Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Цифра и власть цифровые технологии в государственном управлении. Коллективная монография
.pdf
IX. Экспериментальные правовые режимы: от «песочниц» к «теплицам»
лирования развития субъектов РФ и отдельных предприятий,
учитывающих их территориальные и производственно-логистические особенности. В наиболее сложном положении оказалась
Калининградская область, которая фактически стала заграничной территорией России в окружении суверенных европейских
государств, а впоследствии — анклавом внутри Европейского
союза. Разрушение кооперации между предприятиями, потеря
традиционных рынков, установление новых государственных
границ со стороны Литвы и Белоруссии, приведших к экономической изоляции территории с почти миллионной численностью
российских граждан, стало серьезным вызовом руководству
страны и непростым испытанием для калининградцев.
В условиях бюджетного дефицита Россия не имела возможности прямого дотирования региона в необходимом объеме, что
подтолкнуло Правительство к нестандартному решению, связанному с созданием в Калининградской области специального
экономического режима, отличного от всей страны. 25 сентября
1991 г. Совет Министров РСФСР принял постановление «О первоочередных мерах по развитию свободных экономических зон
в Калининградской и Читинской областях» и утвердил соответствующее положение о свободной экономической зоне «Янтарь».
При этом, реальные экономические преимущества Калининградская область получила только после принятия 23 декабря
1992 г. специального Президентского Указа по СЭЗ «Янтарь».
Судьбу экономического эксперимента в Калининградской
области легкой не назовешь. В результате принятия 1 июля
1993 г. Закона РФ “О таможенном тарифе» область лишилась
своих льгот, поскольку налоговый режим был унифицирован по
отношению ко всем предприятиям страны. Автор хорошо помнит, каких неимоверных усилий стоило, чтобы вернуть в территориально отделенный от России области специальный экономический режим. Указом Президента РФ «О Калининградской
области» от 7 декабря 1993 г. льготный таможенный режим
для области был восстановлен сроком на 10 лет. Этот документ
фактически заложил основу разработанной в октябре 1994 г.
Концепции федеральной политики в отношении Калининградской области. Значительную роль в становлении новой рыноч-
131
Цифра и влаcть: цифровые технологии в государственном управлении
ной экономики Калининградской области сыграло принятое
25 мая 1994 г. Постановление № 531 «О неотложных мерах по
стабилизации экономического положения Калининградской области», в соответствии с которым Министерству финансов Российской Федерации было предписано «предоставлять ежегодно,
начиная с 1994 года, на основании предложений администрации
Калининградской области инвестиционный налоговый кредит
предприятиям, расположенным на данной территории, для осуществления программ социально-экономического развития Калининградской области».
Постоянные конфликты с федеральными чиновниками
по поводу «данных свыше» льгот региону инициировали разработку командой первого губернатора области профессора
Ю.С. Маточкина проекта Федерального закона «Об Особой экономической зоне в Калининградской области». В ноябре 1995 г.
Калининградская область все-таки добилась принятия Государственной думой России отдельного Федерального закона 13-ФЗ
«Об Особой экономической зоне в Калининградской области»,
окончательно возвращавшего ей режим свободной таможенной
зоны. 22 января 1996 г. этот Закон был подписан Президентом
России. Данным правовым актом в области был установлен
льготный режим для инвестиций и предпринимательской деятельности. Наибольшее значение при этом имел устанавливавшийся на всей территории области режим свободной таможенной зоны. Администрация ОЭЗ, функции которой возлагались
на администрацию Калининградской области, по согласованию
с Правительством РФ была вправе устанавливать дополнительные ограничения таможенного режима и исключения из него в
целях защиты местных производителей.
Вскоре после принятия указанного закона была утверждена
«Федеральная целевая программа развития ОЭЗ в Калининградской области на 1998–2005 гг.» (Постановление Правительства
России от 29 сентября 1997 г., № 1259). Она была разработана
группой экспертов, в число которых входил и автор ЭАИ, совместно с администрацией Калининградской области и представлена в Правительство России Министерством экономики
по согласованию с Министерством финансов и другими заинте-
132
IX. Экспериментальные правовые режимы: от «песочниц» к «теплицам»
ресованными федеральными органами исполнительной власти.
Программа зафиксировала предложения региональной администрации к центральной исполнительной власти в части безвозвратного бюджетного финансирования объектов общественно
значимой инфраструктуры. В ней было перечислено множество
коммерческих инвестиционных проектов, реализация которых
предполагалась за счет ресурсов частных инвестор.
Несмотря на тяжелейший кризис 1998 года регион, имевший
стимулирующее его развитие законодательство, сумел в течение
последующих лет продемонстрировать самые высокие за постсоветский период темпы экономического роста. А это, в свою
очередь, позволило Президенту РФ на прошедшем в 2001 году
заседании Совета Безопасности в Калининградской обрасти поставить перед Правительством России и руководством региона
задачу достижения в ОЭЗ уровня и качества жизни сопоставимого с соседними странами Евросоюза. Именно в это время развитие Калининградской области стало рассматриваться с точки
зрения объединения интересов международных (прежде всего
ЕС), федеральных и региональных приоритетов. Это позволяло
интегрировать усилия сторон и отводило Калининградской области особую роль пилотного региона сотрудничества и партнерства с Европейским союзом.
Как считают многие специалисты, это позволило в опережающем порядке использовать механизмы развития, еще не апробированные на территории России, и в дальнейшем продвигать их
на остальные регионы, формируя общие инструменты поддержки реформ с Европейским союзом. Основной упор был сделан на
повышение инвестиционной привлекательности области за счет
системы инвестиционных льгот и снижения административных
барьеров для бизнеса. Данная работа в конечном счете привела к принятию 10 января 2006 г. нового Федерального закона
16-ФЗ «Об Особой экономической зоне в Калининградской области и о внесении изменений в некоторые законодательных актах», одним из официальных разработчиков которого является
автор данного ЭАИ. В последующем федеральное законодательство еще трижды вносило значимые поправки в специальные
экономические режимы региона, тем не менее практика трех
133
Цифра и влаcть: цифровые технологии в государственном управлении
десятилетий правовой защиты новаций через создание экспериментальных правовых режимов в единственном российском анклаве доказала свою высокую эффективность, преобразовав этот
регион и сделав его одним из самых привлекательных для жизни
в России.
Неудивительно, что ведущим организатором разработки и
главным пропагандистом идеи создания экспериментальных
правовых режимов для продвижения национального проекта
«Цифровая экономика Российской Федерации» является выходец из Калининградской области Заместитель Министра экономического развития Шипов Савва Витальевич. Представленный
им на обсуждение законопроект «Об экспериментальных правовых режимах в сфере цифровых инноваций в Российской Федерации» определяет порядок инициирования, установления, реализации, мониторинга реализации, оценки результативности
экспериментальных правовых режимов в сфере цифровых инноваций (далее по тексту — экспериментальные правовые режимы), состоящих во временном адресном контролируемом установлении экспериментального (в отсутствии существующего
или отличающегося от существующего) нормативного правового
регулирования для применения цифровых инноваций или осуществляемой с их использованием деятельности в Российской
Федерации.
Под цифровой инновацией понимается новое средство, поддерживающее использование цифровых процессов, ресурсов и
сервисов, или новая система таких средств на основе технологий
больших данных, нейротехнологий и искусственного интеллекта, системы распределенного реестра, квантовых технологий, новых производственных технологий, промышленного интернета,
компонентов робототехники и сенсорики, технологий беспроводной связи, технологий виртуальной и дополненной реальностей,
а также иных технологий, получивших отражение в правовых
актах, утвержденных высшими органами государственной власти Российской Федерации в качестве технологий, относящихся
к категории цифровых технологий или к сфере цифровой экономики, или новая форма использования такого существующего
средства или такой существующей системы средств.
134
IX. Экспериментальные правовые режимы: от «песочниц» к «теплицам»
«Регуляторные песочницы», как принято называть подобный регулятивный механизм для апробации инновационных
продуктов бизнеса, будут создаваться за 180 дней, а сроки их
действия составят до трех лет. Об этом сообщил Заместитель
Министра экономического развития РФ С. Шипов на сессии
«Открывая двери будущему: правовые эксперименты как sine
qua non цифровой трансформации» Восточного экономического
форума (ВЭФ) 5 сентябре 2019 года. Обращая внимание на уникальный характер документа, он подчеркнул: «В чем принципиальное новшество, предлагаемое законопроектом («Об экспериментальных правовых режимах в сфере цифровых инноваций»),
это — возможность создания «песочниц» за 180 дней от начала
и до конца за счет того, что правительство РФ наделяется специальными полномочиями по принятию таких быстрых решений». Это в свою очередь позволит бизнесу быстрее приступать к
тестированию новых технологий, что наш взгляд крайне важно с
учетом экспоненциальной динамики развития технологий.
«Мы предлагаем сделать четкую рамку: три года — это максимальный срок, когда «песочница» должна работать», — заявил Шипов. При этом он подчеркнул, что результатом действия
«песочницы» должно стать внедрение инновации в экономику.
«Главная задача, чтобы после того, как время, на которое она
создавалась, пройдет, регулирование автоматически было распространено уже на всю территорию Российской Федерации, на
все общественные отношения», — отметил замминистра. «Наше
желание — создать некую фабрику, когда это будет действительно гибкий инструмент, позволяющий в разных сферах очень быстро тестировать новые возможности и делать их работающими
за рамками экспериментальных режимов, если они подтвердили свою жизнеспособность», — резюмировал замглавы Минэкономразвития [128].
Опыт работы над такого рода инновационными законопроектами, да еще имеющими, как проект закона о «регуляторных
песочницах», около 90 страниц текста, свидетельствует о крайней сложности продвижения подобных законов. Понимание необходимости решения этой проблемы в интересах скорейшей
цифровизации России проявил вице-спикер Совета Федерации,
135
Цифра и влаcть: цифровые технологии в государственном управлении
председатель Совета по развитию цифровой экономики при Совете Федерации А. Турчак. 25 сентября 2019 года он заявил, что
«если необходима какая-то поддержка, помощь наших экспертов, членов Совета, то мы готовы с нашими экспертами собраться… Хотелось бы, чтобы этот законопроект был как можно быстрее внесен».
Министр экономического развития М. Орешкин (ныне бывший), обсуждая ситуацию с продвижением законопроекта, был
вынужден признать, что эта работа нуждается в поддержке Совета по развитию цифровой экономике при Совете Федерации.
Поясняя особенности продвигаемого им революционного документа, он заявил: «Мы де-факто из единого правового поля делаем определенные исключения, которые просто необходимы для
того, чтобы тестировать новые законодательные, административные решения в части применения новых технологий. Это тот
же искусственный интеллект, все, что связано с большими данными, обработкой данных — здесь еще во многом неизведанное
пространство с точки зрения нормативно-правового поля». Важность скорейшего преодоления разногласий, связанных с принятием законопроекта о «регуляторных песочницах», особенно велика сейчас, когда на базе этого решения предполагается
апробация многих инновационных механизмов развития производства и оказания услуг в сфере цифровой медицины, транспорта, электронного обучения, торговли, строительства, финтеха
и государственного управления. Как остроумно замечают продвигающие данную тему специалисты, в России в силу масштаба накопившихся проблем во внедрении цифровых технологий
пришло время переходить при применении экспериментальных
правовых режимов от «западных регуляторных песочниц» к
«русским регуляторным теплицам».
136
Х.
Цифровое правосудие:
от смарт-контрактов
к смарт-суду
Правосудие следует рассматривать,
как воздание каждому своего.
Цицерон
Основные мероприятия по цифровизации государственного
управления сформулированы в федеральном проекте «Цифровое
государственное управление», входящем в состав национального
проекта «Цифровая экономика Российской Федерации». В пояснении к федеральному проекту отмечается, что он направлен на
достижение национальных целей, определенных в Указе Президента Российской Федерации от 7 мая 2018 г. № 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской
Федерации на период до 2024 года», и оказывает прямое влияние на обеспечение ускоренного внедрения цифровых технологий в экономике и социальной сфере.
В рамках федерального проекта выделено два основных направления:
1) внедрение цифровых технологий и платформенных решений в сферы государственного управления и оказания государственных услуг, в том числе в интересах населения,
субъектов МСП;
2) разработка и внедрение национального механизма осуществления согласованной политики государств–членов
Евразийского экономического союза при реализации планов в области развития цифровой экономики.
137
Цифра и влаcть: цифровые технологии в государственном управлении
Объективно оценивая проделанную за последние двадцать
лет работу по развитию и использованию ИКТ, можно особо отметить достигнутые в стране значительные результаты по созданию ИКС взаимодействия государства, граждан и бизнеса.
По данным на конец 2018 г., среднесуточное число пользователей порталов госуслуг в РФ составляло 1,150 млн человек (что
в 3 раза превышает показатель аналогичного периода прошлого года). Официально на портале государственных услуг Российской Федерации зарегистрировано 85 млн. пользователей.
В 2018 г. они заказали через приложения 1,3 млрд услуг и провели 25,7 млн платежей на сумму 50 млрд руб. [129].
Скачкообразный рост основных параметров оказания госуслуг свидетельствует о том, что огромные изменения произошли,
как в Едином портале государственных и муниципальных услуг,
входящем в инфраструктуру электронного правительства, так и
в организации деятельности ЭП в целом. Эти данные, кроме того,
подтверждают еще один ранее сделанный вывод, что именно в
2017–2018 годах произошли коренные изменения в общественном сознании: во-первых, у большинства наших сограждан выросло доверие к системе оказания услуг в электронном виде; вовторых, завершилось освоение простейших пользовательских
функций электронных гаджетов старшим поколением россиян,
которые по достоинству оценили онлайновый сервис, особенно в
здравоохранении.
Цифровые решения сегодня широко применяются сегодня и
в различных видах юридической деятельности (судебной, правоохранительной, правоприменительной, правозащитной и др.).
Так, в сфере судопроизводства эффективно функционирует ряд
электронных сервисов: онлайн-взаимодействие при подаче процессуальных документов в суд, получение судебных актов в
электронном виде, доступ к электронной картотеке судебных
дел. С 2017 г. Московский городской суд и районные суды Москвы начали принимать документы в электронном суде через
портал mosgorsud.ru. На оказание электронных услуг перешел
и Московский арбитражный суд. К сожалению, ряд наиболее
трудоемких рутинных операций, таких как, изучение дела, снятие содержащихся в нем фотокопий и получение решения суда,
138
Х. Цифровое правосудие: от смарт-контрактов к смарт-суду
приходиться осуществлять по-старинке: через многочасовое выстаивание в очередях и личное присутствие.
По мнению ряда специалистов, отдельные элементы уже внедренного или внедряемого в практику электронного правосудия
можно разделить на несколько групп в зависимости от их предназначения и направленности:
— элементы электронного правосудия, отражающие откры-
тость правосудия и судебной системы в целом;
— элементы электронного правосудия, направленные на
взаимодействие с отдельными лицами, участвующими в
судопроизводстве, по отдельным делам;
— элементы электронного правосудия, направленные на
обеспечение деятельности суда и его взаимодействие с
другими государственными органами.
В целях совершенствования информационного обеспечения
органов и организаций прокуратуры Российской Федерации утверждена Концепция цифровой трансформации органов и организаций прокуратуры Российской Федерации до 2025 г. [130].
Большая работа по созданию электронной инфраструктуры,
существенно повышающей безопасность и сохранность юридически значимых сведений, скорость и качество получения нотариальных услуг, была проделана российским нотариатом. Базой
для этой инфраструктуры стала созданная Минюстом России и
Федеральной нотариальной палатой Единая информационная
система нотариата.
РФ сегодня переживает «переходный» период от электронного правительства, где при оценке результативности государственного управления особое внимание уделялось адаптации
государственных услуг к потребностям отдельных граждан (их
групп), к этапу формирования цифрового правительства, в котором особое внимание уделяется вопросам открытости, прозрачности, качества управления и взаимодействия, вопросам доверия органам власти.
Неизбежный процесс дальнейшей цифровизации обусловливает острую необходимость использования уже в самой близкой
перспективе искусственного интеллекта и роботов. В этих условиях потребуется выработка четких и однозначных правил пове-
139
Цифра и влаcть: цифровые технологии в государственном управлении
дения при их использовании искусственного. Такая работа проводится, как в рамках общественных объединений специалистов
в области ИТ, так и в государственных НИИ и НИЦ. Крайне актуальным является и использование цифровых технологий для
правового обеспечения социальной сферы, реализации и защиты
социальных прав граждан.
Началом нового этапа цифровизации всей сферы правовых
отношений в России можно считать 1 октября 2019 года, когда
вступил в силу Федеральный закон от 18.03.2019 № 34-ФЗ, закрепивший в ГК РФ ряд базовых положений для регулирования
рынка новых «цифровых» объектов экономических отношений,
а также для совершения и исполнения сделок в цифровой среде.
Теперь цифровыми признаются права, содержание и условия
осуществления которых, определяются по правилам информационной системы, отвечающей установленным законом признакам:
— цифровые права должны быть названы в таком качестве
в законе;
— осуществление таких прав, распоряжение или ограниче-
ние распоряжения ими возможны только в информационной системе;
— по общему правилу обладателем цифрового права счита-
ется лицо, которое может им распоряжаться;
— переход цифрового права по сделке не требует согласия
должника;
— допускается оборотоспособность цифровых прав (к ним
будут применимы общие положения о купле-продаже).
Создание цифровых прав, сфера их использования и особенности оборота будут определяться федеральными законами, разрабатываемыми с участием ЦБ РФ, Минфина, Минэкономразвития и других ведомств. Изменились и правила о письменной
форме сделки: к ней приравнено совершение сделки с помощью
электронных и иных технических средств. Для совершения
сделки в электронной форме необходима возможность воспроизвести ее содержание в неизменном виде на материальном носителе, а также достоверно определить волеизъявляющее лицо. При
этом специальный способ определения лица может быть установлен в правовых актах или соглашении сторон. Нововведения
140
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]