Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Финансовый менеджмент в секторе государственного управления. Учебное пособие
.pdf
Жесткая иерархия обеспечивается всеобъемлющими процедурами или,
иначе, формальными правилами. Процедура есть установленный способ осуществления деятельности или процесса. Чем больше размер организации, тем
более значима роль процедуры как способа обеспечения взаимодействия субъектов. Процедуру отличает четкость и однозначность, что важно для достижения
рациональности выполнения конкретной задачи: максимум результата при минимуме затрат времени и ресурсов. Процедура позволяет поддерживать структурное единство сектора, но при этом в значительной мере стирает различия
между условиями деятельности агентов.
В случае жесткой иерархии учредитель детально регламентирует процесс
оказания услуги, так что учреждению остается только следовать установленным
процедурам. Такой характер оказания услуг преобладает в сфере социального
обслуживания разных категорий населения, где не требует творческого отношения к труду.
Иерархический тип отношений, построенных на следовании предписаниям, объективно обусловлен ограниченной рациональностью любого сотрудника, что проявляется в трудностях предвидения последствий принимаемых решений. При появлении таких непредвиденных эффектов отсутствует возможность компенсации ущерба тем лицом, которое приняло решение. Несоразмерность ущерба и имущественного положения виновного в этом сотрудника служат важным фактором того, что бюджетные процедуры должны предписывать
исполнителям строгое следование нормативным документам в их деятельности
с целью недопущения ошибок, волюнтаристских решений и др.
Для поддержания выполнения процедур должна быть создана адекватная
система ведомственного контроля, поддерживаемая стимулами и санкциями. Эта
система ориентирована на процесс оказания услуги и его унификацию. Однако и
результат имеет значение, более того, он жестко контролируется. Честность и
добросовестность работников являются ключевыми профессиональными качествами, которые должны поддерживаться действенными санкциями и стимулами.
31
Минус жесткой иерархии – в затратности, поскольку экономия бюджетных
средств не поощряется. Она, скорее, и не возникает из-за опасения сокращения
финансирования в будущем.
Мягкая иерархия взаимоотношений между учредителем и учреждением
наиболее адекватна при следующих условиях:
а) государство ограничивает предложение общественных услуг, финанси-
руя их в пределах госзаказа, что ведет к конкуренции за доступ к ним со стороны
потребителей. При наличии платежеспособного спроса на базе государственного
имущества могут быть оказаны дополнительные платные услуги, без ущерба для
потребителей оплаченных государством услуг, т.е. при соблюдении всех технических, санитарных и социальных норм. В таком случае государство снимает с
себя субсидиарную ответственность по обязательствам учреждения, перемещая
ее в пространстве гражданско-правовых отношений, расширяя контроль гражданского общества при полной прозрачности результатов деятельности;
б) в ряде сфер создания общественных благ и услуг требуется творческое
отношение к труду (образование, культура). Процедурам в основном процессе
здесь тоже отводится важная роль, но приветствуется инициатива, новации. Для
их развития необходима широкая самостоятельность учреждения.
Мягкая иерархия опирается на наличие четко определенных и взаимосвязанных целей, ориентированных на результат и на потребителей; на расширение
управленческой самостоятельности; на усиление мотивационных стимулов и др.,
т.е. на методы и инструменты, которые соответствуют корпоративному типу
управления.
Переход от одной формы финансово-экономических взаимоотношений
между учредителем и учреждением означает существенные изменения в отношениях субъектов СГУ. Однако названные формы не являются взаимоисключающими. В тех сферах, где государство выполняет свои функции (правоохранительные, оборонные), оно выступает единоличным субъектом. Созданные государством учреждения участвуют в выполнении его функций на условиях жесткой иерархии отношений с учредителем. Там, где государство через созданные
32
им учреждения оказывает общественные услуги, нередко действуя в конкурентной среде, отношения в СГУ могут быть построены на условиях мягкой иерархии.
В целом перераспределение функций между субъектами СГУ не приводит
к отмене иерархии как способа организации взаимодействия этих субъектов, но
ее реализация становится более мягкой за счет сокращения сфер вмешательства
представителя учредителя в деятельность учреждения. Очевидно, что в таком
случае должен быть включен мотивационный механизм обеспечения достижения агентом интересов принципала.
§ 3 Теория агентских отношений применительно к сектору гос-
ударственного управления
Взаимоотношения государства и созданных им организаций для производства общественных благ целесообразно рассматривать с позиций теории агентских отношений. Агентские отношения характеризуются тем, что принципал делегирует некоторые права (например, право использования ресурса) агенту, обязанному в соответствии с формальным или неформальным контрактом представлять интересы принципала в обмен на вознаграждение.
Эта теория изначально была предложена для анализа отношений в коммерческих организациях: между принципалом собственником и агентом наемным менеджером. Отделение собственности от управления коммерческой орга-
низацией привело к тому, что возникла необходимость исследования механизма
защиты интересов собственника. В результате сложилось два направления теории агентских отношений:
теория механизмов стимулирования, которая исследует, какие организационные схемы могут обеспечить оптимальное распределение риска между
принципалом и агентом;
33
– позитивная теория агентских отношений, которая обращается к проблеме
отделения собственности и контроля с тем, чтобы определить, какие меры необходимы для минимизации отклонения поведения агентов от интересов принципалов.
Теория агентских отношений применяется при анализе иерархических отношений. Частным случаем таких отношений являются отношения в СГУ между
органом управления и подведомственным ему государственным (муниципальным) учреждением.
Передача государством права на производство общественных благ созданным им некоммерческим организациям выражается в расщеплении правомочий
между принципалом и агентом. Агент получает право на доступ к государственной (муниципальной) казне, к имущественной и денежной ее частям. В результате появляется государственное (муниципальное) учреждение как полномочный представитель государства, наделенный им определенными правомочиями:
– правом на пользование имуществом;
– правом на получение и использование бюджетных средств для выполнения возложенных на него государством функций.
В зависимости от места государственных (муниципальных) учреждений в
экономической системе, от объема бюджетных средств, которые могут быть ассигнованы на производство общественных благ, от экономической ситуации в
стране государство может передать созданным им учреждениям дополнительные правомочия. Типичным примером может служить передача права осуществлять приносящую доходы деятельность и самостоятельно распоряжаться этими
доходами. В этой системе отношений «решения принципала становятся причи-
ной действий агента… агент максимизирует не свою полезность, а действует в
интересах принципала. И принципал получает дополнительное ограничение:
функция полезности агента становится параметром функции полезности принципала» [25, с. 45].
Для того, чтобы достичь максимального совпадения интересов принципала
и агента, необходимо, прежде всего, четкое обозначение их самим принципалом,
34
что находит отражение в системе целей и задач, назначаемых для выполнения
агенту. За пределами установленных целей агент может принимать решения в
рамках определенных ему полномочий, не вступая в противоречия с заданными
извне целями. Ограниченная самостоятельность агента, следование предписаниям и рекомендациям принципала – характерные признаки организации взаимодействия в СГУ. Мотивация как способ согласования интересов не имеет решающего значения для такой структуры, поскольку предполагается, что действия принципала формализованы на основе принципа рациональности использования бюджетных средств.
Очевидно, что принцип «власть-как-навязывание», сохраняющий свое безусловное значение для СГУ, должен быть наполнен новым регулятивным содержанием, соответствующим мягкой иерархии во взаимоотношениях субъектов
сектора. Мягкая иерархия является наиболее адекватной формой организации
соглашений между ними в условиях расширения взаимозависимости субъектов
экономики, что требует обмена методами и инструментами управления.
Принципал, расширив границы самостоятельности агента, вправе ожидать
от него не только следования достижению сформулированных им целей и задач,
но и инициативного поведения, формы которого выходят за рамки иерархии, поскольку взаимодействие происходит между равноправными субъектами. Такой
тип координации, опирающийся на договорные отношения между субъектами по
отдельным вопросам, называется сетью, сетевой организацией и трактуется
очень широко. Современные информационные технологии существенно расширяют возможности сетевой координации деятельности в СГУ, что выражается, в
частности, в создании научных коллективов из представителей разных учреждений для решения какой-либо задачи, в заключении соглашений между медицинскими учреждениями на оказание консультационных услуг и др. Очевидно, что
этот тип координации характеризуется высокой степенью самоорганизации, поддерживаемой результатами деятельности. Устойчивость и распространенность
таких форм координации оценивается в СГУ че-
35
рез результативность, выражающуюйся в мере приближения к запланированным
показателям деятельности.
Практическим приложением теории агентских отношений в СГУ является
исследование организационных схем, которые могут обеспечить оптимальное
распределение риска между принципалом и агентом с тем, чтобы надлежащим
образом защитить интересы государства и общества. В этом направлении в
настоящее время идет совершенствование правового положения государственных (муниципальных) учреждений в Российской Федерации.
Другое направление – позитивная теория агентских отношений – обращается к проблеме отделения собственности и контроля с тем, чтобы определить,
какие меры необходимы для минимизации отклонения поведения агентов от интересов принципалов в рамках определенных организационных форм взаимодействия между ними. Этот аспект теории агентских отношений имеет выход на
оценку результативности деятельности учреждений и эффективности использования бюджетных средств.
§ 4 Специфичность активов в секторе государственного управления как ис-
точник оппортунизма агента
В СГУ, как интегрированной организации, полномочия распределены
между органом власти, выполняющим функции и полномочия учредителя, и государственным (муниципальным) учреждением. Передача агенту правомочий
принципала нередко сопровождается оппортунистическим поведением, т.е.
агент может принимать решения, неоптимальные с точки зрения принципала.
Причины такого поведения в институциональной экономической теории связывают с наличием трансакционных издержек. Теория, предложенная для анализа
издержек взаимодействия на рынке между коммерческими организациями, применима для исследования отношений между субъектами СГУ. Трансакционные
издержки в СГУ, обусловленные специфичностью материальных и человеческих
36
активов учреждений, остаются источником оппортунизма поведения агента, который не всегда и не во всем действует в интересах принципала.
Классификация трансакционных издержек построена на основе анализа
проблем, возникающих на этапах заключения (ex ante ) и исполнения (ex post)
контракта [32]. К наиболее типичным видам трансакционных издержек ex ante
относятся издержки поиска информации, издержки согласования, издержки измерения, издержки заключения контракта. Трансакционные издержки ex post
включают издержки мониторинга и предупреждения оппортунизма, издержки
спецификации и защиты прав собственности, издержки защиты от третьих лиц.
Многочисленные индивидуальные и дополнительные согласования позволяют учесть особенности условий деятельности учреждения, в частности, наличие «специфических активов». В теории неоинституционализма специфическими активами названы те, которые имеют особую ценность при выполнении
конкретного контракта. О. Уильямсон идентифицировал компоненты специфичности активов: физическая специфичность, посвященные или целевые активы,
специфичность по месту расположения, человеческие активы, торговые марки
(например, разные типы вузов – федеральные университеты, национальные исследовательские университеты). Для СГУ имеют значение все названные черты
специфичности активов, которые целесообразно учитывать на стадии бюджетного планирования.
Физическая специфичность активов государственных (муниципальных)
учреждений состоит в том, что в значительной степени они представлены недвижимым имуществом, требующим постоянных расходов на текущее содержание
и периодических расходов на ремонт. Несмотря на то, что определение стоимости ремонта недвижимости формализовано в сметных нормах и нормативах, износ каждого конкретного объекта, как и оборудования, зависит от очень многих
факторов. Все это требует принятия индивидуальных решений при рассмотрении бюджетных заявок от разных учреждений, в оперативном управлении которых находится государственное имущество.
37
Кроме того, эти активы неперемещаемы, их нельзя перераспределить
между учреждениями даже в том случае, когда речь идет о сокращении потребителей услуги в одном регионе или поселении и увеличении в другом. Поэтому
ликвидация учреждения означает утрату имущества казны. В ряде случаев имущество невозможно приспособить для организации предоставления других
услуг, поскольку проявляется другая характеристика специфичности активов –
целевое функциональное назначение. Для всех общественных зданий неотъемлемыми признаками являются такие объемно-планировочные решения, которые
соответствуют особенным для каждого типа здания санитарным требованиям,
установленным нормативно-правовыми актами.
Специфичность по местоположению определяется числом потребителей
общественных услуг, заказчиком предоставления которых выступает государство. Дошкольные образовательные учреждения, школы, поликлиники и др.,
предоставляющие массовые общественные услуги, традиционно встраиваются в
сложившуюся схему расселения, создавая условия для формирования комфортной среды обитания и повышая ценность расположенных рядом объектов. Особенности местоположения активов на территории региона и страны в целом оказывают существенное влияние на расходы по содержанию объектов. Даже в пределах городского поселения местоположение объекта иногда определяет его статус (для школ – гимназия, лицей) и приводит к дифференциации расходов на
оказание услуги.
Расходы по содержанию объекта относятся к условно-постоянным расходам, величина которых не зависит от численности потребителей услуг. Поэтому
перед учредителем государственного учреждения при сокращении числа потребителей услуг возникает дилемма: закрывать учреждение или продолжать финансировать, принимая несоразмерные полезному эффекту расходы? В каждом
случае этот вопрос решается по-разному в зависимости от акцента на кратко- или
долгосрочные последствия.
38
Таким образом, специфичность материальных активов в СГУ выражается
в отсутствии или крайней ограниченности альтернатив их использования. Их создание может быть сопряжено с невозвратностью инвестиций, т.е. с невозможностью продать объект при сокращении потребности в услугах, материальной
базой для которых он являлся. Поэтому для таких объектов значима идентичность сторон соглашения, что делает необходимым продолжение их взаимодействия.
Специфичность активов в СГУ рождает своеобразные механизмы защиты
учреждения от неполного исполнения органом власти, выполняющим функции
и полномочия учредителя, своих полномочий. Сокращение ассигнований выталкивает учреждение за пределы традиционной, финансируемой государством, деятельности и провоцирует оппортунистическое поведение. Оно может выражаться, в частности, в снижении качества услуг, в поиске неразрешенных законодательно источников финансирования. Вместе с тем, управление материальными активами требует внимания со стороны самого учреждения и должно зависеть от степени их использования в соответствии с профильными видами деятельности: чем выше загруженность активов (при соблюдении лицензионных
требований), тем ниже удельные расходы на единицу измерения. Но эта проблема получит решение только при условии включения в контракт обязательства
эффективного управления материальными активами при установлении некоторых правомочий по распоряжению имуществом, находящимся в оперативном
управлении учреждения.
Кроме материальных активов в деятельности государственных (муниципальных) учреждений большую роль играют человеческие активы. Их специфичность значительно выше по сравнению с материальными активами и связана,
прежде всего, с квалификацией, в зависимости от которой формируется фонд заработной платы работников учреждения. Чем выше уровень квалификации, тем
больше должен быть фонд заработной платы. Для каждого государственного или
39
муниципального учреждения и квалификационный состав коллектива, и перспективы повышения квалификации исключительно индивидуальны, что требует самостоятельных расчетов учреждения и согласования с учредителем.
Второй аспект специфичности человеческих активов – специальные знания и навыки – имеет значение для удержания работника в учреждении. Внедрение в государственных (муниципальных) учреждениях системы оплаты труда,
содержащей стимулирующую составляющую, в определенной степени позволяет дифференцировать заработную плату с учетом личного вклада работника.
Величина надбавки, как правило, является производной от фонда основной заработной платы. Это усиливает различия в оплате труда между молодыми специалистами и работниками с большим стажем и не создает действенных стимулов
для привлечения молодежи в государственные (муниципальные) учреждения.
Оба аспекта специфичности человеческих активов, учитываемые при планировании заработной платы и других видов расходов в государственных (муниципальных) учреждениях, предоставляющих одинаковые услуги, не дадут одинакового результата. В результате этого усиливается субъективизм принятия решений о выделении бюджетных средств, и дифференцируется цена предоставляемых учреждениями услуг для общества. Вся ответственность за определение
объема ассигнований ложится на полномочного представителя учредителя, который должен принять многочисленные индивидуальные решения об объемах
бюджетных ассигнований для подведомственных учреждений. В некоторых случаях это поведение подкрепляется сложившейся высокой репутацией учреждения или сильными лоббистскими позициями по истребованию бюджетных
средств в пользу учреждения. В условиях жесткой иерархии, которой соответствует модель планирования «сверху вниз», учредитель вынужден принимать
многочисленные индивидуальные решения при строгом контроле за целевым использованием бюджетных средств.
Методы бюджетного планирования цены услуг в СГУ являются производными от распределения правомочий собственника между учредителем и учре-
40
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]