Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Финансовый менеджмент в секторе государственного управления. Учебное пособие
.pdf
ждением по поводу распоряжения и использования имущества, по поводу объема и структуры оказываемых услуг, финансируемых государством и потребителем. Организационно-экономический аспект отношений в СГУ должен быть
поддержан стимулирующим механизмом. Государство должно определить
меры, необходимые для минимизации отклонения поведения агентов от интересов принципалов.
Представленный на рисунке 2 финансовый механизм взаимоотношений
между публично-правовым образованием (учредителем или принципалом) и созданным им учреждением (агентом) в целом соответствует сложившейся в России системе отношений между этими субъектами. Число задействованных учреждением инструментов крайне ограничено. Расширение их состава и качества
необходимо для повышения эффективности финансового механизма в СГУ.
§ 5 Бюрократическая и органическая модели управления общественными
финансами
Государственное управление как профессиональная деятельность чиновников в органах государственной власти по претворению в жизнь политического
курса построено на принципах бюрократической иерархии:
− следование указаниям, содержащимся в политических документах;
− применение общих управленческих принципов к конкретным ситуа-
циям;
− регламентация правил административной деятельности.
Этот подход в государственном управлении общественными финансами
сохраняет свое преобладающее значение в наше время. Но в ряде стран он претерпел существенные изменения, обусловленные организационно-экономическими инновациями, заимствованными в коммерческом секторе экономики.
Государственное управление не является исключительно рациональной
деятельностью, подчиненной материальным целям. Однако функциональные
41
элементы менеджмента организаций и государственного управления, соответствующие управлению как виду деятельности, одинаковы: планирование,
42
ГЛАВНЫЙ РАСПОРЯДИТЕЛЬ
УЧРЕЖДЕНИЕ
Расщепление права
собственности
Функции управления
Планирование
Методы организации финансовых взаимоотношений
расчетно
-аналитический
прямого счета
проектный
утверждение форм финан-
совых документов и др.
мониторинг
бенчмаркинг
Мето
ды контроля (ревизия,
проверка,
обследование и
др.)
анализ на основе показате-
лей бухгалтерской отчетно-
сти
экстраполяции/индексный
Организация
Контроль
Финансовое обеспече-
ние учредителем
Трансакционные
издержки
ИЕРАРХИЯ
КАК
ТИП
ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ
Бюджетная заявка
Финансовый
план
Бухгалтерская
отчетность
Первичные
документы учета
Координация
утверждение
государственного задания
Мотивация
санкции
поощрение
Информация о
результатах
Рисунок 2 – Финансовый механизм организации взаимоотношений между учредителем и учреждением
43
организация, координация, мотивация и контроль. В тоже время в СГУ они реализуются с некоторыми особенностями.
Первая особенность. Политические и управленческие функции, выполняемые органами власти, нередко настолько тесно переплетены, что их сложно разделить. В политической системе происходит перевод ценностей в цели, а в
управленческой – целей в действия. Набор применяемых для этого инструментов
и методов должен быть санкционирован законодателем, поскольку это касается
выполнения установленных расходных обязательств государства. Степень свободы управленческих действий органов исполнительной власти существенно
ограничена нормами права в целях исключения волюнтаристских решений в отношении однородных объектов и событий. Следование процедурам, установленным нормативными правовыми актами, - важнейшая характеристика деятельности органов исполнительной власти в управлении общественными финансами.
Вторая особенность. Разграничение полномочий между публично-право-
выми образованиями разных уровней является условием формирования организационной структуры государства. Принятие решений об изменении разграничения полномочий – длительный процесс, который предполагает накопление проблем, их обсуждение и, наконец, принятие нового закона. Введение его в действие опирается на разработку подзаконных нормативных актов. По названным
причинам инерционность государственного управления, дополняемая бюрократической организацией, нацеленной на самосохранение в условиях отсутствия
конкуренции, препятствует динамичному и своевременному решению проблем,
связанных с перераспределением полномочий. В коммерческих организациях
эти вопросы решаются значительно оперативнее. Фактор времени имеет значение для приведения организационной структуры в соответствие с теми задачами,
которые нуждаются в решении.
Третья особенность. В СГУ абсолютно доминирует бюджетное планиро-
вание, построенное по принципу «сверху вниз» и ориентированное на достижение стратегических целей. Их реалистичность, обоснованность и достижимость
44
могут быть обеспечены за счет встречного потока информации в процессе планирования «снизу вверх». Принцип участия имеет значение в планировании
независимо от того, что является объектом этого процесса, расходы государства или коммерческой организации. Но масштаб государства как децентрализованной организации ограничивает сферу применения принципа участия, а его реализация существенно различается в зависимости от круга решаемых задач и
распадается на два самостоятельных направления.
Первое направление реализации принципа участия соответствует взаимоотношениям между публично-правовыми образованиями, которые участвуют в
выполнении совместных полномочий, реализуемых посредством государственных или региональных программ. Их разработка требует согласования целей, задач, ресурсов, сроков, мероприятий, т.е. вовлечения органов власти разных уровней в подготовку решений. Программы ориентированы, как правило, на реализацию инвестиционных экономических или социальных проектов, требующих значительных капиталовложений.
Второе направление – планирование постоянно повторяющейся деятельности, соответствующей полномочиям публично-правового образования по оказанию общественных услуг, требующей в основном текущих расходов и реализуемой через государственные (муниципальные) учреждения. Их участие в бюджетном планировании «сверху вниз» зависит от степени восприятия управляющей системой обратных связей, от ее умения правильно оценить результаты
предшествующей деятельности и внести необходимые поправки.
Четвертая особенность связана с особенностями координации в СГУ. Координация деятельность по согласованию и упорядочению усилий объединенных общей целью и совместной деятельностью людей в организации, в проекте.
Координация как функция государственного управления в своей основе также
имеет согласованность действий, обусловленную необходимостью достижения
стратегических целей и наличием совместных полномочий публично-правовых
образований разных уровней. В тоже время каждое публично-правовое образо-
45
вание относительно самостоятельная экономическая единица, признаками которой являются собственные цели, задачи, территориальная обособленность, организационная упорядоченность, финансовая самостоятельность. Собственные
полномочия публично-правовое образование решает самостоятельно. Координация деятельности между публично-правовыми образованиями одного уровня
практически не встречается, тогда как государственные (муниципальные) учреждения нередко участвуют в совместных проектах.
Пятая особенность характеризуется особенностями реализации контроля
как функции управления. Контроль представляет собой систему наблюдения и
проверки функционирования управляемого объекта для оценки обоснованности
и эффективности принятых управленческих решений, выявления отклонений от
запланированных параметров и причин этих отклонений с целью принятия корректирующих мер. Контроль призван установить обратные связи между управляющей системой и управляемым объектом. Каналом для установления таких
связей в СГУ являются мероприятия контрольных служб, деятельность которых
направлена на выявление законности и эффективности использования бюджетных средств.
В системе государственного управления контролю уделяется большое внимание, поскольку большинство общественных услуг предоставляются в неконкурентной среде. В ней точная их оценка потребителем на основе сравнения с
другими аналогичными услугами затруднена, а нередко невозможна. При этом
учреждения, работающие в одной сфере, но с разным качеством, могут получать
одинаковый объем финансирования от государства. Контроль с позиции соотношения выгод и затрат здесь имеет весьма ограниченное применение. Это связано
с тем, что результаты деятельности учреждения сопряжены с внешними эффектами, выходящими за пределы СГУ: бюджетные средства работают на экономику, создавая условия для воспроизводства рабочей силы, свойства которой
находят приложения в разных сферах.
46
В государственном контроле наибольшее значение отводится предварительному финансовому контролю с целью недопущения противоправных действий. Ущерб или упущенная выгода в СГУ не могут быть возмещены отдельным виновником-исполнителем в силу несоразмерности средств, находящихся
под его управлением, и получаемых им доходов. Поэтому законность использования бюджетных средств ставится во главу угла финансового контроля, призванного защитить экономические интересы государства и общества.
Государственное управление, создавая государство как организацию, упорядочивает взаимодействие между ее субъектами на всех уровнях административной системы. Под воздействием внешних импульсов от других субъектов
экономической системы меняется арсенал применяемых государством форм, методов и инструментов управления общественными финансами.
В таблице 6 показаны особенности бюрократической и органической моделей организации взаимоотношений в СГУ, исследованные на трех уровнях
принятия государственных решений политическом, распорядительном и ис-
полнительском по функциям управления.
Для бюрократической модели характерно широкое использование правил
и процедур, централизация полномочий, высокая специализация работ. Модель
стремится к максимальной эффективности и производительности на основе делегирования полномочий, выполнение которых оценивается с позиций законного и результативного использования бюджетных средств.
Органической модели соответствует высокий уровень адаптивности при
ограниченном использовании правил и процедур, децентрализации полномочий
и относительно невысокой специализации работ. Модель стремится к удовлетворенности, гибкости и развитию на основе расширения инструментов координации, в состав которых включаются цены и сетевое взаимодействие. Достижение
качественно и количественно измеримых целей организации оценивается с позиции соотношения выгод и затрат.
47
К о н т р о л ь н ы е в о п р о с ы
1 Какие субъекты образуют горизонтальный сегмент СГУ?
48
Таблица 6 - Модели государственного управления общественными финансами
Уровни
Функции
управления
Бюрократическая модель
Органическая модель
Политиче-
ский
не
выделяются
Разграничение полномочий; постановка стратегических неформализуемых или не полностью формализуемых общественно-значимых целей; законодательное установление минимального уровня расходов бюджета на финансирование отдельных расходных обязательств
Распоряди-
тельский
(министер-
ства)
планирова-
ние
Постановка неформализуемых или не полностью формализуемых целей; контрольные
цифры; финансовое обоснование содержания учреждения
Постановка стратегических и тактических качественно и/или
количественно измеримых целей и показателей; планирование "сверху вниз"; целевые программы; государственные задания
организация
Всеобъемлющие правила и процедуры; индивидуальные соглашения по финансированию
Широкое использование правил и процедур; децентрализация
ответственности; финансовые нормативы; индивидуальные
соглашения по капиталовложениям
координация
Жесткая иерархия
Мягкая иерархия; межведомственные и межуровневые целевые программы
мотивация
Юридически не установлена и финансово не
выражена
Установление зависимости объема финансового обеспечения
от достигнутых результатов
контроль
Контроль целевого использования бюджетных средств, процесса, отклонений от плана
и их причин
Контроль целевого, результативного и эффективного использования бюджетных средств; бенчмаркинг
Исполни-
тельский
(учрежде-
ния)
планирова-
ние
Финансовое обоснование содержания учреждения; смета расходов
Планирование "снизу вверх"; расчет цены услуг; сбалансированная система показателей; финансовый план
организация
Жесткие ограничения по подстатьям расходов
Рекомендательные ограничения по статьям расходов; управленческий учет; выделение центров финансовой ответственности; командная работа
координация
Внутренняя иерархия
Внутренняя иерархия; сетевые структуры, опирающиеся на
договорные отношения по отдельным вопросам
мотивация
Поощрение персонала за уровень квалификации, за общие результаты работы учреждения
Поощрение персонала за уровень квалификации, система поощрений за индивидуальные и командные результаты; поощрение и наказание руководителя учреждения
контроль
Внешний
Внутренний и внешний
49
2 По поводу чего складываются отношения между публично-правовыми
образованиями разных уровней?
3 Каковы характеристики государства как организации?
4 В чем особенности приложения теории агентских отношений к отноше-
ниям в общественном секторе экономики?
5 Какие субъекты образуют вертикальный сегмент СГУ?
6 Какие правомочия собственника передаются государственному (муни-
ципальному) учреждению?
7 В чем состоят наиболее существенные особенности казенных учрежде-
ний по сравнению с бюджетными и автономными учреждениями?
8 Какие уровни принятия государственных решений можно выделить на
основе декомпозиции целей органов государственного управления?
9 Какие субъекты определяют цели развития на политическом уровне
государственного управления? В чем особенность постановки этих целей?
10 Какие задачи решаются на исполнительском уровне государственного
управления?
11 Какие задачи решают органы исполнительной власти на распорядитель-
ском уровне государственного управления?
12 Для какого сегмента СГУ характерна иерархическая организация отно-
шений?
13 Каковы формы координации деятельности публично-правовых образо-
ваний?
14 От каких факторов зависят масштаб и инструменты координации между
публично-правовыми образованиями?
15 Каковы признаки жесткой и мягкой иерархии в СГУ?
16 Каковы условия возникновения мягкой иерархии взаимоотношений
между учредителем и учреждением?
17 Каковы направления теории агентских отношений?
18 В чем особенности приложения теории агентских отношений к отноше-
ниям в СГУ?
50
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]