Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Цифра и власть цифровые технологии в государственном управлении. Коллективная монография
.pdf
I. Цифра и право: брак по расчету
го обеспечения формирования ИО на федеральном уровне, отражающую состав и функции основных её участников, формы
принимаемых ими решений, можно представить в следующем
виде.
I. «Стратегический уровень»: Президент РФ, Конституцион-
ный суд РФ, Комиссии и Советы при Президенте РФ —
стратегии, доктрины, основы политики, концепции, государственные программы, национальные и федеральные
проекты — международные договора и соглашения, хартии и меморандумы, Указы, протокольные решения комиссий и советов, их президиумов и руководителей.
II. «Законодательный уровень»: Федеральное Собрание РФ,
Верховный Суд РФ — федеральные законы, постановления, решения.
III. «Директивный (нормативно-правовой) уровень»: Прави-
тельство РФ, Председатель Правительства РФ, советы и
комиссии при Правительстве РФ — постановления, распоряжения, протокольные решения, другие директивные
документы.
IV. «Исполнительный (инструктивно-методический)»: фе-
деральные и отраслевые министерства и ведомства, межведомственные советы и комиссии, государственные корпорации, предприятия и организации, научные центры
и НИИ — приказы, распоряжения, нормативы, положения, методические рекомендации, инструкции и другие
решения по оперативному управлению.
3. Система нормативного правового регулирования формирования ИО, как видно из приведенного выше анализа, требует
непрерывной синхронизации взаимодействия различных уровней системы, как по содержанию, так и по срокам. Нарастающая
динамика технологического развития, подкрепленная вынужденно высокими темпами принятия и исполнения решений на
I, III–IV уровнях, обуславливает необходимость значительного
ускорения темпов законотворчества. Потребности оперативного
решения законодательных проблем все чаще вступают в противоречие с традиционными регламентными подходами к разработ-
31
Цифра и влаcть: цифровые технологии в государственном управлении
ке, согласованию и рассмотрению законопроектов. Это оказывает негативное воздействие на сроки реализации федеральных
проектов в составе наиболее динамичного, с точки зрения развития экономики, национального проекта «Государственная программа «Цифровая экономика Российской Федерации».
4. Возрастающая сложность новых задач цифровизации
страны при одновременном ускорении темпов их решения требует привлечения к работе законодателей все более широкого круга высококвалифицированных специалистов. В этой связи целесообразно расширить состав комиссий и советов при Комитетах
Государственной Думы и Совета Федерации на основе включения в них наиболее компетентных в сфере цифровизации специалистов, ученых и преподавателей, активно участвующих в
разработке проблем внедрения цифровых технологий в органах
власти. Такой подход важен и с точки зрения демонополизации
прав участия в совещательных и консультативных структурах
органов власти лишь узкого круга лиц, представляющих, как
правило, крупные монополистические организации и лоббирующих их интересы.
5. Крайне важным для координации и синхронизации процессов в системе нормативного правового обеспечения развития
ИО в РФ, особенно на этапе цифровизации, представляется создание межведомственных органов, «по вертикали» объединяющих представителей всех указанных выше уровней системы.
6. Повышение качества разработки законопроектов, сокращение сроков подготовки и принятия решений требует перехода
от рассмотрения отдельных проектов ФЗ к пакетному и экосистемному вариантам, когда бы объектом законотворчества становились все взаимосвязанные аспекты решаемой проблемы.
Одновременно, в рамках работы над законопроектом, связанным с внедрением цифровых технологий, должны решаться все
финансовые и организационные вопросы, позволяющие обеспечить скорейшее исполнение требований принятого нормативного, правового акта.
32
II.
Цифровая гонка:
опыт победителей
Кто думает как победитель,
рано или поздно побеждает.
Ричард Бах
В эпоху глобализации и глокализации развитие цифровых
технологий становиться ключевых направлением повышения
эффективности не только бизнес-процессов, но и всей системы
государственного управления. Активное внедрение цифровых
технологий происходит и в системе внешнеэкономической деятельности сотрудничающих стран, где принципиально значимыми являются вопросы нормативно-правового обеспечения
определенного уровня технологической унификации взаимодействующих между собой государств, что открывает качественно
новые возможности повышения эффективности их внешнеэкономических отношений.
При этом основным трендом развития цифровых технологий
в международном сотрудничестве государств является формирование новой управленческой концепции symphonic enterprise.
Эта концепция подразумевает достижение кумулятивного эффекта от внедрения государством и бизнесом сквозных технологий, каких, например, как блокчейн и системы искусственного
интеллекта. Цель этих усилий заключается в том, чтобы повысить эффективность работы «цифрового государства» на всех
уровнях: от отдельных структур и процессов до комплексного
ИК-взаимодействия граждан, госструктур и бизнеса.
Реализация концепции symphonic enterprise хорошо вписывается в общую доктрину формирования модели цифрового
33
Цифра и влаcть: цифровые технологии в государственном управлении
государства. При этом, по мнению П.С. Жернакова [53] эволюционный путь концепции цифрового государства не был однозначным. Конкретизируя свою позицию, автор делает вывод,
что нельзя говорить о том, что теоретическая основа концепции
цифрового государства развивалась и задумывалась целенаправленно как единое направление. Наоборот, такие характеристики она приобретает только сейчас, впитывая знания и опыт ряда
отдельных теорий и дисциплин. Они появились не пару лет назад и прошли достаточно долгий путь до того, как было решено
использовать их для цифровизации государств. Развитие кибернетики и связанных с ней наук шло рука об руку с осмыслением сущности, а затем и основных параметров «информационное
общество», понятие о котором зародилось в 1940-х годах.
Концепция цифрового государства прошла довольно длинный
и извилистый путь своего развития. Отдельные эволюционные
вехи ее становления рассматриваются в научных публикациях
М.Я. Веселовского [54], В.А. Козловского [55], М.Г. Прошиной
[56], Ю.Н. Шедько [57]. С учетом материалов научных публикаций данных авторов рассмотрим наиболее значимые этапы эволюции представлений о цифровом государстве.
Определенные исторические предпосылки зарождения цифрового государства были заложены и в Советском Союзе. Одним
из возможных прототипов цифрового государства в СССР стала
концепция первой Единой государственной сети вычислительных центров. Эта идея нашла отражение в опубликованной в
1956 году книге А.И. Китова «Электронные цифровые машины», которую затем перевели и опубликовали во множестве
стран, в том числе и в США. В 1959-м году рядом исследователей
было предложено создание единой автоматизированной системы
управления для вооруженных сил и народного хозяйства страны,
но власти не поддержали идею. Тем не менее вопросы развития
электронных технологий вошли в массовое сознание общества.
В 1960-х в США начали появляться первые научные работы по электронному делопроизводству и проекты по внедрению
компьютерных систем в работу госструктур. В начале 1970-х в
Калифорнийском университете была образована одна из первых крупных исследовательских групп по вопросам внедрения
34
II. Цифровая гонка: опыт победителей
автоматизированных систем управления в муниципальные и
государственные учреждения, а ученые, которые входили в эту
группу, стали одними из первых теоретиков в области цифрового государства. В это же время появились первые исследовательские группы в европейских странах. Здесь в лидеры вырвались
Германия и Австрия, а другие ведущие страны Европы присоединились к ним только в 1980-е годы. С развитием сетевых технологий начали появляться новые тематические направления,
которые были связаны с решением отдельных задач цифровизации.
В СССР внедрение систем электронного документооборота (СЭД) и автоматизации делопроизводства началось в 1980-х
годах в аппарате ЦК КПСС. Первые системы обладали весьма
скромными возможностями: секретарь мог вводить регистрационно-контрольные карточки, производить поиск по ним и вести
реестр документов. Только через 8–10 лет после этого начали появляться первые СЭД на предприятиях, а полноценный рынок
СЭД в России зародился уже в 90-е. Впоследствии электронный
документооборот охватил сферу управления знаниями и бизнеспроцессами, стал весомой составляющей концепции цифрового
государства, которая начала формироваться на пересечении разных сфер деятельности[58].
Активное развитие концепции цифрового государства и ее
практического применения, как видим, происходит в 90-е годы
прошлого века, хотя в целом стоит отметить, что в 90-х термин
«цифровое государство» в массовом обороте еще не присутствовал. Это случилось позже, но отдельные идеи, отражавшие идеи
внедрения цифровых технологий в государственном управлении
уже были в ходу. В данный период наиболее активно технологии развития цифрового государства разрабатывались в США.
Основным нормативно-правовым документом, определяющим
концептуальные основы развития «цифрового государства» стал
«Меморандум о цифровом государстве» (1997). В нем была сформирована основная идея концепции «Цифрового государства»,
суть которой состоит в том, что министерства должны были начать использование ИТ для повышения эффективности взаимодействия граждан, бизнеса и государства.
35
Цифра и влаcть: цифровые технологии в государственном управлении
В меморандуме был изложен ряд руководящих принципов
концепции «цифрового государства». Один из основных принципов, относящийся к работе с информацией, предписывал организовывать ее не по отдельным ведомствам, а по категориям
услуг. Второй принцип — открытость и удобство взаимодействия граждан с государственными организациями и предоставление информации в понятном виде. Третий — безопасность и
конфиденциальность такого взаимодействия. В связи с тем, что
к 2000 году уже более 40 процентов американцев были пользователями интернета, администрация Клинтона завершающим аккордом своей деятельности сделала запуск общедоступного цифрового портала госуслуг FirstGov.gov, сейчас — USA.gov. Тем
самым США в этом направлении опередили Россию на 10 лет.
В 2001 году Джордж Буш, сменивший Билла Клинтона на
посту президента США, продолжил развитие цифрового государства на основе модернизированной концепции ЦГ «Расширенное цифровое государство», которая предусматривала совершенствование ИТ в госсекторе, упрощение бизнес-процессов и
удобное для населения и государства объединение информационных потоков различных правительственных министерств и
ведомств.
Для достижения этих задач в 2002 году была создана специальная рабочая группа. Ею были выбраны 24 инициативы и
подготовлено экономическое обоснование для каждой из них.
В их числе были такие сервисы, как E-Authentication (портал
цифровых подписей); GovBenefits.gov (портал государственных
льгот); Business Gateway (портал для бизнеса). Ключевым событием в процессе развития ЦГ стало принятие «Закона о цифровом государстве» в 2002 году. Его положениями учреждался
специальный отдел в Административно-бюджетном управлении
и поощрялось использование ИТ для оказания государственных
услуг и межведомственных коммуникаций.
В 2003 году была опубликована обновленная стратегия цифрового государства. Она ставила интересы граждан в центр
внимания. В документе появилось такое словосочетания, как
например «доступ в три клика». Сегодня этот термин, характеризующий качество оказываемых ИТ-услуг, трансформировал-
36
II. Цифровая гонка: опыт победителей
ся «в один клик», что стало высшей оценкой ИТ-решений. Другие значимые идеи касались межведомственной коммуникации,
привлечения и удержания квалифицированной рабочей силы
для поддержки всех ИТ-инициатив. В течение года с публикации закона были запущены такие порталы, как volunteer.gov
(для координации волонтерских групп) и regulations.gov (для
публикации официальных документов госорганов).
Отличительной чертой стратегии цифрового государства
в США является наличие в ней рекомендаций по работе с информационной архитектурой правительственных предприятий
(Federal Enterprise Architecture Framework), основная задача которых повысить эффективность работы министерств и ведомств.
Этот свода лучших практик в стратегии цифрового государства
2003 года стал одним из первых вариантов комплексного подхода по централизации и объединению информационных услуг.
Целенаправленные усилия органов власти США дали свои результаты. Исследование 2004 года, проведенное Американской
ассоциацией государственного управления и ООН, это подтвердили: страна опередила остальные государства-члены ООН в развитии систем ЦГ.
Вопросами развития и реализации на практике концепции
«цифрового государства», ее законодательного обеспечения активно занимались и в других странах. Так, больших успехов на
пути к построению цифрового государства достиг Сингапур. Уже
в 80-х страна приступила к реализации национального плана по
«компьютеризации». В его рамках был создан Национальный
компьютерный совет (NCB). Одним из важных направлений его
работы стала компьютеризация системы оказания государством
услуг. На первых этапах совет занимался автоматизацией рабочих функций и документооборота в правительственных учреждениях. В 1989 году был запущен TradeNet — портал, который
служил единой платформой для торговых и логистических операций. К 2000-му в стране сформировалась стратегия IT2000
Masterplan. Значительная ее часть посвящена консолидации
ИТ-ресурсов вокруг решения задач граждан страны. В итоге был
предложен «План действий по внедрению концепции ЦГ» на
2000–2003 годы. Его основный посыл — правительственные ве-
37
Цифра и влаcть: цифровые технологии в государственном управлении
домства больше не должны быть изолированными друг от друга
и предоставлять комплексные услуги. Например, с 2003 года все
жители Сингапура в возрасте от 15 лет могут подать заявку на
получение SingPass — цифрового удостоверения личности для
совершения операций с правительственным порталом онлайнуслуг. Как и в случае с американцами, отставание России от
Сингапура в этой сфере может быть оценено в 8–10 лет.
При этом надо иметь в виду, что поиск новых возможностей
внедрения цифровых технологий в различные сферы жизни продолжатся. Говоря словами песни легендарной группы «Queen»:
“Show must go on!”, сингапурцы, сумевшие каждый позитивный
шаг в развитии страны превратить в рекламное шоу, продолжают использовать цифровизацию, и для решения проблем ее
граждан, и для повышения инвестиционной привлекательности
островного государства. Примером тому служит государственная
инициатива «Умная нация», направленная на улучшение жизни в Сингапуре на основе внедрения перспективных цифровых
технологий. Государственный сектор Сингапура известен своей
вовлеченностью в развитие экономики, что иногда даже препятствует активности частного сектора. Кроме того, его внутренний
рынок относительно невелик. Тем не менее, Государственное
технологическое агентство продолжает активную цифровизацию госструктур Сингапура. И это дает свои результаты. ВВП за
последние 4 года вырос на 23 процента, а по ВВП (ППС) на душу
населения Сингапур вышел в 2019 году на 4 место в мире, соревнуясь только с арабскими нефтяными гигантами. Неслучайно
опыт Сингапура является объектом постоянного внимания Минэкономразвития РФ и его структур.
Свои программы по созданию цифрового государства есть у
всех динамично развивающихся стран Юго-Восточной Азии.
Но мы остановимся на Японии, которая несколько десятилетий
входит в число лидеров мировой экономики, демонстрируя при
этом высокий уровень социально-политической стабильности.
Процесс цифровизации государственных услуг был начат в конце прошлого века и проведение в 2000 году Окинавского саммита «Большой восьмерки» по развитию ИО в какой-то мере стало
данью уважения мирового сообщества проделанной в Японии
38
II. Цифровая гонка: опыт победителей
работе. Еще в 1997 году здесь была запущена единая информационная платформа WAN Kasumigaseki, объединившая информационные потоки министерств и ведомств. В период с 1999 по
2005 года правительство Японии продолжило реализацию концепции «цифрового государства», охватившей широкий спектр
связанных с этим проблем. В дальнейшем была законодательно
закреплена программа e-Japan, которая объединила все меры по
построению цифрового общества, и, является главной программой по практической реализации концепции «цифрового государства» в «Стране восходящего солнца»
Развитию концепции и практическому построению цифрового государства особое внимание уделили органы власти и в Великобритании. С 1 апреля 2004 года в стране уже заработал сервис
электронного правительства DirectGov, предоставляющий значительное количество информационных ресурсов для граждан.
В октябре 2012 года он был отключен, а на замену пришел совершенно новый портал GOV.UK. Контент DirectGov генерируется
правительственными департаментами совместно с командой сервиса. Основной доступ к сервисам осуществляется посредством
веб-сайта, хотя также присутствует и ряд мобильных сервисов.
Помимо мобильной версии существует также и телевизионная версия DirectGov, которая представляет собой аналоговые
страницы телетекста. Существует и интерактивная телевизионная версия, поддерживаемая рядом операторов платных ТВ услуг, которой сегодня, не отходя от телевизоров, пользуются миллионы жителей Великобритании. Активность DirectGov также
реализуется в социальных сетях Twitter, Facebook и на YouTube.
В феврале 2017 года Британская Правительственная цифровая
служба (Government Digital Service, GDS; отвечает за проекты
электронного правительства Великобритании) обнародовала
национальную стратегию цифровых преобразований, в рамках
которой планируется обновить устаревшие ИТ-системы, более
эффективно использовать данные и создать единые платформы
для всех видов государственных услуг.
В рамках национальной стратегии цифровых преобразований сначала планируется изменить подход к оказываемым
гражданам госуслугам. Затем предполагается преобразовать
39
Цифра и влаcть: цифровые технологии в государственном управлении
сами государственные органы с цифровой точки зрения, а затем
сделать цифровым и все правительство. В частности, к 2020 году
будут разработаны взаимосвязанные комплексные сервисы,
реализована большая часть программ преобразований и сформирован новый подход властей к трансформации государства.
Будут построены общие компоненты и платформы, расширены
возможности действующих решений и адаптированы для работы в более широком поле, разработаны стандарты и правила для
использования компонентов и платформ. Цифровые сервисы и
отделы Правительственной цифровой службы уже в 2017 году
были подключены к единому домену Gov.uk, который обладает
высокими показателями надежности, безопасности и производительности. Gov.uk будет и дальше улучшаться в целях более
полного удовлетворения потребностей граждан и ожидается, что
в текущем 2020 году этим проектом будет пользоваться более
25 млн человек.
Еще одним элементом программы цифровой трансформации системы предоставления государственных услуг является
увеличение числа API-интерфейсов и расширение их функциональности внутри и за пределами электронного правительства.
К примеру, бухгалтеры могут автоматически подавать налоговые декларации с разрешения своих клиентов. Великобритания
активно изучает и перенимает опыт других стран для совершенствования своих технологий оказания госуслуг. В документе, посвященном стратегии цифровых преобразований, не упомянуты
конкретные технологии, при помощи которых будет выполнена
намеченная ИТ-трансформация. Скорее всего, в Великобритании, как и везде, акцент будет сделан на сквозные технологии,
облачные вычисления и программное обеспечение с открытым
исходным кодом.
Как мы уже отмечали в первой главе, проблема формирования единого информационного ресурса, содержащего полные
данные о гражданах России, вызывает тревогу не только у нас.
Не так давно, в начале июля 2018 года, Правительство Великобритании сумело законодательно закрепить единую базу биометрических данных граждан страны. Ее позволило быстрее и
эффективнее расследовать преступления, предельно упростить
40
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]