Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Финансовый менеджмент в секторе государственного управления. Учебное пособие
.pdf
Наибольшее значение, если судить по числу показателей, в мониторинге
уделяется среднесрочному финансовому планированию. С помощью показателей данной группы оцениваются в основном процедуры, связанные с планированием бюджета (подготовка реестров расходных обязательств, обоснований бюджетных ассигнований, ведомственных целевых программ и государственных заданий). Причем, доля показателей процесса, оценивающих среднесрочное планирование, превышает среднее значение по всем показателям, что подчеркивает
сохраняющуюся на сегодня значимость соблюдения установленных процедур на
этой стадии бюджетного процесса.
Некоторые показатели не позволяют адекватно оценить деятельность
ГРБС. Например, доля неисполненных на конец отчетного финансового года
бюджетных ассигнований, доля недостач и хищений денежных средств и материальных ценностей, сумма, подлежащая взысканию по исполнительным документам и др. дают негативную оценку результатов деятельности. Они не могут
использоваться наравне с показателями, характеризующими определенные достижения. Такие показатели либо надо сформулировать иначе (наоборот - доля
исполненных на конец отчетного финансового года бюджетных ассигнований),
либо задать необходимость отражения позитивной динамики (снижение доли
недостач и хищений денежных средств и материальных ценностей, наивысшим
баллом оценивая отсутствие недостач и хищений; снижение суммы, подлежащей
взысканию по исполнительным документам).
Действующая ныне система показателей мониторинга качества финансового менеджмента ГРБС должна быть существенно доработана с учетом следующих принципиальных моментов:
− целесообразно разделить показатели каждой группы на показатели про-
цесса и показатели результата, установив удельные веса как для каждой группы,
так и для подгрупп внутри группы. Значимость показателей результата должна
быть более высокой, чем показателей процесса. Аргументом в пользу такого ранжирования показателей является тот факт, что большинство показателей процесса позволяют вести мониторинг соблюдения сроков и соответствия формам
121
разработанных нормативных документов, т.е. характеризуют исполнительскую
дисциплину сотрудников ведомства;
− количество показателей в каждой группе не должно искажать заявленные
приоритеты при назначении удельного веса группы в общей итоговой оценке.
Это не означает, что число показателей в каждой группе должно быть одинаковым, а значение каждого показателя соответствовать среднему значению для
всех показателей. Главное, чтобы сохранились приоритеты, а значения удельного веса показателей каждой группы следует устанавливать с учетом числа показателей мониторинга качества финансового менеджмента;
− наименование показателей должно соответствовать их описанию, позво-
ляющему проводить расчет значения показателя. А сами показатели должны характеризовать планируемые результаты, а не те проблемы, которые предстоит
решить ГРБС;
− система показателей должна быть динамично меняющейся, отражая те
приоритеты, которые становятся наиболее значимыми по мере разрешения ранее
проблемных вопросов. В этом случае возникает сложность в сравнении результатов разных периодов. Сравнение необходимо для того, чтобы знать направленность изменений и правильно установить приоритеты. Поэтому мониторинг для
смежных периодов необходимо вести на основе единой методики расчета показателей, но для последнего периода следует применить еще и новую методику.
Это позволит провести сравнение двух периодов по одинаковым параметрам и
одновременно будет получена оценка последнего периода на основе новой методики. Очевидно, что преемственность между методиками разных периодов будет
сохранена, поскольку не все показатели будут пересмотрены при разработке новой методики;
− мониторинг качества финансового менеджмента ГРБС не является само-
целью, а способом улучшения реализации возложенных на них бюджетных полномочий. Поэтому выделение групп показателей должно полностью охватывать
бюджетные полномочия ГРБС, а наименования показателей соответствовать содержанию их работы и результатов деятельности.
122
− система показателей финансового менеджмента ГРБС должна быть построена как сбалансированной системы показателей (далее – ССП) по перспективам: обучение и развитие – процессы - потребители (учреждения) – финансы
– общественный заказ.
В группе показателей «Человеческий капитал» должны найти отражение
следующие показатели: доля сотрудников финансово-экономического подразделения, выполнивших магистерские (кандидатские, докторские) диссертации за
последние 3 года по тематике управления общественными финансами; доля сотрудников того же подразделения, имеющих квалификацию магистра (кандидата, доктора наук) по программам (специальности) управления общественными
финансами.
В группе «Процессы» следует сделать акцент на показателях планирова-
ния, управленческого учета и внутреннего контроля, поскольку эти направления
еще длительное время будут влиять на качество финансового менеджмента ГРБС
бюджетных средств ввиду новизны одних процессов и сложности других.
В группу «Потребители» необходимо ввести показатели, которые характе-
ризуют удовлетворенность учреждений организацией процедур взаимодействия
с ГРБС по финансово-экономическим вопросам. Наиболее актуальными направлениями улучшения взаимодействия между названными субъектами является
следующие:
− разработка методических рекомендаций по внедрению управленческого
учета, отражающего особенности вида деятельности учреждений;
− внедрение бенчмаркинга как способа распространения лучших практик
работы учреждений и контроля за финансовым обеспечением разных групп
учреждений одной сферы деятельности;
− создание полномасштабной системы рационального документооборота;
− организация консультационной работы для учреждений;
− обеспечение равномерности расходов.
В группу «Финансы» следует ввести следующие показатели:
− равномерность использования субсидий;
123
− доля перенесенных на следующий финансовый год остатков неиспользованных субсидий (общих, целевых), бюджетных инвестиций от величины каждого источника;
− отклонения от рекомендуемого диапазона заработной платы, финансируемой за счет субсидии, в пределах видов (групп) учреждений;
− динамика кредиторской и дебиторской задолженности;
− доля кредиторской (дебиторской) задолженности в общей ее сумме по
срокам погашения – более 90 дней, от 31 до 90 дней, до 30 дней.
В группу «Общественный заказ» следует отнести те показатели, которые
вошли в государственное задание как показатели качества общественных услуг
и характеризуют степень достижения целей, установленных субъектом бюджетного планирования.
Внедрение ССП в деятельность ГРБС является способом перевода стратегических новаций в СГУ на операционный уровень и должно быть поддержано
разработкой ССП каждым учреждением.
§ 2 Сбалансированная система показателей как инструмент реализации
бюджетирования, ориентированного на результат
В СГУ проблема эффективности не может быть ограничена только определением показателя, каким бы адекватно оценивающим результаты деятельности и затраты он ни был. Более широкий взгляд на эффективность с точки зрения
поведения организации в кратко- и долгосрочном периодах, оцениваемого различными заинтересованными сторонами, и разработка для этой цели сбалансированной системы показателей, может дать лучший результат для оценки, выводов и определения перспектив развития СГУ.
В исследованиях оценки эффективности известны три взаимодополняющих подхода, которые применяются как для частного сектора, так и для СГУ.
124
Целевой подход к эффективности связывает эффективность организации
со степенью достижения ею своих целей. Этот подход является наиболее распространенным и адекватным в том случае, когда имеется тесная связь между поведением работников и измеримым результатом: при финансировании программ,
в проектном бюджетном финансировании, при анализе затрат и результатов и др.
Этот подход ставится под сомнение в тех случаях, когда цели организации с трудом поддаются операциональному описанию, например, при производстве общественных благ. Кроме того, при постановке нескольких разнонаправленных
или противоречащих друг другу целей ориентиры становятся неопределенными
и недостижимыми.
Тогда основанием для оценки эффективности может стать не результат деятельности организации, а процесс и необходимость адаптации организации к
условиям системы более высокого уровня, частью которой она является. Концепция системного подхода связывает эффективность со способностью организации находить ресурсы, необходимые для ее устойчивого функционирования.
Этот подход делает акцент на умении организации для ее выживания и развития
адаптироваться к внешней среде, что требует распределения ресурсов в те сферы
деятельности, которые прямо не связаны с целями организации. Системный подход не противоречит целевому методу, поскольку жизнеспособность организации, особенно в условиях конкуренции, может рассматриваться как результат
успешного решения поставленных перед нею целей.
Третий подход к эффективности – многопараметрический – делает акцент
на том, что различные группы, принимающие участие в деятельности организации (учредители, поставщики, потребители услуг, государственные органы, сотрудники и др.), по-разному воспринимают и оценивают эффективность. В результате этого ее оценка неизбежно оказывается многомерной. Причем, каждая
из заинтересованных сторон намерена извлечь из деятельности организации выгоду, понимаемую исходя из собственных ценностей. Поэтому различные компоненты оценки эффективности организации могут противоречить друг другу.
125
Ситуация еще более усложняется в тех случаях, когда у заинтересованных
сторон изначально отсутствует достаточная ясность в отношении миссии и целей
организации. Восприятие этих целей складывается в процессе общения и взаимодействия заинтересованных сторон, которые постепенно уясняют для себя
смысл деятельности организации и на основе имеющейся, часто далеко неполной
информации, выносят суждения о результатах этой деятельности. Заинтересованные стороны могут влиять на оценку эффективности, причем не только традиционным способом, воздействуя на деятельность организации, но и посредством манипулирования имеющейся информацией, формирования общественного мнения и пр.
Ни один из трех подходов к оценке эффективности не может быть назван
универсальным. Уже само их разнообразие свидетельствует о сложности задачи
и отсутствии общепринятых удовлетворительных подходов к ее решению, тем
более в отношении общественного сектора экономики. Достоинство многопараметрического подхода состоит в комбинировании целевого и системного подходов с целью получения более достоверного определения организационной эффективности. Этот эффект достигается посредством применения ССП, изначально предложенной для коммерческих организаций.
Создатели концепции сбалансированной системы показателей Д. Нортон и
Р. Каплан на основе анализа деятельности ряда компаний доказали, что нередко
в целях улучшения краткосрочных финансовых показателей снижались расходы
на обучение, маркетинг и обслуживание клиентов. Эти действия неизбежно отрицательно сказывались на будущем финансовом состоянии компании. Поэтому
главное достоинство ССП состоит в том, что она рассматривается как механизм
стратегического управления, позволяющий согласовать кратко- и долгосрочные
цели деятельности для самосохранения и развития компании.
ССП есть механизм превращения миссии и стратегии компании в последовательность действий, направленных на достижение поставленных целей, причем, на всех уровнях управления компанией. Определение миссии состоит в выборе приоритетного направления развития для достижения желаемого состояния
126
компании в будущем; стратегия фокусируется на главных целях, определяющих
границы действий компании и на предпринимаемых действиях. Для принятия
оптимальных решений руководство компании должно получать внутреннюю
управленческую информацию, позволяющую отслеживать динамику различных
сторон деятельности.
Разработка ССП деятельности компании опирается на определение стратегии ее развития, отражая равновесие между несколькими существенными параметрами деятельности:
финансовое положение компании, которое является приоритетным инте-
ресом для акционеров и потенциальных инвесторов;
клиенты компании и рынок сбыта, которое позволяет ответить на вопрос,
какие цели относительно структуры клиентов и их требований к компании следует поставить, чтобы обеспечить достижение финансовых целей;
внутренние бизнес-процессы, совершенствование которых позволяет
компании оставаться привлекательной для клиентов и ориентированной на достижение лучших финансовых показателей;
развитие компании и ее персонал, что позволяет ответить на вопрос, смо-
жет ли компания продолжать свое развитие, повышать эффективность и увеличивать свою стоимость.
Развитие каждого направления предполагает определение ключевых аспектов деятельности; выделение целей, которые следует решить, опираясь на
ключевые факторы успеха; показателей, позволяющих измерить результативность решения задач; целевых значений показателей; способов их измерения.
Каждое из названных четырех направлений деятельности, а также связь целей и задач, решаемых на разных уровнях организационной иерархии компании,
актуальны и для СГУ в целом. Сама идея ССП как нельзя лучше соответствует
особенностям сектора, в котором требуется многоуровневая согласованность
действий между органами исполнительной власти (министерствами –
агентствами – службами), между органами власти, выполняющими функции и
полномочия учредителя, и учреждениями.
127
Тезис о необходимости многоуровневой согласованности работы в СГУ
позволяет выделить некоторые особенности разработки для него ССП:
а) определенная заданность стратегических целей принятыми законода-
тельными актами, которые устанавливают виды расходных обязательств государства. Вопрос о том, какие услуги оказывать, остается за пределами исполнительных органов власти, но создание механизма предоставления услуг принадлежит этой ветви власти;
б) структурно-функциональное построение политико-административной
организации государства вносит существенные особенности в иерархическую
взаимосвязь системы целей, которые должны быть связаны прежде всего по горизонтали – между публично-правовыми образованиями – и дополнены вертикальными связями, в которые вовлекаются государственные (муниципальные)
учреждения как исполнители целей высокого уровня в рамках собственных
функций. Свобода в определении целей полностью принадлежит министерствам,
исходя из возложенных на них функций и понимания приоритетов реализации
государственной социально-экономической политики. Трансляция на региональный и местный уровни приоритетов и целей, установленных на федеральном
уровне, должна привести к формированию системы взаимосвязанных и взаимодополняющих целей. Несмотря на то, что объем функций у всех уровней власти
различен в зависимости от возложенных на них полномочий, но реализация
сквозных функций в СГУ является ключевым моментом в построении ССП для
реализации государственной социально-экономической политики;
в) число заинтересованных групп по мере декомпозиции целей на разных
уровнях политико-административной иерархии увеличивается, что неизбежно
может сопровождаться противоречиями между отдельными целями. Если
учесть, что финансовые возможности регионов и муниципалитетов в реализации
целей существенно различаются, то возникает желание поступиться одними в
пользу других или даже их заменить. Систематически не выполняемые и даже не
планируемые цели должны стать предметом анализа и причиной для изменения
межбюджетных отношений;
128
г) разработка стратегических инициатив по принципу «сверху вниз» ми-
нистерствами, имеющими большое число подведомственных учреждений, различающихся ресурсными параметрами и результатами деятельности, должна давать простор для развития каждого из учреждений. Поэтому разработке системы
задач и показателей должна предшествовать группировка учреждений в пределах одного типа и минимизация числа целевых показателей с учетом их достраивания самими учреждениями;
д) принцип прозрачности в управлении общественными финансами дол-
жен найти отражение в открытости информации о результатах внедрения ССП
на основе регулярного бенчмаркинга. Под бенчмаркингом понимается оценка,
сопоставительный анализ и передача управленческих новаций, основанные на
изучении системы показателей результативности [5]. Оценка результативности,
становясь достоянием гласности, усиливает конкурентность среди учреждений и
укрепляет стимулы к эффективной работе, позволяет выявить факторы, влияющие на результативность, и распространить лучшие практики. Поскольку для
государственных (муниципальных) учреждений открытость информации о результатах деятельности является способом взаимодействия с учредителем, то на
него должна быть возложена функция обеспечения доступа к этой информации
заинтересованных пользователей. Результаты многочисленных сравнений, которые в настоящее время проводятся учредителем, остаются внутри профессионального сообщества и не доходят до потенциального потребителя услуг, снижая
тем самым рациональность его выбора.
Иерархический принцип организации СГУ, особенности его структурнофункционального построения с учетом связей по горизонтали и вертикали при
разработке ССП обязывают прежде всего определить организационные рамки,
т.е. выделить ту организационную единицу, для которой следует построить ССП.
Первый уровень – министерства на всех трех уровнях публично-правовых
образований при соблюдении сквозного принципа формирования базовых целей
и показателей, детализированных с учетом особенностей территории. Целеполагание сверху определяет первоначальную расстановку приоритетов.
129
Второй уровень – государственные (муниципальные) учреждения, определяющие приоритеты на основе целей, задач, показателей учредителя и детализирующие их исходя из стратегических установок позиционирования своего собственного развития. Учет приоритетов, заданных на верхнем уровне иерархии,
позволяет избежать ошибок в виде акцента на показателях непосредственного
результата, значительного числа показателей и др.
Для того, чтобы эта двухуровневая ССП стала действенной (без неформализуемых излишеств, но четко ориентированной на результат), необходимы корректирующие изменения на основе принципа обратной связи. При этом определение стратегических целей устанавливается по схеме «сверху вниз» с последующим определением продуктов и показателей по схеме «снизу вверх».
Построение ССП государственными (муниципальными) учреждениями
проходит ряд этапов.
На первом этапе необходимо определить, какие проекции заданных сверху
целей и показателей следует детализировать применительно к учреждению в целом и для отдельных его подразделений, исходя из классических составляющих
ССП. Выбор структурных единиц организации, участвующих в построении системы, следует вести с учетом ключевых факторов успеха применительно к основной деятельности. Четкая организационная структура учреждения (распределение обязанностей и ответственности) является условием успешной разработки
ССП.
На втором этапе проводится оценка сильных и слабых сторон учреждения
в целом и его отдельных подразделений; выявляются имеющиеся возможности
и угрозы, которые относятся к внешней среде; формулируются направления
стратегического развития. При разработке стратегии и составлении стратегических карт необходимо использовать SWOT-анализ, опираться на производственные и аналитические показатели. При постановке цели целесообразно исходить,
во-первых, из необходимости ее соответствия области компетенции субъекта
управления, т.е. из специфичности цели; во-вторых, из ее измеримости, прежде
всего, с помощью количественных индикаторов; в-третьих, из релевантности,
130
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]