Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Цифра и власть цифровые технологии в государственном управлении. Коллективная монография
.pdf
ХIV. Цифровой мир: безопасность и порядок
ния, оставляя время для принятия чрезвычайных оперативных
мер, которые как минимум позволят спасти людей, а как максимум предотвратить аварию. Такой подход впервые позволяет
видеть в реальном времени не только сиюминутную ситуацию на
производстве, но и прогноз, что может произойти на данном производстве и примерное время наступления этих событий.
Предлагаемые решения не требуют от предприятий внедрения дорогостоящего оборудования. Программно-аппаратный
комплекс подключается к уже действующим системам — в первую очередь, к автоматизированной системе управления технологическим процессом (АСУ ТП). Пользователям системы
«Электронный инспектор» также будет достаточно обычных
компьютеров, уже имеющихся на ОПО. Вся работа проводится
без привлечения бюджетных средств. Данный проект является
исключительно российской разработкой и носит уникальный
характер.
Для применения дистанционных методов контроля необходимо подготовить изменения в законодательстве. Сейчас правительство завершает работу над базовыми законопроектами,
которые направлены на реформирование сферы надзора и контроля — это закон об обязательных требованиях в РФ и закон
о государственном контроле и муниципальном контроле в РФ
[180].
Необходимость подготовки отдельного закона, посвященного контрольно-надзорной деятельности, разработчики инициативы связывают с несовершенством действующего правового регулирования в данной сфере. В частности, указывается на
несистемность, наличие пробелов, недостаточность норм по вопросам профилактики нарушений обязательных требований, а
также неоправданный акцент на проведении проверок, являющихся наиболее затратным мероприятием как для бизнеса, так
и для контрольно-надзорных органов.
По данным Минэкономразвития России, в настоящее время в
РФ существует более 220 видов государственного контроля (надзора) — и это только на федеральном уровне. Однако, как показывает практика, в данном случае количество не переходит в
качество, и эффективность осуществляемого контроля часто вы-
231
Цифра и влаcть: цифровые технологии в государственном управлении
зывает вопросы и претензии (как со стороны проверяемых, так и
со стороны вышестоящих органов).
Законопроектом предлагается расширить практику использования информационных технологий при государственном и
муниципальном контроле. Так, в качестве основной формы взаимодействия между контролерами и проверяемыми предусмотрен
электронный обмен данными. Для такого обмена планируется
создать единый информационный ресурс, где в онлайн-режиме
будет размещаться информация о действиях контрольно-надзорных органов и о соблюдении обязательных требований.
Разработка и внесение в Госдуму проекта федерального закона «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном
контроле в Российской Федерации» свидетельствует о том, что
систему госконтроля (надзора) ожидают серьезные изменения.
«Принятие законопроекта позволит создать системное процессуальное регулирование контрольно-надзорной деятельности,
нацеленное на минимизацию административного давления на
субъекты предпринимательской деятельности» — считают разработчики инициативы. Они уверены, что новое регулирование будет способствовать уменьшению количества погибших и
пострадавших, снижению материального ущерба в сферах деятельности, в которых установлен госконтроль (надзор), а также
оптимизации расходов на осуществление контрольно-надзорной
деятельности [181].
232
XV.
Власть и цифра:
право силы или сила права
Для меня не важно, на чьей стороне сила,
важно то, на чьей стороне право.
Виктор Мари Гюго
Развитие информационного общества и особенно процесс
цифровизации в последние годы показывает способность России
учиться на примере активно растущих экономик мира и делать
достаточно самокритичные выводы по отношению к достигнутым в стране результатам. На место доминировавшего «ручного
управления» государством постепенно приходят более адекватные сегодняшним технологическим реалиям решения. В этой
связи вполне закономерным, что постановлением Правительства
РФ от 31.10.2018 № 1288 (ред. от 30.07.2019) «Об организации
проектной деятельности в Правительстве Российской Федерации» (вместе с «Положением об организации проектной деятельности в Правительстве Российской Федерации») был определен
порядок «Мониторинга реализации национальных проектов и
федеральных проектов» [182].
Предложенный Правительством мониторинг реализации национальных проектов (НП) и федеральных проектов (ФП) представляет собой систему мероприятий по измерению их фактических параметров, расчету отклонения достигнутых параметров
от плановых, анализу причин случившегося, прогнозированию
перспектив реализации национальных и федеральных проектов,
принятию управленческих решений по определению, согласованию и реализации возможных корректирующих воздействий.
233
Цифра и влаcть: цифровые технологии в государственном управлении
Он помогает перейти от архаичных форм периодической отчетности к он-лайновому контролю ситуации и использованию
ЦОДов, открывающих возможности получения глубоко обоснованных решений, направленных на достижение поставленных
проектами целей.
Обязательность отчета руководителей проектов всех уровней
контролируется ИС проектного офиса. Участники федерального
проекта, ответственные за достижение контрольных точек, не
позднее плановой даты представляют в информационной системе проектной деятельности сведения о реализации проекта, позволяющие сопоставить полученные данные с соответствующими контрольными.
Участники регионального проекта (РП), по сути повторяют
отработанную на вышестоящем уровне схему: ответственные за
достижение контрольных точек регионального проекта лица,
не позднее плановой даты достижения контрольной точки представляют в информационной системе проектной деятельности
информацию о реализации регионального проекта, содержащую
сведения о достижении соответствующих контрольных точек регионального проекта.
При этом руководитель федерального проекта обеспечивает
своевременное представление всеми участниками федерального
и регионального проекта в информационной системе проектной
деятельности информации об их реализации. Персонализация
ответственности исключает фактор неопределенности исполнителя: спрятаться за чьей-то спиной в этих условиях практически
невозможно.
Более того, в соответствии с пунктом 65 постановления, сведения, содержащиеся в отчетах по национальному и федеральному проектам, используются при оценке эффективности деятельности всех участников проектов, а также при подготовке
предложений по размеру материального стимулирования федеральных государственных гражданских служащих, являющихся их участниками.
Критериальная база, позволяющая оценить продуктивность
усилий участников ФП, отражена в разделе 2 паспорта НП
«Цели, целевые и дополнительные показатели НП». На её осно-
234
XV. Власть и цифра: право силы или сила права
ве можно оценить результативность работы всех участников НП
и ФП. В оперативном плане ключевую роль для оценки деятельности кадров приобретает раздел 4 паспорта НП «Задачи и результаты НП», разбитый по ФП. Обратившись, например, к ФП
«Нормативное регулирование цифровой среды», напрямую связанному с деятельностью федеральных законодателей, мы сразу
увидим, что отдельные позиции не выполнены.
Предложенная система мониторинга позволяет оперативно
увидеть и оценить сложившуюся в ФП ситуацию. Так, например, к 1.07.2019 .. предстояло обеспечить правовые условия для
внедрения и использования инновационных технологий на финансовом рынке, определить правовой статус и порядок оборота
цифровых финансовых активов. Ответственный за это Заместитель Министра финансов РФ А.В. Моисеев поставленную задачу, относящуюся к приоритетным в связи с прямым выходом
темы на одну из сквозных технологий, не выполнил. Причем по
данным СМИ легко можно увидеть, что Президент лично указывал на необходимость принятия в этой связи ФЗ «О цифровых
финансовых активах» в июле 2019 года. Затем бывший глава
Правительства настаивал на принятии закона Государственной
Думой в ноябре 2019 года. И что? Работа над ключевым для развития «Цифровой экономики» законом, идущая два года, так и
не была завершена. За это время технология блокчейн прошла
путь от 3.0 до 5.0 модификации, о чем написано выше, а чиновники федеральных ведомств продолжают спорить: «пущать или
не пущать» закон о ЦФА в жизнь.
Очевидный сбой в системе требует серьезного непредвзятого
анализа объективных и субъективных факторов, вызывающих
подобные ситуации. Преодоление опасной для страны законотворческой медлительности в условиях набирающей темп технологической революции может быть достигнуто различными
административными и иными мерами воздействия. Однако, на
наш взгляд, наиболее эффективным представляется включение
в рассмотрение спорных и неопределенных ситуаций, оправдавшего себя в юридической практике, третейского суда, составленного, например, из ведущих независимых от государства специалистов в данном вопросе.
235
Цифра и влаcть: цифровые технологии в государственном управлении
Что касается участия в цифровизации России региональных
органов исполнительной власти, то без сомнения в системе их
оценки должны присутствовать критерии, отражающие качественные результаты реализации проектов на уровне субъектов
федерации. В 2019 году Президент Владимир Путин подписал
Указ об оценке эффективности работы руководителей регионов
России и региональных органов исполнительной власти. В приложении к указу перечислены 15 важнейших критериев.
• Уровень доверия к власти.
• Количество высокопроизводительных мест во внебюджетном секторе.
• Численность СМП и индивидуальных предпринимателей.
• Производительность труда в несырьевых секторах.
• Уровень реальной зарплаты.
• Объем инвестиций в основной капитал (кроме федеральных
проектов).
• Уровень бедности.
• Ожидаемая продолжительность жизни при рождении.
• Естественный прирост населения.
• Количество семей, улучшивших жилищные условия.
• Уровень доступности жилья.
• Доля городов с благоприятной средой.
• Качество окружающей среды.
• Уровень образования.
• Доля автомобильных дорог [183].
Высоко оценивая набор показателей, отражающих изменения в уровне и качестве жизни жителей региона, нельзя не
отметить, что полученные сведения не позволяют определить
эффективность участия руководителей субъектов федерации в
решении оперативных задач, связанных с реализацией важнейшего для страны системообразующего НП «Цифровая экономика РФ». Ситуация в этом случае выглядит намного хуже, чем на
федеральном уровне, где каждое мероприятие имеет ответственного исполнителя рангом не ниже заместителя федерального
Министра. Наряду с необходимостью включения в систему критериев оценки руководителей регионов конкретных мероприятий, например, по цифровизации органов власти, принципиаль-
236
XV. Власть и цифра: право силы или сила права
но важно провести оценку знаний руководителя в соответствии
с обязательными для него компетенциями в области цифровой
экономики. Аналогичный подход должен получить развитие и
на муниципальном уровне управления.
Огромные масштабы столицы России и сложность решаемых
задач, предопределили инновационный характер решений, применяемых в её управлении, включая широкое применение цифровых технологий. В этой связи её опыт, как экспериментальной
площадки управления в России, особенно интересен для распространения и требует, поэтому, тщательного изучения.
В первую очередь следует обратить внимание на организационно-правовые подходы Мэрии Москвы. Для продвижения
инновационных решений, ею в рамках Департамента информационных технологий города Москвы было создано Управление
технологий распределенных ресурсов. Как рассказал, его руководитель Кирилл Поляков, они сосредоточились на решении
проблем, вызывающих в городе особую напряженность, где особенно важным является применение основанных на консенсусе
технологий блокчейна.
Первым удачным применением технологии блокчейна в городском управлении стал проект «Активный гражданин», взявший на себя роль общественной экспертизы по наиболее острым
вопросам социально-экономического развития Москвы. В результате на сегодняшний день сложилась сеть из 225 полных
узлов (серверов) с количеством более 10 млн блоков в цепочке
на сегодняшний день. Объем транзакций в секунду составляет
не менее 10. Архитектура системы по своему функционалу близка к ЭП. Для каждого опроса создается «свой» смарт-контракт с
фиксацией структуры и параметров опроса.
Важным событием для СМП столицы стало решение Мэрии
о распределении крайне востребованных ярморочных мест на
основе блокчейн-технологий. В 2019 году было подано 12 109 заявок, количество полных узлов сети выросло в результате заявочной компании с 98 до 139. Объем транзакций достиг 20 в секунду.
Благодаря характерной для публичного блокчейна транспарентности был окончательно снят вопрос о возможных коррупционных схемах предоставления мест на ярмарках выходного дня.
237
Цифра и влаcть: цифровые технологии в государственном управлении
Накопленный в Мэрии Москвы опыт позволил перейти к
применению блокчейн-технологий в еще более сложных проектах, таких как «Выборы в Мосгордуму» (на нескольких
участках в виде эксперимента), «Персональные данные» и
«ЖКХ на блокчейне» (устранение проблем фальсификации
справок из домовой книги, проект находится на стадии прототипирования). Полученные предварительные результаты
позволяют поставить задачу о масштабировании опыта на всю
Россию.
При рассмотрении нормативного правового обеспечения применения цифровых технологий в деятельности органов власти
различных уровней нами были проанализированы основные
проблемы формирования правовой системы, обеспечивающей
высокое качество цифровизации органов власти и динамичное
решение стоящих перед ней задач. При подведении итогов нашего исследования считаем целесообразным использовать классическую модель анализа рассматриваемой нормативной правовой
системы, позволяющей оценить:
1) эффективность решения стратегических задач государственного управления, основанных на цифровизации органов власти;
2) практику внедрения и развития в государственном управлении цифровых процессов и технологий;
3) возможности выбора и подготовки кадров для цифровой
экономики, их соответствие поставленным задачам внедрения цифровых технологий в органах власти.
Указанная модель достаточно близка к сложившейся в Евросоюзе практике. Подтверждением этому являются результаты цифрового саммита членов ЕС, состоявшегося 29 сентября
2017 года. В его решении были обозначены четыре ключевых вопроса развития цифрового государства:
1) создание оптимальной платформы для развития цифрового государства;
2) подготовка высококвалифицированной рабочей силы и
грамотных в цифровом отношении граждан;
3) формирование мер доверия к новым технологиям и обеспечение более высокого уровня кибербезопасности;
238
XV. Власть и цифра: право силы или сила права
4) адаптация правительства и в целом государственного сектора к требованиям и вызовам эпохи цифровых технологий.
Евросоюзовская модель цифрового государства, как и российская, рассматривает цифровое государство как платформу,
для которой необходимы: грамотные в цифровом отношении государственные чиновники, рабочие, все активное население; их
доверие к новым технологиям и обеспечение высокого уровня
кибербезопасности. В тоже время российский подход к развитию
цифрового государства как платформы имеет свои особенности,
связанные с многоуровневой иерархической системой государственного управления, количество взаимодействующих элементов в которой неизбежно приводит к снижению надежности ее
функционирования и росту операционных ошибок. Исходя из
предложенной ранее методологии, рассмотри отдельные уровни
этой системы.
1. Стратегия. Развитие в России цифрового государства как
платформы опирается на систему национальных и федеральных
проектов, федеральных программ, окончание которых намечено
на 31 декабря 2024 года. В этих условиях принципиально важным является проведение хорошо сбалансированной бюджетной
политики, своевременное выполнение проектных планов и заданий, непрерывный контроль выполнения намеченных работ,
рост базовых показателей как национального проекта «Цифровая экономика» в целом, так и отдельных федеральных проектов, в него входящих. Анализ указанных выше инвестиционнофинансовых продуктов показывает, что в России имеет место
крайне сложная система финансирования взаимосвязанных
проектов.
С одной стороны с конца 2018 года в России раскручивается
национальный проект «Цифровая экономика РФ», общие затраты государства на который составляют более 1,6 триллионов рублей. В тоже время действует постановление Правительства РФ
от 15.04.2014. № 316 (редакция 24.12.2019.) «Об утверждении
государственной программы Российской Федерации «Экономическое развитие и инновационная экономика» (с изменениями
239
Цифра и влаcть: цифровые технологии в государственном управлении
и дополнениями, вступающими в силу с 01.01.2020.). Несложно заметить, что ряд позиций национального проекта и государственной программы практически совпадают. Так, в подпрограмме 5 «Стимулирование инноваций» можно найти «развитие
у граждан компетенций цифровой экономики», а в федеральном
проекте «Кадры для цифровой экономики» нетрудно найти пункты «1.30… обучение по онлайн программам развития цифровой грамотности (накопительным итогом) — 10 млн человек» и
«1.31…обучение по развитию компетенций цифровой экономики
в рамках системы персональных цифровых сертификатов (накопительным итогом) — 1 млн человек». В обоих документах речь
идет о миллиардах рублей, касающихся финансирования одних
и тех же задач. В этой связи возникает вопрос об оптимизации
расходов, которую необходимо провести с учетом возможных потерь уже в ближайшее время.
При разработке стратегии особое значение имеют вопросы целеполагания, от которых в значительной мере зависит эффективность используемых ресурсов. Одной из самых острых проблем
в этой связи является противоречие, заложенное в Стратегии
развития информационного общества в РФ на 2017–2030 годы.
С одной стороны оно инициирует внедрения новейших цифровых технологий взаимодействия органов власти с гражданами,
а с другой стороны настаивает на сохранении традиционных и
привычных для граждан (отличных от цифровых) форм получения товаров и услуг. Одновременное функционирование двух параллельных, действующих на разных принципах систем наносит существенный ущерб экономике, дискредитируя цифровые
технологии, тормозя инновационные процессы, перекладывая
дополнительные затраты на активную часть населения России.
В этих условиях встает вопрос о корректировки самой стратегии
и снижении негативного воздействия указанного фактора при
разработке законопроектов, касающихся реализации национального проекта «Цифровая экономика РФ».
Среди вопросов, которые малозначимых для других сфер,
но имеющих огромное значение для цифровых технологий,
выделяются особые риски цифровизации. Первым риском
«цифровизации» государственного управления можно назвать
240
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]