проблемой с момента появления в России блокчейна
биткойн многие специалисты считают созданную вокруг него атмосферу правовой неопределенности. Причем, оценки ситуации
диаметрально отличаются. Одни считают, что всему виной неприятие ЦБ РФ децентрализованных моделей развития системы
финансовых услуг, что в какой-то мере подтверждается его согласием на включение в последнем варианте Федерального закона
«О цифровых финансовых активах» частного (приватного) блок-
114
VIII. Всемогущий блокчейн: от биткойна до государства
чейна, имеющего в отличие от публичного, центральный орган
управления, жестко установленные правило и членство. Другие
уверены, что только благодаря этой неопределенности, связанной
с невмешательством Центробанка в идущие на российском информационно-коммуникационном пространстве процессы, удалось
вырастить структуры на равных участвующих в развитии современной инфраструктуры блокчейна. Компромисс многим видится
в обязательном принятии ФЗ о ЦФА на условиях не переходящих
«красную черту», в качестве которой рассматривается окончательный отказ от публичных блокчейнов, токенов и других базовых инструментов данной технологии, обеспечивающих её проверенное временем, достаточно эффективное функционирование.
Биткойн и другую криптовалюту иногда, к сожалению, путают с электронными деньгами, что вызывает определенное недопонимание. Между тем, криптовалюта создается не эмиссионным
центром, а участниками сети (майнерами). Ее курс определяется
исключительно собственными рыночными условиями без жесткой «привязки» к определенной фиатной валюте. Что касается
электронных денег, то они признаются в качестве официального платежного средства. Отечественные системы предлагают для
полноценного пользования обязательную регистрацию. Это подразумевает возможность контроля государственными фискальными органами. Правовые отношения регулируются Гражданским Кодексом РФ (ст. 128). В Федеральном законе № 161 от 27
июня 2011 года «О национальной платежной системе» дано определение электронным деньгам. Отмечена допустимость выполнения расчетных операций с ними без обязательного открытия счета
в банке. Криптовалюта же не может быть аналогом, так как она не
имеет реального обеспечения в денежной форме. Ее применение в
качестве платежного средства также не определено законодательно, что вызывает серьезные юридические коллизии в ходе рассмотрения в ходе судебных заседаний. Ниже приведены типичные,
отражающие указанный выше фактор неопределенности вопросы, которые все чаще возникают в ходе судебных разбирательств.
1. Покупку криптовалюты рассматривают как операции с
азартными играми, где подразумевается риск потери финансовых средств.
115
Цифра и влаcть: цифровые технологии в государственном управлении
2. Ее нельзя признать полноценными деньгами по причине
затруднений с определением действительной стоимости.
3. Сложно, а в некоторых случаях невозможно, идентифицировать реального владельца биткойнов или другого актива.
4. Отсутствие отчетной документации (централизованного
хранилища) исключает проверку истории [104].
Использование цифровых технологий при организации деятельности и исполнении решений в федеральных органах исполнительной власти в настоящее время не определено в ключевых
нормативных правовых актах — Постановление Правительства РФ от 28.07.2005 № 452 (ред. от 10.07.2017) «О Типовом
регламенте внутренней организации федеральных органов исполнительной власти» и Постановление Правительства РФ от
19.01.2005 № 30 (ред. от 13.06.2018) «О Типовом регламенте
взаимодействия федеральных органов исполнительной власти».
В частности, Типовой регламент взаимодействия федеральных
органов исполнительной власти предусматривает, что в регламент федерального органа исполнительной власти включается
только порядок обеспечения доступа к информации о деятельности федерального органа исполнительной власти
Наряду с правовой неопределенностью, которая представляет собой опасное ограничение, связанное с отсутствием правовых норм и распространяющееся на неопределенный круг лиц и
структур, существуют и другие ограничения, наоборот связанные
с действующим правом. В этом случае правовыми ограничениями
с точки зрения процессов цифровизации можно считать — правовые нормы и практику их применения, ограничивающие возможности разработки и внедрения в госуправлении прорывных
информационных (цифровых) технологий. Устранение общих
правовых ограничений использования цифровых технологий
в государственном управлении, а также специальных ограничений, устанавливаемых нормативными правовыми актами по
отдельным стадиям управленческого цикла государственного
управления и отдельных государственным функциям возможно как путем изменения существующих федеральных законов и
подзаконных нормативных правовых актов, так и разработки (в
116
VIII. Всемогущий блокчейн: от биткойна до государства
форме федерального закона) единого цифрового административного кодекса [105].
Идея цифрового кодекса, на первым взгляд, может показаться достаточно легковесной, однако обилие обсуждаемых правовых новаций, связанных с цифровизацией государственного
управления, свидетельствует о том, как уже отмечалось выше,
что одной из главных причин, тормозящих законодательный
процесс в этой сфере является несогласованность принимаемых
решений, как по содержанию, так и по времени их подготовки
и рассмотрению. Причем, как показывает анализ, даже «пакетного» рассмотрения нескольких законопроектов оказывается
недостаточно в тех случаях, когда предметом правового регулирования является экосистема сложных сквозных технологий, к
которым относятся: “big data» (большие данные), нейротехнологии, искусственный интеллект, системы распределённого реестра (блокчейн), квантовые технологии, новые производственные технологии, интернет вещей, промышленный интернет,
робототехника, сенсорика, беспроводная связь, виртуальная и
дополненная реальности, природоподобные технологии.
Сегодня никто не может с уверенностью сказать, сколько
именно сквозных технологий мы будем иметь через 5–10 лет.
В этих условиях трафаретное нормотворчество в рамках «линейного», как считает президент Всемирного экономического
форума в Давосе Клаус Шваб, менталитета большинства руководителей, может вступить в разрушительное противоречие с
потребностями развития экспоненциальных технологий. По его
мнению, развитие и внедрение новейших технологий связано с
неопределенностью и означает, что мы пока не имеем представления, как в дальнейшем будут развиваться преобразования,
обусловленные этой промышленной революцией. «Единое понимание имеет принципиальное значение для создания общего
будущего, основанного на единстве целей и ценностей, — пишет
К. Шваб. Нам требуется иметь комплексное и единое представление о том, как технологи изменяют нашу жизнь и жизнь будущих поколений, как они преобразуют экономическую, социальную, культурную и гуманитарную среду нашего обитания.»
[106].
117
Цифра и влаcть: цифровые технологии в государственном управлении
В основе правовой неопределенности, мешающей динамичному развитию законодательства, как видим, несколько причин, связанных со сложностью рассматриваемых объектов, требующих не только понимания законотворчества, как такового,
но и глубоких знаний, касающихся крайне сложных процессов,
связанных с обсуждаемыми технологиями. Для преодоления
этого разрыва применяются как образовательные, так экспертные методы. В 2018 году Госдума потратила порядка 7 млн рублей на анализ возможностей законодательного регулирования
применения технологии блокчейн на финансовом рынке [107].
В 2019 году в Госдуме силами РЭУ имени Г.В. Плеханова было
организовано обучение правовым основам и юридической практике работы с цифровыми активами [108].
Для работы руководителей высшего ранга, депутатов и экспертов по законодательству с цифровыми технологиями большую роль играет профессиональное обсуждение технологий и
связанных с ними проектов нормативных правовых актов. С этой
точки зрения в работе Президента РФ большую роль играет многократно упоминавшийся в исследовании Совет при Президенте
РФ по стратегическому развитию и приоритетным проектам. В
Совете Федерации был создан Совет по развитию цифровой экономики, а в Госдуме Экспертный совет по цифровой экономике
и блокчейн-технологиям организовали при Комитете по экономическому развитию, промышленности, инновационному развитию и предпринимательству. В него вошли представители
ряда вузов и ведущих компаний в сфере ИКТ [109]. И депутаты,
и участники экспертных органов высоко оценивают их роль в законотворческом процессе, связанным с таким сложным явлением, как нормативное правовое обеспечение развития сквозных
технологий.
Среди инструментов, позволяющих ускорить продвижение
спорных и иных законодательных проектов, вызывающих опасения последствиями своего принятия, широкое распространение во всем мире получило применение экспериментальных режимов для бизнеса, так называемых «регуляторных песочниц».
В настоящее время именно такой законопроект «Об экспериментальных режимах в сфере цифровых инноваций в Российской
118
VIII. Всемогущий блокчейн: от биткойна до государства
Федерации», подготовленный в Минэкономразвития, был запущен в обе палаты Федерального Собрания. Еще более эффективным механизмом преодоления правовой неопределенности
и обкатки инновационных идей служит практика проведения
отраслевых экспериментов. Так с 1 января 2020 года в России
начнется эксперимент по апробации Федеральной информационно-сервисной платформы цифровой образовательной среды
[110]. Эксперимент проводится в целях внедрения федеральной
информационно-сервисной платформы цифровой образовательной среды (ЦОС); апробация функционала информационных систем и ресурсов платформы ЦОС.
Опыт показывает, что в тех случаях, когда речь идет об отраслевых решениях, задача несколько облегчается. В Программе «Цифровая экономика Российской Федерации» и в системообразующем документе «Основные направления деятельности
Правительства Российской Федерации на период до 2024 года»
от 29 сентября 2018 года обозначены приоритеты деятельности
государственных органов управления по обеспечению прорывного научно-технологического развития страны на основе цифровых технологий. Цифровизация рассматривается как ключевой
фактор производства во всех сферах социально-экономической
деятельности, способствующий повышению конкурентоспособности страны, качественному преобразованию жизни граждан,
обеспечивающий экономический рост и национальный суверенитет. Перевод всех социально значимых сфер в режим цифровизации открывает новые возможности: улучшение онлайн-доступа к цифровым товарам и услугам для всех граждан; создание
условий для автоматизации процессов подготовки всех решений
и документов по запросам пользователей; обеспечение открытости и прозрачности деятельности органов власти; значительное
снижение уровня коррупции.
Развитие цифровых технологий и цифровых платформ позволяет обеспечить сокращение временных и административных
затрат при предоставлении государственных и муниципальных
услуг, осуществление контрольно-надзорных функций, совершенствование внутри функциональных связей государственных
и муниципальных органов. Благодаря распространению цифро-
119
Цифра и влаcть: цифровые технологии в государственном управлении
вых технологий и платформенных решений значительно улучшаются показатели качества и скорости обслуживания граждан
и бизнеса, растет уровень доступности, технологичность государственных услуг, надежность их результата. Сферы реализации цифровой экономики растут год от года. Так, например, в
России уже созданы и активно работают многофункциональные
центры предоставления государственных и муниципальных
услуг. Всего в центрах «Мои документы» предоставляются 29
услуг федерального уровня и 100–150 региональных и муниципальных услуг, в основном, в сфере социального обеспечения.
На 1 января прошлого года было создано 2 777 многофункциональных центров и 10 558 небольших офисов в малонаселённых
пунктах. Услугами МФЦ охвачено 96% населения [111].
Этот пример хорошо подтверждает классический вывод, что
примеры успешного внедрения цифровых технологий в органах
власти и удачные эксперименты на небольших площадках ясно
показывают, что там, где к цифровизации отнеслись профессионально, успех гарантирован. Для инновационных решений
использование режима эксперимента существенно облегчает
преодоление любых ограничений, связанных с внедрением цифровых сквозных технологий.
120
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]