Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Финансовый менеджмент в секторе государственного управления. Учебное пособие
.pdf
˗ оговорено, что при определении базового норматива затрат применяются
нормы материальных, технических и трудовых ресурсов, установленные нормативными правовыми актами РФ, межгосударственными и национальными стандартами РФ, строительными нормами и правилами, санитарными нормами и правилами, стандартами, порядками и регламентами оказания государственных
услуг в установленной сфере;
˗ введены корректирующие коэффициенты, состоящие из территориального (коэффициенты, учитывающие средний уровень заработной платы в регионе, районный коэффициент на выплаты по оплате труда, тарифы на коммунальные услуги, на содержание недвижимого имущества, коэффициенты, учитывающие средний уровень заработной платы в регионе) и отраслевого коэффициентов, либо из нескольких отраслевых корректирующих коэффициентов. Минобранауки России, например, для услуг в сфере образования и науки, молодежной
политики, опеки и попечительства несовершеннолетних граждан ввело отраслевые корректирующие коэффициенты, отражающие, специфику организации образовательного процесса по работе со студентами, являющимися инвалидами и
детьми-инвалидами; достижение целевых показателей эффективности деятельности ведущего вуза; различные формы обучения (очно-заочная, заочная),
формы реализации образовательных программ (сетевая), используемые технологии обучения (дистанционные образовательные технологии, электронное обучение);
˗ включаются в норматив (по решению органа, осуществляющего функции
и полномочия учредителя) затраты на формирование резерва на полное восстановление состава объектов особо ценного движимого имущества с учетом срока
их полезного использования.
Базовый норматив затрат на оказание государственной услуги состоит из
базового норматива затрат, непосредственно связанных с оказанием услуги, и затрат на общехозяйственные нужды на оказание услуги.
Нормативные затраты, непосредственно связанные с оказанием услуги, детализируются по следующим группам затрат:
91
затраты на оплату труда и начисления на выплаты по оплате труда персонала, принимающего непосредственное участие в оказании услуги. Эти затраты определяются исходя из потребности в количестве персонала по категориям с учетом норм труда, принимающего непосредственное участие в оказании
услуги, в соответствии с действующей системой оплаты труда;
затраты на приобретение материальных запасов и на приобретение движимого имущества (основных средств и нематериальных активов), не отнесенного к особо ценному движимому имуществу и используемого в процессе оказания государственной услуги, с учетом срока его полезного использования, а
также затраты на аренду указанного имущества. Затраты определяются исходя
из нормативных объемов потребления или фактических объемов потребления за
прошлые годы в натуральном или стоимостном выражении;
затраты на формирование резерва на полное восстановление состава объектов особо ценного движимого имущества, амортизируемых в процессе оказания услуги, с учетом срока их полезного использования;
иные затраты, непосредственно связанные с оказанием услуги.
В базовый норматив затрат на общехозяйственные нужды на оказание
услуги относятся затраты, которые невозможно отнести напрямую к нормативным затратам, непосредственно связанным с оказанием услуги, и к нормативным
затратам на содержание имущества. В составе затрат на общехозяйственные
нужды выделяются следующие группы затрат:
затраты на коммунальные услуги. Их включение в норматив требует
тщательных расчетов для группы учреждений, находящихся в однотипных зданиях и оказывающих одинаковый набор услуг. Этот вид затрат определяется отдельно по видам энергетических ресурсов: затраты на холодное водоснабжение
и водоотведение, на горячее водоснабжение, на теплоснабжение, на электроснабжение. В случае заключения энергосервисного договора дополнительно опреде-
92
ляются затраты на оплату исполнения договора как процент от достигнутого размера экономии соответствующих расходов учреждения. На величину затрат на
исполнение договора снижаются затраты по видам энергетических ресурсов;
затраты на содержание объектов недвижимого имущества и на аренду
такого имущества, в т.ч. затраты на эксплуатацию системы охранной сигнализации и противопожарной безопасности, на содержание прилегающих территорий
в соответствии с утвержденными санитарными правилами и нормами и др.;
затраты на содержание объектов особо ценного движимого имущества и
на аренду такого имущества, в т.ч. затраты на техническое обслуживание и текущий ремонт, на материальные запасы, потребляемые в целях содержания особо
ценного движимого имущества, на обязательное страхование гражданской ответственности владельцев транспортных средств и пр.;
затраты на формирование резерва на полное восстановление состава объ-
ектов особо ценного движимого имущества с учетом срока их полезного использования;
затраты на приобретение услуг связи;
затраты на приобретение транспортных услуг;
затраты на оплату труда и начисления на выплаты по оплате труда ра-
ботников учреждения, которые не принимают непосредственного участия в оказании услуги, в т.ч. административно-управленческого, административно-хозяйственного, вспомогательного и иного персонала. Этот вид затрат определяется
исходя из количества единиц по штатному расписанию, утвержденному руководителем учреждения, с учетом действующей системы оплаты труда;
затраты на прочие общехозяйственные нужды.
Расчет затрат по каждому их виду может производиться исходя из нормативов потребления или исходя из фактических объемов потребления за прошлые
годы в натуральном или стоимостном выражении. Вопрос о методе определения
93
величины норматива оказания общественной услуги решается органом, выполняющим функции и полномочия учредителя государственного (муниципального) учреждения.
Затраты на содержание не используемого для выполнения государственного задания имущества учреждения рассчитываются с учетом затрат:
а) на потребление электрической энергии в размере 10 % общего объема
затрат учреждения в части указанного вида затрат в составе затрат на коммунальные услуги;
б) на потребление тепловой энергии в размере 50 % общего объема затрат
учреждения в части указанного вида затрат в составе затрат на коммунальные
услуги.
Если не утверждены натуральные нормы ресурсов, необходимых для оказания общественных услуг, то могут быть использованы следующие вариации
расчетно-аналитического метода:
- на основе анализа и усреднения показателей деятельности учреждения,
которое имеет минимальный объем затрат на оказание единицы услуги при выполнении требований по качеству;
- на основе медианного значения по учреждениям, оказывающим услугу в
установленной сфере деятельности.
Финансовый норматив (базовый норматив затрат) на оказание общественной услуги относится к числу формальных, санкционированных государством,
правил. Государство в данном случае пытается создать институт, который бы заменил индивидуализацию многочисленных соглашений и снизил трансакционные издержки. Государственное (муниципальное) учреждение, обладая ограниченной правоспособностью, вынуждено согласиться на установленные государством правила.
Однако формальные институты, по мнению К. Менара, «не могут действовать исключительно на основе приказов. Они требуют кооперации агентов, т.е.
их лояльности относительно четко сформулированных целей, их готовности к
94
восприятию и корректировке существующей рутины, а также их адекватной реакции на стимулы, специально разработанные для улучшения участия и согласования предпочтений» [9, с. 201]. Размер норматива может быть объектом совместно вырабатываемой позиции, как, например, при введении специального
норматива для школ в поселениях с численностью жителей менее 500 человек.
Аналогичный подход может присутствовать и при корректировке норматива с
учетом изменившихся условий деятельности, и при его введении для финансирования нового вида услуг. Те показатели качества оказания услуги, которые
учитываются при определении базового норматива затрат, должны быть известны учреждению и приняты к безусловному исполнению.
Норматив должен подкрепляться стимулирующими выплатами текущего
характера (наряду с грантами, которые должны поощрять исключительно инновации). Эти выплаты должны поощрять достижения учреждения в повышении
квалификации сотрудников, статуса учреждения, в результатах оказания услуги,
определяемых по объективным критериям.
В настоящее время финансовый норматив не нацелен на решение задач повышения качества деятельности и результатов. Для того, чтобы установить эту
связь, например, в общеобразовательных учреждениях необходимо наладить и
стандартизировать контроль знаний ученика на входе, в момент его приема в
школу. Это делается во многих учебных заведениях, но данные эти не объективируются. Сопоставление знаний ученика на входе и выходе позволит дать адекватную оценку вклада педагогического коллектива школы. В противном случае
дифференциация школ будет только усиливаться. Для противодействия этой тенденции должна быть разработана сложная система измерителей и установлена
значимость связи между показателями.
Дополнительным и важным условием приложения финансового норматива
должно быть расширение самостоятельности руководителя учреждения в распоряжении средствами. Это необходимо для появления обратной связи – от учреждения к учредителю, которая позволит учитывать влияние изменений внешней
среды и корректировать элементы финансового норматива.
95
§ 4 Стандарты оказания общественных услуг и внедрение процессного
подхода в государственных (муниципальных) учреждениях
Для определения нормативных затрат на оказание общественных услуг
необходимо классифицировать услуги и описать процесс предоставления каждой из них. Исходным пунктом такой работы является формирование базового
(отраслевого) перечня государственных (муниципальных) услуг. На его основе
формируется ведомственный перечень услуг. В ведомственные перечни могут
включаться услуги, входящие в базовые (отраслевые) перечни иных отраслей,
исходя из основных видов деятельности учреждения, предусмотренных учредительными документами.
Разработанный каждым министерством перечень ведомственных услуг не
исчерпывает всего их многообразия, а лишь дает обобщенную характеристику
направленности деятельности органа государственного управления. Так, услуга
«реализация основных профессиональных образовательных программ высшего
профессионального образования (программ подготовки специалиста)» предоставляется студентам разных специальностей и разных форм обучения. Очевидно, что процесс оказания этой услуги будет различаться в зависимости от
названных параметров по объективным основаниям. Эти основания имеют значение для определения нормативных затрат на оказание услуги и выразятся в их
дифференциации.
Поэтому классификация услуг позволяет их идентифицировать с учетом
особенностей процесса ее предоставления. Процесс понимается как завершенная, с точки зрения содержания, временной и логической очередности, последовательность операций, необходимых для обработки экономически значимого
объекта. Особенность процессов в государственных (муниципальных) учреждений учреждениях состоит в следующем:
− часть содержательных характеристик процессов задана нормативными
документами (регламентами, стандартами и др.);
96
− процессы сложно идентифицировать с точки зрения вклада в доходы
ввиду некоммерческой деятельности учреждений.
Для повышения обоснованности затрат и выявления потенциально доходных направлений деятельности процессный подход в управлении имеет несомненные перспективы для разработки.
Описание процесса оказания услуги в значительной степени остается прерогативой учреждения. Лишь некоторые параметры ее предоставления отражаются в административном регламенте. Этот документ утверждается органом власти, в чьи полномочия входит оказание услуги. Он разрабатывается в соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 16 мая 2011 г.
№ 373 «О разработке и утверждении административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг». Административный регламент устанавливает порядок и стандарт предоставления государственной (муниципальной) услуги, обеспечивающие необходимый уровень ее доступности в целом, а также на каждом
этапе ее предоставления, включая обращение за услугой, его оформление и регистрацию, получение услуги, рассмотрение жалоб (претензий) получателей
услуги.
Разработка административных регламентов оказания государственных
(муниципальных) услуг призвана повысить информированность получателей
услуг, минимизировать личное взаимодействие при их получении, поскольку эти
документы подлежат размещению на официальных сайтах органов исполнительной власти. Так, административный регламент по оказанию государственной
услуги «Предоставление дополнительного образования детям учреждениями,
находящимися в ведении органа исполнительной власти в сфере образования
Оренбургской области» разработан в целях повышения качества предоставления
и доступности государственной услуги, создания комфортных условий для получения услуги по предоставлению дополнительного образования детям, подросткам и молодежи.
97
Одним из разделов административного регламента является стандарт государственной услуги, в котором содержатся общие сведения о государственной
услуге, категории получателей услуги, характеристики процесса и сроки оказания услуги, требования к местам предоставления услуги, показатели доступности и качества оказания услуги, формы контроля за исполнением услуги.
В настоящее время разработка административного регламента и (как его
составляющей) стандарта государственной услуги не всегда увязывается с обоснованием базового норматива затрат на ее оказание. Между тем, некоторые министерства имеют успехи в этом направлении. Так, приказом Минздравсоцразвития России от 27.12.2011г. №1664н медицинские услуги разделены на два
класса. Класс "А" включает медицинские услуги, представляющие собой определенные виды медицинских вмешательств, направленные на профилактику, диагностику и лечение заболеваний, медицинскую реабилитацию и имеющие самостоятельное законченное значение. Разделы класса "А" содержат 25 типов медицинских услуг. Каждый тип, в свою очередь, делится на 30 подразделов, для
каждого из которых выделяется услуга.
Класс "В" включает медицинские услуги, представляющие собой комплекс медицинских вмешательств, направленных на профилактику, диагностику
и лечение заболеваний, медицинскую реабилитацию и имеющих самостоятельное законченное значение. Разделы класса "В" обозначают определенный тип
медицинской услуги (например, врачебная лечебно-диагностическая; сестринский уход и др.), а подразделы обозначают перечень медицинских специальностей, состоящий из 69 позиций. Порядковый номер группы (от 001 до 099) обозначает медицинские услуги, имеющие законченное диагностическое или лечебное значение. Порядковый номер подгруппы (от 001 до 999) обозначает медицинские услуги в зависимости от способов их выполнения.
Классификация медицинских услуг может быть положена в основу разработки стандарта медицинской помощи, который определяет, какие лекарственные препараты, медицинские изделия и специализированные продукты лечеб-
98
ного питания должны использоваться при оказании медицинской помощи. Фактически стандарт медицинской помощи описывает процесс оказания услуги, разрабатывается в интересах получателя услуги, позволяет обосновать расчет нормативных затрат на ее оказание.
Сотрудники учреждений не только должны быть знакомы со стандартами
оказания услуг, руководствоваться ими в своей практической деятельности, но и
участвовать во внедрении процессного подхода к предоставлению услуг. В качестве необходимого условия его внедрения необходимо обучение работников с
целью их вовлечения в процесс создания новой информационной системы в
учреждении.
При выделении процессов в учреждениях, оказывающих общественные
услуги, следует руководствоваться рядом правил:
в каждом учреждении одного профиля в зависимости от специфики дея-
тельности и стратегического позиционирования среди потребителей можно выделить, не нарушая единого стандарта, разное количество процессов;
учет затрат следует вести по видам деятельности, что не только дает бо-
лее полную информацию о затратах и позволяет их лучше контролировать, но и
обеспечивает контроль за результатами;
дополнительные вложения капитала, как правило, не приводят к замеще-
нию труда, а, напротив, увеличивают потребность в рабочей силе и, соответственно, бюджетные расходы;
традиционное для производственных предприятий деление затрат на постоянные и переменные здесь применимо лишь отчасти, поскольку амортизация
как важная составляющая постоянных затрат реально не формирует затраты государственных (муниципальных) учреждений, обнаруживая свою специфику по
сравнению с денежными расходами;
необходимо определить большое число показателей для распределения
косвенных затрат между разными видами деятельности.
99
Результатами внедрения процессного подхода в государственных (муниципальных) учреждениях могут стать следующие:
переход от определения подушевого норматива на основе сложившихся
затрат к расчету затрат на основе обоснованного норматива, что принципиально
важно в условиях расширения самостоятельности учреждений;
ревизия затрат по всем видам деятельности позволит выявить слабые и
сильные позиции учреждения;
выделение центров финансовой ответственности на уровне подразделе-
ний, непосредственно оказывающих услуги конечным потребителям. Руководители подразделений должны получить право распоряжаться средствами, полученными для оказания услуги;
структура учреждения будет сформирована как совокупность центров
ответственности, связанных между собой иерархическими линиями ответственности. Применительно к учреждению дополнительного образования детей
структура центров ответственности может быть построена по принципу предметной направленности кружков, т.е. объединения кружков, занимающихся однородной деятельностью;
формирование бюджета доходов и расходов в центрах ответственности
и вовлечение сотрудников учреждения в процесс его подготовки, децентрализация принятия решений;
орган, осуществляющий функции и полномочия учредителя (главный
распорядитель бюджетных средств) может получить информацию о деятельности учреждений в таком ракурсе, который позволит объективно дифференцировать нормативы для учреждений одного профиля в зависимости от видов деятельности и одновременно сформировать требования по их составу;
более точная настройка процесса предшествует оценке деятельности
учреждения по результатам.
100
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]