Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Цифра и власть цифровые технологии в государственном управлении. Коллективная монография
.pdf
I. Цифра и право: брак по расчету
формы работы с данными, например, на бумажном носителе,
отражал достигнутый на тот момент «переходный» этап развития возможностей ИТ. Такая двойственность, выражавшаяся в
одновременном использовании новых и устаревших технологий,
отражала желание органов власти снизить обеспокоенность населения трудностями, возникшими у них при освоении непривычных для большинства граждан ИТ.
Принятый закон о персональных данных регламентирует
решение еще одной проблемы, вызывавшей обеспокоенность в
обществе: порядок доступа к персональной информации, обеспечивающий их надежную защиту от неправомерного использования. Тот факт, что создание системы электронных услуг населению стартовало с «персональных данных», свидетельствует,
с одной стороны, о понимании органами власти важности наличия достоверной информации о населении, включая трудовые
ресурсы, а с другой, говорит об их стремлении снизить уровень
тревожных ожиданий общества, связанных с возможностью
утечки конфиденциальных сведений о гражданах и негативными последствиями их несанкционированного публичного использования.
Одновременно с федеральным законом № 157-ФЗ 27 июля
2006 года «О персональных данных» был принят тесно связанный с ним федеральный закон от 27 июля 2006 года № 149-ФЗ
«Об информации, информационных технологиях и о защите информации» [15], направленный на внедрение новейших информационных технологий и защиту персональных данных от незаконных посягательств. Ценность примененного в данном случае
«пакетного решения» заключается в том, что оно синхронизирует разработку решений, касающихся приоритетных аспектов
развития информационного общества, указанных вначале исследования. Речь, в этом конкретном случае, идет о персональных данных населения, информационной безопасности, информационно-коммуникационных технологиях и инфраструктуре,
и роли власти в решении этих вопросов, что позволяет оптимизировать выбор технологических решений в рамках всех базовых
направлений формирования ИО и оперативно решить вызывающие беспокойство населения проблемы.
11
Цифра и влаcть: цифровые технологии в государственном управлении
Последующие постановления Правительства РФ, методические рекомендации и инструкции участвующих в реализации
ФЦП структур Правительства, министерств и ведомств, стабильное финансирование объектов программы и постоянный
контроль за работой её исполнителей позволили в мае 2010 года
успешно запустить в действие информационную систему (ИС)
«Портал государственных и муниципальных услуг» (www.
gosuslugi.ru). Особая значимость этой работы заключается в создании охватывающей всю страну инфраструктуры, позволяющей постепенно наращивать её потенциал, расширять спектр и
улучшать качество оказываемых населению государственных и
муниципальных услуг. Успешное выполнение ФЦП «Электронная Россия» выявило прямую связь между качеством разработки и выполнения планов развития информационного общества,
уровнем его нормативно-правового обеспечения и финансирования.
Большое значение для успешного завершении ФЦП «Электронная Россия» и превращении её из ограниченного по времени эпизода в часть непрерывно продолжающегося развития информационного общества имел Указ Президента РФ № 212 от 7
февраля 2008 года, утвердивший «Стратегию развития Информационного общества в Российской Федерации» [16]. С одной
стороны, его подготовка на финишном этапе реализации ФЦП
«Электронная Россия» позволила оценить реальное состояние
проделанных работ и стимулировать их своевременное завершение, с другой стороны, показала необходимость расширения масштабов и направлений развития информационного общества на
основе новой программы. Существенное влияние на дальнейшее
расширение проекта создания ИО оказало массовое одобрение
населением первых результатов работы портала государственных и муниципальных услуг и поддержка созданных на этой
технологической базе многофункциональных центров госуслуг,
предложивших новое более комфортное и динамичное качество
взаимодействия органов власти и граждан. Следует, правда, отметить, что и масштаб проблем, связанных с технологическим
обеспечением безопасности ИС и защитой их от попыток несанкционированного использования личной информации, в начале
12
I. Цифра и право: брак по расчету
2000-х годов был в силу ограниченных возможностей криминальной среды существенно ниже, чем в настоящее время, когда хакерские атаки на известные ресурсы исчисляются сотнями
тысяч. В то время, как по данным главы ФНС РФ, представленным на пленарном заседании Государственной Думы 17 февраля 2017 года, в 1999–2004 годах имели место всего три случая
утечки ведомственной информации. Умышленно допустившие
их лица были выявлены и понесли уголовное наказание, неотвратимый характер которого оказал мощное воспитательное
воздействие на других потенциальных нарушителей [5].
Через несколько месяцев после утверждения Президентом
«Стратегии развития Информационного общества в РФ» распоряжением Правительства от 6 мая 2008 года № 632-р была
одобрена «Концепция формирования в Российской Федерации
электронного правительства до 2010 года» (далее — Концепция),
разработчиками которой выступили Министерство информационных технологий и связи Российской Федерации совместно с
Министерством экономического развития и торговли Российской Федерации и Федеральной службой охраны Российской Федерации [17]. Как известно, под электронным правительством в
Концепции понимается новая форма организации деятельности
государственной власти, обеспечивающая за счет широкого применения информационно-коммуникационных технологий качественно новый уровень оперативности и удобства получения
организациями и гражданами государственных услуг и информации о результатах деятельности органов власти. Формирование электронного правительства в Российской Федерации стало
возможным во многом благодаря широкому распространению
информационно-коммуникационных технологий во всех сферах
жизни общества и государства.
К 2008 году был практически завершен этап первоначального
оснащения органов государственной власти современной вычислительной техникой и создания соответствующей информационно-технологической и коммуникационной инфраструктуры обеспечения их деятельности. Вместе с тем результаты внедрения
информационно-коммуникационных технологий в органах государственной власти в рамках отраслевых программ приобрели
13
Цифра и влаcть: цифровые технологии в государственном управлении
преимущественно внутриведомственный характер, что тормозило улучшение межведомственное взаимодействия и влияло на
качество государственных услуг, предоставляемых гражданам.
Удалось ли преодолеть фрагментацию информационно-коммуникационной среды к концу 2010-х годов? Ответ на этот вопрос в
большей мере отрицательный, чем положительный. Как отмечалось 17 сентября 2019 года в ходе пленарного заседания Государственной Думы при обсуждении вопроса о едином федеральном
информационном ресурсе, содержащем сведения о населении
России, информация о наших гражданах содержится, как минимум, на 15 ведомственных порталах. Причем, как выяснилось в
ходе обсуждения данного вопроса, при выявлении ошибок в федеральном ресурсе сведений, гражданам придется добиваться их
устранения по месту ведомственной принадлежности порталов
[5]. Консервация разобщенности баз данных и технологий работы с ними в едином федеральном ресурсе данных о россиянах
будет способствовать сохранению крайне негативного, с точки
зрения внедрения цифровых технологий в органах власти, явления, метко названного специалистами в сфере ИТ «ведомственным феодализмом».
Поскольку ведомственные государственные информационные системы (ГИС) формировались отдельными органами
управления в условиях отсутствия единой технологической и
нормативной правовой базы, то содержащиеся в них сведения
оказались недоступны для оперативного использования другими органами государственной власти. На практике это приводило к значительным задержкам при межведомственном обмене
информацией, её дублировании в разных системах и вело к постоянному росту транзакционных издержек. При этом часть информации оперативно не обновлялась, вступая в противоречие с
другими данными, содержащимися в различных ГИС, нередко
приводя к принятию ошибочных решений. Утверждение главой
Правительства РФ Мишустина М.В., всегда поддерживавшего
процессы оптимизации работы информационных систем, позволяет рассчитывать на преодоление архаичных форм государственного управления, к которым можно отнести и «ведомственный феодализм» в процессах цифровизации России.
14
I. Цифра и право: брак по расчету
Возвращаясь к периоду реализации программы «Электронная Россия», следует признать, что к моменту утверждения
Правительством РФ Концепции ЭП в 2008 году еще не были автоматизированы процедуры сбора и обработки информации для
определения и контроля целевых показателей результативности
деятельности органов государственной власти, отсутствовала
единая система планирования и мониторинга эффективности
реализации государственных программ и проектов. Со ссылкой на технические возможности доступ к этой информации
для граждан был ограничен. Обеспечить в этих условиях новый
уровень качества государственного управления и оказания услуг организациям и гражданам с использованием современных
информационно-коммуникационных технологий представлялось достаточно проблематичным. Оставалась нерешенной ключевая проблема эффективности взаимодействия органов власти
и граждан, связанная с оперативным получением необходимой
информации и государственных услуг. В большинстве случаев
требовалось непосредственное обращение представителей организаций и граждан в органы государственной власти с запросами и предоставлением требуемой информации на бумажном
носителе.
Благодаря проведению скоординированных организационно-технологических мероприятий и согласованных действий
органов государственной власти в рамках единой государственной политики, основанной на утвержденной Президентом РФ в 2008 году Стратегии развития ИО, Государственная
Дума РФ, Правительство, министерства и ведомства смогли
к концу 2000-х годов завершить формирование основ нормативно-правовой базы развития ИО. В дальнейшем особенно
активно использовался оправдавший себя формат разработки государственных программ. В 2010 году была подготовлена
и утверждена Распоряжением Правительства РФ №1815-р от
20.10.2010 г. Государственная программа «Информационное
общество (2011–2020 гг.)» [18]. В последующем она была уточнена Постановлением Правительства РФ №313 от 15.04.2015 г.
«Об утверждении государственной программы Российской Федерации «Информационное общество (2011–2020 гг.)» [19].
15
Цифра и влаcть: цифровые технологии в государственном управлении
В государственную программу вошли четыре подпрограммы:
«Информационно-телекоммуникационная инфраструктура информационного общества и услуги, оказываемые на ее основе»,
«Информационная среда», «Безопасность в информационном
обществе» и «Информационное государство», которые обеспечили преемственность базовых направлений развития ИО, основанных на Окинавской Хартии и оправдавшей себя практики
развития локальных ГИС.
При этом, отмечается тенденция к повышению статуса программы с уровня достаточно многочисленной категории ФЦП
до государственной программы с подпрограммами, что, по сути,
достаточно близко к сегодняшней градации, при которой национальный проект, как правило, состоит из нескольких федеральных проектов. Это хорошо видно на примере национального проекта «Цифровая экономика в Российской Федерации»,
объединяющего шесть проектов федерального уровня, которые
своими корнями уходят в решения «G-8» 2000 года. Постоянное
повышение статусной позиции документа приводит к росту его
значимости для исполнителей и, соответственно, усилению внимания к государственной программе со стороны органов власти
всех уровней, что в полной мере относится и к ГП «Информационное общество (2011–2020 гг.)».
Сложившийся в первый период формирования информационного общества подход к нормативно-правовому обеспечению
применения новых информационных технологий продолжился и
после завершения этапа «Электронная Россия (2002–2010 гг.)».
Накопленный в ходе работы с персональными данными опыт и
растущий уровень технологического развития информационных систем потребовали многочисленных изменений федерального законодательства. Это особенно ярко проявилось в работе
по совершенствованию федерального закона ФЗ-152 от 27 июля
2006 года «О персональных данных», пережившего на 1.01.2020,
по нашим подсчетам, 20 редакций, включающих 67 изменений
и дополнений [14]. Абсолютное большинство из них пришлось
на 2011–2017 годы, когда в рамках начавшегося второго этапа
развития «Информационного общества» реализовывался проект создания «Электронного правительства», обеспечивший
16
I. Цифра и право: брак по расчету
достижение основных целей принятой на 2011–2020 годы программы. Как и на первом этапе, особое внимание уделялось обработке и систематизации персональных данных граждан, информация о которых из органов исполнительной власти регионов
и муниципалитетов, благодаря созданным в рамках ЭП систем
межведомственного электронного взаимодействия (СМЭВ), стала наполнять государственные информационные системы (ГИС)
федерального уровня.
Указ Президента РФ № 203 от 9 мая 2017 года «О Стратегии
развития информационного общества в Российской Федерации
на 2017–2030 годы», признавший утратившей силу Стратегию
развития ИО 2008 года [20], по сути, досрочно подвел черту под
вторым этапом становления ИО в России, рассчитанным на период с 2011 по 2020 год. Следует отметить, что полученные к
2017 году практические результаты по формированию инфраструктуры ИО базировались на методологической платформе
Стратегии 2008 года, масштабных инфраструктурных решениях по созданию электронного правительства, реализованных в
рамках постановлений Правительства РФ и других нормативно-правовых документов 2009–2012 гг. [21–27]. Анализ этих
документов показывает, что принятие указанных решений и их
успешное выполнение позволило создать полноценную инфраструктуру, обеспечивающую информационно-технологическое
взаимодействие ИС органов власти, граждан и бизнеса и имеющую значительный потенциал дальнейшего развития на более
совершенной технологической и программной базе. В реализации второго этапа развития ИО в 2011–2017 годах важную роль
сыграли федеральные органы государственного управления,
обеспечившие создание необходимых для работы органов власти
нормативно-правовых актов.
Значительный вклад в достигнутый положительный результат внесли специалисты министерств, ведомств, НИИ, которые
разработали качественную техническую документацию и инструкции, обеспечили создание на их основе материально-технической базы для внедрения цифровых технологий в органах
власти и внесли значительный вклад в подготовку кадров в рамках отраслевых структур по подготовке и повышения квалифи-
17
Цифра и влаcть: цифровые технологии в государственном управлении
кации кадров. О глубине проработки проблем создания ЭП и качестве предлагаемых решений свидетельствует утвержденный
Минкомсвязи РФ 13 июля 2010 года «Системный проект формирования инфраструктуры электронного правительства». Оснащенный хорошо исполненными схемами и пояснительными
материалами этот документ позволяет детально изучить архитектуру создаваемого «Электронного правительства» и особенности функционирования каждого его элемента среди которых
важную роль играют информационные системы федеральных
(ФОИС) и региональных (РОИС) органов власти, межведомственного электронного взаимодействия (СМЭВ), межведомственного электронного документооборота (МЭД), межведомственного
электронного документооборота органов власти (МЭДО), идентификации и аутентификации (ЕСИА), нормативно-справочной
информации (ЕСНСИ), федеральные, региональные и муниципальные реестры и порталы госуслуг. Благодаря высокому качеству представленных в системном проекте сведений, его активно
используют в высшем и дополнительном образовании, при подготовке специалистов по новым информационным технологиям
в сфере государственного и муниципального образования [24].
На основе анализа правовых аспектов первых двух этапов
развития ИО можно сделать вывод о формировании в России
многоуровневой иерархической системы нормативного правового обеспечения формирования Информационного общества, объединяющей весь спектр применяемых в настоящее время законов, кодексов, указов, постановлений и нормативно- правовых
актов и других форм взаимодействия государства с гражданами
и организациями. Своевременность в разработке и принятии
стратегий и программ, федеральных законов и нормативных
актов, их взаимосвязь, последовательность и синхронность в
исполнении, кадровая и финансовая обеспеченность инновационных процессов, позволили сформировать один из наиболее
эффективных секторов российской экономики. В нашем исследовании основное внимание сосредоточено на федеральном уровне, где на данном этапе развития ИО концентрируются наиболее
активные драйверы информационного развития и необходимые
финансовые ресурсы.
18
I. Цифра и право: брак по расчету
Стремительное развертывание в 2010-х годах технологической революции, характеризующейся переходом от линейных к
экспоненциальным процессам развития, поставило перед Россией качественно новую задачу синхронизации темпов разработки
цифровых технологий ведущими экономиками мира и их внедрения в органы власти нашей страны. Приступить к работе в
этом направлении помогли предшествующие усилия органов государственной власти и управления по формированию нормативного правового обеспечения развития новых информационных
технологий в рамках первого (2000–2010 гг.) и второго (2011–
2017 гг.) этапов создания ИО. С учетом экспоненциального ускорения динамики роста цифровых технологий уже за несколько
лет до формальных сроков завершения государственной программы «Информационное общество 2011–2020 гг.» и в связи с
необходимостью всестороннего анализа новых технологических
вызовов, проведенного различными объединениями и группами
специалистов, возникла потребность в серьезной корректировке
стратегических планов в этой сфере. Указ Президента РФ № 203
от 9 мая 2017 года «О Стратегии развития информационного общества в Российской Федерации на 2017–2030 годы», став финишной чертой второго этапа развития ИО, одновременно, явился началом третьего «цифрового этапа, в котором мы находимся
сейчас.
Опыт, накопленный в результате создания и исполнения федеральных законов «О персональных данных», «Об информации,
информационных технологиях и о защите информации» и ряда
других правовых актов, охватывающих основные направления
развития ИО, уникальные навыки, полученные в ходе разработки и запуска систем «Электронного правительства», в сочетании
с глубоким пониманием необходимости повышения эффективности развития страны и решения обострившихся проблем информационной безопасности, привели в середине 2010-х годов к
активизации работы федеральных органов власти по комплексному поиску дополнительных ресурсов для преодоления возникших проблем на основе новых технологических решений.
С учетом первоочередного характера проблем защиты безопасности страны 31 декабря 2015 года Президентом РФ был
19
Цифра и влаcть: цифровые технологии в государственном управлении
подписан Указ № 683 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации», в котором впервые было обращено
внимание на возможности использования информационных и
коммуникационных технологий для распространения и пропаганды идеологии фашизма, экстремизма, терроризма и сепаратизма, нанесения ущерба гражданскому миру, политической и
социальной стабильности в обществе. В Стратегии был поставлен вопрос о совершенствовании предупреждения преступности, в том числе в информационной сфере [28]. В целях реализации требований данной Стратегии был принят Федеральный
закон от 06.07.2016 № 374-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О противодействии терроризму» и отдельные
законодательные акты Российской Федерации в части установления дополнительных мер противодействия терроризму и обеспечения общественной безопасности». Он содержит положение
о хранении в течении 6 месяцев операторами связи и интернет
провайдерами текстовых сообщений, голосовой информации,
изображений, звуков, видео и иных сообщений, что создает возможности использования информационно-коммуникационной
среды и ИТ для раскрытия преступлений. Одновременно с учетом опыта, накопленного в борьбе с запрещенной в России террористической организацией ИГИЛ, был принят Федеральный
закон от 06.07.2016 № 375-ФЗ «О внесении изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации и Уголовно-процессуальный
кодекс Российской Федерации в части установления дополнительных мер противодействия терроризму и обеспечения общественной безопасности» [29].
В развитии этой проблематики 7 марта 2019 года Государственная Дума РФ утвердила в третьем чтении пакет законопроектов о распространении недостоверной информации и неприличном поведении в интернете, внесенные депутатом от «Единой
России» Дмитрием Вяткиным, сенаторами Александром Клишасом и Людмилой Боковой. Согласно тексту закона о распространении недостоверной информации, утвержденному во втором чтении, в перечень информации, подлежащей внесудебной
блокировке по ст. 15.3 закона «Об информации», должна быть
добавлена и «недостоверная общественно значимая информа-
20
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]