Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Финансовый менеджмент в секторе государственного управления. Учебное пособие
.pdf
Министерство образования и науки Российской Федерации
Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение
высшего образования
«Оренбургский государственный университет»
А. М. Балтина
ФИНАНСОВЫЙ МЕНЕДЖМЕНТ
В СЕКТОРЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО
УПРАВЛЕНИЯ
Учебное пособие
Рекомендовано ученым советом федерального государственного бюджетного
образовательного учреждения высшего образования «Оренбургский государственный университет» для обучающихся по образовательной программе высшего образования по направлению подготовки 38.04.08 Финансы и кредит
Оренбург
2017
УДК
330(075.8)
ББК
65.01я73
Б20
Рецензент ˗ заведующая кафедрой «Финансы» Казанского (Приволжского) федерального университета, доктор экономических наук,
профессор Н.М. Сабитова
Балтина, А.М.
Б20
Финансовый менеджмент в секторе государственного управления:
учебное пособие / А.М. Балтина; Оренбургский гос. ун-т. – Оренбург:
ОГУ, 2017. – 169 с.
ISBN 978-5-7410-1894-1
В учебном пособии на основе теории агентских отношений раскрыты осо-
бенности финансовых отношений в секторе государственного управления;
установлены содержательные характеристики бюрократической и органической моделей управления общественными финансами на трех уровнях политико-административной иерархии; показана реализация концепций финансового менеджмента в секторе государственного управления применительно к
управлению ликвидностью бюджета, к распределению накладных расходов
между услугами многопрофильного учреждения, к многопараметрической оценке деятельности учреждения на основе сбалансированной системы показателей, к оценке качества финансового менеджмента главных
распорядителей бюджетных средств на основе результативно-процессного подхода, к оценке эффективности использования бюджетных средств на
основе анализа характеристик каждого учреждения-аналога и расчете степени близости к оцениваемому объекту.
Для магистрантов и преподавателей высших учебных заведений, ас-
пирантов и соискателей, специализирующихся в сфере государственных
и муниципальных финансов.
УДК 330(075.8)
ББК 65.01я73
ISBN 978-5-7410-1894-1
Балтина А.М., 2017
ОГУ, 2017
2
Содержание
Введение ....................................................................................................................... 6
Раздел 1 Теория финансового менеджмента в секторе государственного
управления ................................................................................................................. 10
Глава 1 Сектор государственного управления в системе национальных
счетов .......................................................................................................................... 10
§ 1 Сектор государственного управления: понятие и место в системе
национальных счетов ................................................................................................ 10
§ 2 Статистические показатели сектора государственного управления ............. 13
К о н т р о л ь н ы е в о п р о с ы ............................................................................ 20
З а д а н и я д л я и н д и в и д у а л ь н о й р а б о т ы ..................................... 21
Глава 2 Агентские отношения между субъектами сектора государственного
управления ................................................................................................................. 21
§ 1 Субъекты сектора государственного управления ............................................ 21
§ 2 Типы иерархии в отношениях между субъектами сектора государственного
управления ................................................................................................................. 27
§ 3 Теория агентских отношений применительно к сектору государственного
управления ................................................................................................................. 33
§ 4 Специфичность активов в секторе государственного управления как
источник оппортунизма агента ................................................................................ 36
§ 5 Бюрократическая и органическая модели управления общественными
финансами .................................................................................................................. 43
К о н т р о л ь н ы е в о п р о с ы ............................................................................ 48
З а д а н и я д л я и н д и в и д у а л ь н о й р а б о т ы ..................................... 52
Глава 3 Методология финансового менеджмента в секторе государственного
управления ................................................................................................................. 53
§ 1 Финансовая деятельность в секторе государственного управления ............. 53
§ 2 Содержание, методы и инструментарий финансового менеджмента в секторе
государственного управления .................................................................................. 58
3
§ 3 Управление ликвидностью бюджетных средств ............................................. 64
§ 4 Результативность и эффективность в секторе государственного
управления ................................................................................................................. 68
К о н т р о л ь н ы е в о п р о с ы ............................................................................ 73
З а д а н и я д л я и н д и в и д у а л ь н о й р а б о т ы ..................................... 75
Раздел 2 Инструменты финансового менеджмента в секторе государственного
управления ................................................................................................................. 76
Глава 1 Планирование в секторе государственного управления ....................... 76
§ 1 Бюджетирование, ориентированное на результат, в секторе государственного
управления ................................................................................................................. 76
§ 2 Принципы бюджетного планирования расходов на оказание общественных
услуг ............................................................................................................................ 81
§ 3 Методы планирования затрат на оказание общественных услуг ................... 84
§ 4 Стандарты оказания общественных услуг и внедрение процессного подхода
в государственных (муниципальных) учреждениях .............................................. 96
§ 5 Распределение накладных расходов между услугами государственного
(муниципального) учреждения .............................................................................. 101
К о н т р о л ь н ы е в о п р о с ы .......................................................................... 110
З а д а н и я д л я и н д и в и д у а л ь н о й р а б о т ы ................................... 112
Глава 2 Оценка качества финансового менеджмента в секторе государственного
управления ............................................................................................................... 113
§ 1 Результативно-процессный подход к оценке качества финансового
менеджмента главных распорядителей бюджетных средств ............................. 113
§ 2 Сбалансированная система показателей как инструмент реализации
бюджетирования, ориентированного на результат .............................................. 124
§ 3 Бенчмаркинг и оценка эффективности бюджетных расходов ..................... 139
К о н т р о л ь н ы е в о п р о с ы .......................................................................... 145
З а д а н и я д л я и н д и в и д у а л ь н о й р а б о т ы ................................... 146
Список использованных источников .................................................................... 149
4
Приложение А Преобразование составления бюджета и методов управления в
целях повышения эффективности общественных расходов... 154
Приложение Б Частные поставщики предоставления общественных услуг…. 157
Приложение В Создание бюджетного процесса, ориентированного на
приоритеты .................................................................................... 159
Приложение Г Программы многопрофильного учреждения дополнительного
образования детей……………………………………………... 161
Приложение Д Сравнительная характеристика показателей мониторинга
качества финансового менеджмента главных распорядителей
средств федерального бюджета………………………………. 163
Приложение Е Группировка показателей мониторинга качества финансового
менеджмента главного распорядителя средств федерального
бюджета ………………………………………………………... 169
5
Введение
Модернизация социально-экономической системы современного обще-
ства была бы неполной, если бы в этот процесс не включилось государство как
организация, располагающая колоссальными (по сравнению с другими экономическими субъектами) по объему ресурсами. Модели управления ими должны не
только соответствовать ожиданиям граждан как налогоплательщиков, но и быть
комплементарными по отношению к преобладающему типу управления в коммерческом секторе экономики. В этом случае социально-экономическая система
имеет шанс для повышения устойчивости благодаря сглаживанию острых противоречий между экономическими субъектами.
Развитые страны, пройдя через процесс модернизации управления обще-
ственными финансами, получили дополнительный импульс для повышения конкурентоспособности отечественного бизнеса благодаря тому, что само государство как организация стало более эффективным. И этот результат состоит не
только в улучшении качества производимых общественных услуг, что само по
себе немаловажно, но и в возрастании сопряженности экономической системы в
целом.
Российское государство, объявив необходимость модернизации управле-
ния общественными финансами (хронологически – в 2004 г.), к настоящему времени не достигло значимых результатов в этой сфере. Инерционность государственного управления, большое число субъектов-участников, наличие значительного числа «застарелых» проблем и многое другое, несомненно, осложняют
поступательное движение по пути преобразований, что, тем не менее, не отменяет их важности.
Современный этап российской бюджетной политики характеризуется тем,
что органы власти сконцентрировали внимание на внутреннем механизме организации бюджетных отношений в рамках концепции финансового менеджмента,
6
отдельные элементы которой применимы для сектора государственного управления. Значимость изменения подходов к финансовому управлению в секторе
возрастает в связи с тем, что на оказание общественных услуг направляется все
больше бюджетных средств, причем, не только в абсолютном, но и в относительном выражении по сравнению с расходами на выполнение других функций государства. Это привело к повышению доли сектора в выпуске по экономике в целом.
Но при увеличении расходов бюджета на эти цели качественные изменения общественных услуг неочевидны, что делает внедрение инструментов финансового менеджмента в бюджетную практику настоятельно необходимым. Повышение эффективности управления бюджетными средствами с применением
инструментов финансового менеджмента по своему эффекту сопоставимо с привлечением дополнительных доходов в распоряжение государства.
В процесс преобразований управления общественными финансами вовлечены как органы государственной власти и местного самоуправления, так и государственные (муниципальные) учреждения. Роль последних возросла после
принятия закона № 83-ФЗ от 8 мая 2010 г. «О внесении изменений в отдельные
законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием
правового положения государственных (муниципальных) учреждений». Однако
кардинальные преобразования в механизме управления общественными финансами возможны лишь в случае повышения согласованности взаимодействия органов власти, выполняющих функции и полномочия учредителя государственных (муниципальных) учреждений, и самих учреждений. Институционализация
отношений между субъектами сектора государственного управления является
необходимой предпосылкой изменения их поведения, ориентированного на повышение результативности деятельности и эффективности использования бюджетных средств.
Ключ к изменению организационных и финансовых отношений в секторе
государственного управления дает теория агентских отношений, которая яви-
7
лась методологической основой для изложения в учебном пособии новых подходов к управлению общественными финансами. Этому посвящен первый раздел
учебного пособия, нацеленный на формирование понятийного аппарата исследования отношений между субъектами сектора государственного управления.
Для характеристики особенностей этих отношений задействован материал из
различных направлений экономической науки ˗ из статистики государственных
финансов, неоинституционализма, менеджмента, финансового менеджмента.
Междисциплинарный подход позволяет посмотреть на проблему управления общественными финансами с разных сторон и открывает возможности для обоснования применения ранее не задействованных инструментов в этой сфере. Одновременно студенты получают хороший пример для всестороннего исследования
научных проблем и поиска самостоятельных решений.
Второй раздел учебного пособия посвящен рассмотрению особенностей
приложения некоторых инструментов классического финансового менеджмента
к финансам сектора государственного управления. В разделе критически излагается сложившаяся практика управления общественными финансами, опирающаяся на следование утвержденной нормативно-правовой базе. На изменения в ней
обращается внимание с тем, чтобы подчеркнуть новации в процедурах, методиках, рекомендуемых методах и т.д. Одновременно студент, изучающий управление общественными финансами, приобретает умение видеть развитие явлений в
исторической последовательности, логической взаимосвязи с достигнутыми результатами и с внешними по отношению к сектору факторами.
В учебном пособии изложено несколько авторских методик приложения
инструментов финансового менеджмента в секторе государственного управления: обосновано управление ликвидностью счета бюджета на основе модели
Миллера-Орра, проведен расчет цены общественной услуги с учетом разных баз
распределения накладных расходов, сделаны рекомендации по применению сбалансированной системы показателей для государственных и муниципальных
учреждений, предложены направления совершенствования методики оценки качества финансового менеджмента главных распорядителей бюджетных средств,
8
разработана методика оценки эффективности использования бюджетных
средств.
В результате изучения материала учебного пособия студент приобретет
навыки анализа системы национальных счетов с целью выявления основных характеристик и динамики сектора государственного управления; изучения и применения нормативно-правовых документов в профессиональной деятельности;
анализа причин расхождения интересов экономических агентов сектора государственного управления и связанных с этим финансово-экономических рисков их
поведения; познакомятся с зарубежным опытом реформирования управления общественными финансами и смогут оценить перспективы его использования для
решения практических проблем в нашей стране.
Благодаря выполнению заданий для индивидуальной работы студент сможет рассчитать показатели сектора государственного управления в системе
национальных счетов, разработать сбалансированную систему показателей для
учреждений тех видов экономической деятельности, которые включаются в сектор государственного управления, оценить результативность деятельности и рассчитать эффективность использования бюджетных средств в высшем образовании, овладеет методическими подходами к оценке качества финансового менеджмента главных распорядителей бюджетных средств.
9
Раздел 1 Теория финансового менеджмента в секторе государственного управления
Глава 1 Сектор государственного управления в системе национальных счетов
§ 1 Сектор государственного управления: понятие и место в системе наци-
ональных счетов
Экономика страны в целом в соответствии с Системой национальных счетов (далее СНС) разделена на пять секторов: нефинансовые корпорации; финансовые корпорации; государственное управление; домашние хозяйства; не-
коммерческие организации, обслуживающие домашние хозяйства. Каждый сектор состоит из ряда институциональных единиц. Под институциональной единицей понимается экономическая структура, которая может от своего имени владеть активами, принимать обязательства и осуществлять экономическую деятельность и операции с другими структурами. К существенным характеристикам
институциональных единиц относятся:
способность институциональной единицы владеть товарами или акти-
вами от своего имени, т.е. она может обмениваться правами собственности на
товары или активы путем проведения операций с другими институциональными
единицами;
возможность принимать экономические решения, обязательства, иные
обязанности или будущие обязательства от своего имени, заключать контракты,
т.е. осуществлять экономическую деятельность, за которую она сама несет непосредственную ответственность и отвечает перед законом;
самостоятельное составление полного комплекта отчетности, включая
баланс активов, обязательств и чистой стоимости активов, или при необходимости составление такой отчетности для институциональной единицы.
10
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]