Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Финансовый менеджмент в секторе государственного управления. Учебное пособие
.pdf
под которой понимается наличие четкой связи цели с основной деятельностью
субъекта управления; в-четвертых, из достижимости цели. Правильно сформулированная система целей должна отражать набор актуальных потребностей общества и не должна зависеть от средств их достижения, что предполагает высокую степень свободы в выборе возможных способов и средств их достижения.
На третьем этапе создается ССП: конкретизируются стратегические цели
применительно к учреждению, выявляются причинно-следственные связи
между целями, выбираются показатели, определяются их целевые значения, разрабатываются стратегические мероприятия. Следует учитывать, что ССП является инструментом реализации стратегии, но не ее создания.
Важным моментом в создании ССП является составление стратегической
карты, которая представляет собой схему, описывающую стратегию в виде
набора целей деятельности учреждения и причинно-следственных связей между
ними. Модель стратегических карт позволяет дать характеристику всех существенных факторов, от которых зависит успех, контролировать реализацию целей с учетом их причинно-следственных связей во всех четырех аспектах ССП.
Стратегическая карта навязывает определенный формат: ограничивает размер стратегии до нескольких взаимосвязанных целей; помогает сотрудникам понять стратегию развития учреждения и взаимосвязь между целями, объясняя
каждому сотруднику, как его личные достижения содействуют успеху учреждения в целом.
Причинно-следственные цепочки построения ССП начинаются с перспективы «Человеческий капитал» – четвертого уровня стратегической карты. Она
определяет основные элементы культуры организации и опирается на решение
следующих задач: сформировать квалифицированный персонал, минимизировать текучесть кадров, развивать инициативу. Для государственных (муниципальных) учреждений этот блок имеет особое значение, поскольку вклад человеческого фактора в создание услуги является определяющим ввиду ее нематериального характера и непосредственного контакта с потребителем. Поэтому ос-
131
новные инновации исходят от работника, тогда как в коммерческих организациях значимость техники и технологии, материальных ресурсов, особенно в капиталоемких сферах деятельности, существенно выше по сравнению с вкладом
человеческого капитала. Лишь для инновационных и финансовых компаний соотношение факторов, участвующих в создании стоимости, будет обратным. На
особую роль человеческого капитала обратил внимание Л. Мейсель, который
ввел этот вид капитала в ССП вместо обучения и развития, как предусматривалось в модели Д. Нортона и Р. Каплана [24, с. 37-38]. Отсюда следует, что для
государственных (муниципальных) учреждений этому уровню ССП необходимо
уделить особое внимание за счет расширения спектра показателей по сравнению
с традиционным подходом, в котором акцент был сделан на обучение и переподготовку сотрудников.
Третий уровень ССП – составляющая внутренних бизнес-процессов, определяемых видом деятельности и взаимоотношениями с потребителями услуг, поставщиками товаров и услуг, с учредителем (главным распорядителем бюджетных средств). Этот ракурс призван выделить ключевые внутренние бизнес-процессы, идентифицировать основные операции, подлежащие усовершенствованию и развитию с целью усиления конкурентных преимуществ учреждения. Для
определения целей в этой составляющей ССП можно поставить следующие вопросы: какие из процессов являются наиболее значимыми для учреждения; в каких внутренних процессах оно должно преуспеть, чтобы соответствовать потребностям потребителей услуг; как можно достичь синергизма подразделений;
как нацелить систему внутреннего контроля на повышение качества услуг?
Второй уровень стратегической карты – взаимоотношения с потребителями услуг. Этот уровень ССП показывает, как учреждение стремится выглядеть
в глазах потребителей услуг, т.е. отражает конкурентные предложения учреждения. Примерами могут служить такие цели: повысить степень удовлетворенности потребителей; минимизировать число упущенных потребителей, расширить
число целевых категорий потребителей и повысить доход в расчете на одного
132
потребителя (в случае возможности заниматься приносящей доход деятельностью) и др.
В самом верху стратегической карты располагается финансовая составляющая ССП, являющаяся квинтэссенцией управления в коммерческих организациях. В государственных (муниципальных) учреждениях финансовые цели и показатели также имеют значение, но как способ реализации целей более высокого
порядка – создание условий для дальнейшего развития и выполнения социального заказа общества и государства. Примерами целей, которые ставятся на этом
этапе, являются следующие: увеличение госзаказа; участие в целевых программах, финансируемых государством; рост доходов от приносящей доход деятельности; сокращение расходов (при условии стабильности норматива финансового
обеспечения); минимизация неэффективных расходов и др. Для их достижения
следует ответить на ряд вопросов: можно ли претендовать на увеличение госзаказа (при условии открытости процедур его размещения), в каких поддерживаемых государством программах следует участвовать, за счет чего (цены, качества
обслуживания, новых услуг) можно привлечь новых потребителей?
Если остановиться на четырех уровнях стратегической карты, разрабатываемой для государственных (муниципальных) учреждений, то фактически это
означает отсутствие каких-либо отличий от других видов некоммерческих организаций, которым разрешено работать в финансируемых преимущественно государством сферах деятельности. Каждый из четырех уровней акцентирует внимание на непосредственных результатах деятельности, оставляя в стороне конечные результаты, которые следует назвать сверхзадачей для государственных
(муниципальных) учреждений. Конечные результаты формулируются субъектом
бюджетного планирования на основе включения будущих потребителей общественных услуг в социально-экономическую систему, оценивающую новое качество рабочей силы в самых разных статусных позициях, которые человек может
занять. Возможность отражения в ССП этой перспективы может быть связана с
включением дополнительного уровня «Общественный заказ», в котором произ-
133
водится перевод стратегических целей, сформулированных учредителем, на операционный уровень. Требования к составу разрабатываемых элементов (цели –
показатели – целевые значения – мероприятия) аналогичны другим уровням
стратегической карты.
На четвертом этапе путем декомпозиции создается система целей и показателей для нижестоящих уровней организационной иерархии. Принцип построения ССП «сверху вниз» получает свое логическое завершение, повторяя те же
процедуры, что и на предыдущем этапе. Однако, этот этап более сложен, поскольку согласование целей, задач, показателей должно произойти не только по
вертикали, но и по горизонтали – между структурными подразделениями учреждения. Кроме того, на этом этапе имеет значение учет временного лага между
определенным событием (ключевым фактором) и изменением значения показателя, который лишь регистрирует эффект. Для учреждений общественного сектора экономики учет временного лага особенно важен при оказании некоторых
услуг с длительным циклом производства. При внедрении стратегических карт
возникают следующие проблемы: насколько глубокой должна быть декомпозиция карт и как она организуется, сколько требуется показателей для нижестоящих уровней, кто осуществляет их отбор, как используются стратегические
карты в управленческом контроле и др.
На пятом этапе ССП интегрируется с другими системами управления. ССП
предъявляет новые требования к системам стратегического и оперативного планирования, управленческого контроля, обучения работников, к информационным системам, что способствуют расширению понимания места и роли учреждения в отношениях с заинтересованными сторонами и его более сбалансированному развитию.
Таким образом, бюджетирование, ориентированное на результат, в СГУ
характеризуется следующими чертами:
– стратегическое планирование по принципу «сверху вниз» в сферах ответ-
ственности государства перед потребителями общественных услуг позволяет
134
включиться в работу по улучшению результатов всем заинтересованным сторонам, круг которых более широк, чем в частном секторе. Координация деятельности органов власти на разных уровнях государственного и муниципального
управления, а также согласованность действий органов исполнительной и представительной власти, государственных (муниципальных) учреждений, потребителей общественных услуг обеспечивают доведение стратегических целей до
распорядительного и исполнительского уровней;
– построение ССП как инструмента реализации стратегического курса организации как нельзя больше соответствует СГУ, в котором показатели результативности имеют приоритет по сравнению с показателями эффективности, а
вклад человеческого капитала являются решающим при производстве общественных услуг;
– показатели, которые при традиционном понимании бюджетирования,
ориентированного на результат, считались главным признаком его внедрения,
получают объективную основу для формирования в единую систему. Стратегические цели и тактические задачи, исходящие от субъекта бюджетного планирования, путем установления причинно-следственных связей позволяют построить
непротиворечивую, полную и сбалансированную систему показателей. Успех ее
создания зависит от включенности бюджетирования, ориентированного на результат, в систему стратегического планирования учредителя и в систему управления учреждения.
Необходимость адаптации государственных (муниципальных) учреждений к внешней среде делает необходимым ввести дополнение к многопараметрической оценке эффективности их деятельности фактор времени. Он характеризует организационную эффективность с точки зрения способности учреждения сохранять свое положение внутри среды на основе прогнозирования последствий изменения собственного поведения и внешнего окружения (рисунок 4).
При построении ССП учреждения следует исходить, как было отмечено
выше, из целей и задач развития человеческого капитала. Помимо показателей,
135
характеризующих его качество, следует развивать включенность навыков, зна-
Результативность
ность
Конкуренто-способ-
Развитие
Выживание
Изменение
Краткосроч-
ный период
Среднесроч-
Долгосроч-
ный период
ний, умений и способностей, т.е. потенциала, в процессы, характерные для учреждения. Критерий удовлетворенности опирается не только на показатели материального благосостояния сотрудников учреждения. Сами эти показатели являются производными от разнообразия связей с другими индивидами, группами и
организациями, которыми он может воспользоваться для реализации своих интересов. Чем шире и разнообразнее такие связи, тем легче сотруднику реализовать свой человеческий потенциал, тем меньше его издержки на преодоление
конфликтов.
ный период
Качество
Гибкость
Эффективность
Удовлетворен-
Рисунок 4 - Временная модель эффективности
Критерий гибкости характеризует как способность учреждения учитывать
изменения внешней среды и запросы потребителей, так и внутреннюю организацию деятельности, адаптирующуюся под новые потребности. Критерий соотносится с процессной составляющей ССП.
Критерий качества означает удовлетворение запросов потребителей, причем, показатели качества исходят от самих потребителей. Критерий качества соответствует клиентской составляющей ССП.
ность
136
Критерий эффективности учреждения может быть определен только в
сравнении с показателями деятельности других учреждений, работающих в этой
сфере деятельности. Отсюда значимость бенчмаркинга как технологии сравнительных оценок и выявления лучших практик. Критерий эффективности соответствует финансовой составляющей ССП.
Для введения составляющей «Общественный заказ» необходимы показатели, характеризующие конечные результаты деятельности учреждения.
Критерии оценки краткосрочной эффективности деятельности учреждения дополняют друг друга, а их разработка позволяет переосмыслить и изменить
текущую деятельность учреждения.
В среднесрочной перспективе критерий конкурентоспособности характеризует положение учреждения среди учреждений-конкурентов. Например, для
вуза важны позиции в глобальном образовательном пространстве, востребованности преподавателей в других вузах, по приглашению которых они могут вести
мастер-классы. Одновременно – это способ познания другой образовательной
среды и привнесения ее лучших элементов в родной вуз. Доля студентов из других стран как показатель конкурентоспособности вуза уже сейчас используется
в оценке эффективности как критерий качества образования. Расширение студенческих обменов требует внимательного отношения к материальной базе вуза
и опережающих затрат в создание необходимой инфраструктуры, что является
необходимым условием развития вуза.
Долгосрочные критерии эффективности – выживание и изменение – в значительной степени опираются на успешную реализацию кратко- и среднесрочных целей. Критерий выживания, как бы плохо он ни звучал применительно к
учреждению, отражает те возможные реалии его развития, когда изменения в
виде перехода в новый статус не достигаются. Учреждение сохраняет свои позиции, несомненно, улучшая показатели своей деятельности по многим направлениям, но не достигает высоких результатов.
137
Временной аспект деятельности любой организации заставляет ее ориентироваться не только на краткосрочные цели достижения результативности, гибкости, качества и удовлетворенности потребителей, но и на сохранение конкурентоспособности в средне- и долгосрочной перспективе.
138
§ 3 Бенчмаркинг и оценка эффективности бюджетных расходов
Бенчмаркинг – это оценка, сопоставительный анализ и передача управленческих новаций, основанные на изучении системы показателей результативности. Бенчмаркинг способен изменить систему контроля в СГУ. Контроль за деятельностью в условиях расширения самостоятельности государственных (муниципальных) учреждений должен уступить место контролю за результатами этой
деятельности.
В создании системы бенчмаркинга, организуемого ГРБС, следует выделить ряд этапов:
определение требований к показателям результативности для конкрет-
ного типа (вида) учреждения по критериям информативности, объективности и
полноты;
выделение нескольких групп показателей, соответствующих основным
направлениям деятельности однотипных учреждений, работающих в определенной сфере. Следует определить основные показатели, отражающие наиболее значимые проблемы и узкие места в деятельности учреждений. Выбор показателей
должен соответствовать принципу информативности и направлениям их использования: для поощрения (применения санкций) руководителей учреждения, для
уточнения состава показателей, для выработки управленческих решений и др.;
использование результатов бенчмаркинга в целях отбора лучших прак-
тик достижения результативности и распространения ее среди учреждений;
размещение информации в удобном и доступном для заинтересованных
сторон виде на официальном сайте органа, выполняющего функции и полномочия учредителя.
Для оценки эффективности использования бюджетных средств в СГУ
необходимо проводить не индивидуальное сравнение результатов и затрат на их
достижение для одного учреждения, а определить, какое место среди аналогичных учреждений должно занимать учреждение по объему финансирования, имея
139
достигнутые показатели результативности. Иначе, какова должна быть цена
;ъ),...,,(
00201
оценкиектобxxx
m
niаналогектобйixxx
imii
,1,-ú-),...,,(
21
услуги учреждения при сопоставлении его с другими аналогичными учреждениями.
Для формализованного решения поставленной задачи целесообразно использовать аппарат линейной алгебры, позволяющий рассчитать весовые коэффициенты для каждого учреждения, с которым сравнивается анализируемое учреждение. В этих целях применяется метод, основанный на анализе характеристик
каждого учреждения-аналога и расчете степени близости к оцениваемому объекту
[6]. Метод дает хорошие результаты даже в случае, если между анализируемым
(оцениваемым) учреждением и аналогами имеются существенные различия в характеристиках. Значение стоимости услуги оцениваемого учреждения рассчитывается как средневзвешенная величина по степени «близости» учреждений-аналогов. Приведем алгоритм определения средневзвешенного значения.
Первый этап. Имеем n учреждений, относящихся к одному виду (применительно к вузам: классические, технические, экономические и др. университеты). Эти учреждения назовем аналогами. Сравнивая аналоги с оцениваемым
объектом, определяемся с множеством факторов оценки эффективности деятельности учреждения, по которым имеются отличия. Предполагаем, что эти факторы должны влиять на цену услуги, которую должно заплатить государство.
Для вузов, как было отмечено в предыдущем параграфе, показатели эффективности деятельности определены. Важно, чтобы имелась база данных по учреждениям-аналогам.
Пусть количество таких факторов равно m. Таким образом, объект оценки
и каждый из объектов-аналогов можно описать совокупностью значений по m
факторам:
Необходимым условием применения данного метода является возможность представления значений рассматриваемых факторов, влияющих на цену
140
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]