Добавил:

ivanov666 Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.

Вуз:

Башкирский Государственный Аграрный Университет

Предмет:

[НЕСОРТИРОВАННОЕ]

Файл:

Финансовый менеджмент в секторе государственного управления. Учебное пособие

.pdf

Скачиваний:

Добавлен:

07.09.2026

Размер:

2 Мб

Скачать

☆

<<< < Предыдущая 1 2 3 4 5 6 78 / 188 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 > Следующая >>>

ганами государственной власти и местного самоуправления, либо государственными (муниципальными) учреждениями за счет бюджетных средств. В результате этого акцент перенесен с деятельности производителя услуг на удовлетворенность потребителя: например, уменьшение смертельных случаев при рождении детей, уровня преступности, улучшение среднего уровня достижений в образовании. В частности, конечным результатом предоставления услуг по получению высшего образования является трудоустройство выпускников. Этот результат напрямую не связан с деятельностью вузов. Он зависит от вакансий на региональном рынке труда, от свободы перемещений рабочей силы по стране, от структуры выпуска студентов по специальностям и направлениям подготовки, которая задается государственным заданием за 4-6 лет до выпуска, и др.

Непосредственный результат является лишь промежуточным звеном в оценке достижения целей организации. Непосредственные результаты выходят на первый план при оказании услуг органами государственной власти и местного самоуправления. Здесь решающее значение имеют регламентные процедуры, определяющие сроки прохождения документов заявителей, причины отказа в их рассмотрении и т.д. Непосредственные результаты в данном случае опосредованно влияют на конечные общественно значимые результаты. Например, регистрация прав на земельный участок (непосредственный результат) означает появление нового объекта налогообложения, что приведет к увеличению поступлений земельного налога в доходы бюджета (конечный результат), но входит в сферу ответственности другого органа государственной власти.

При оказании общественных услуг, связанных с участием государства в воспроизводстве человеческого капитала, на первый план выдвигаются качественные показатели результативности деятельности учреждения и количественные оценки управления бюджетными средствами. Зарубежные исследователи отмечают, что попытки прямой увязки результативности с использованием бюджетных средств на протяжении полувека предпринимались во многих странах. На практике нередко непосредственной связи бюджетных ассигнований с показателями результативности не наблюдается [см. 31].

Результативность и эффективность характеризуют разные аспекты дея-

 

1*P

1*P -Р

U- U

0i1i

rr





тельности – производственную и финансовую соответственно.

Результативность оценивается через эффект от проведения политики, программных мероприятий, оказания услуг и выражается как степень достижения той или иной цели и задачи. Критерии оценки результативности отражают соотношение полученных результатов с их планируемыми значениями. При этом критерии оценки результативности не учитывают, в какой мере соблюдались установленные бюджетные процедуры при осуществлении расходов, как менялись расходы бюджета для достижения поставленных целей и задач. Правильно установленные показатели результативности должны быть ориентированы на повышение качества государственных и общественных услуг.

Эффективность в СГУ показывает, насколько рационально организация комбинирует различные виды ресурсов с учетом их стоимости, добивается ли она при этом минимума издержек при одних и тех же непосредственных результатах деятельности учреждения. В частности, для этой цели была создана система государственных закупок, ориентированная в основном на экономность использования бюджетных средств. Для достижения при этом целевой результативности необходимо учесть помимо цены иные параметры проведения государственных закупок.

Под эффективностью в СГУ следует понимать не само по себе соотношение результатов и затрат, а его динамику с учетом изменения стоимости денежной единицы во времени. Поэтому в расчете эффективности бюджетных расходов следует учитывать изменение уровня удовлетворенности потребителей общественной услуги к изменению бюджетных расходов, приведенных в сопоставимый вид с помощью функции будущей стоимости, на ее предоставление:

где U1i, U

– уровень удовлетворенности потребителей в i-ой обществен-

ной услуге в текущем и базисном финансовом году соответственно;

(3)

r – ставка, в качестве которой может быть принят индекс потребитель-

ских цен текущего периода;

Р1i, Р0i – бюджетные расходы на оказание i-ой общественной услуги в

текущем и базисном финансовом году соответственно.

Эффективным будет являться такое использование бюджетных средств, при котором степень удовлетворенности потребителей общественной услуги возрастет в большей степени, чем увеличатся бюджетные расходы, или, иначе, прирост удовлетворенности потребителей на 1 % должен быть обеспечен приростом расходов менее, чем на 1 %. Эффективность как соотношение результатов и затрат правильнее рассматривать в СГУ через результативность: лучше не то, что обошлось государству дешевле, а то, что позволило достичь запланированных целей, соответствующих интересам избирателей.

К о н т р о л ь н ы е в о п р о с ы

1 Как характеризуются материальные нормы в бюджетном праве?

2 Как характеризуются процессуальные нормы в бюджетном праве?

3 Какова роль Федерального казначейства в финансовой деятельности государства?

4 Когда денежные средства считаются поступившими в доходы бюд- жета?

5 Назовите этапы процесса использования бюджетных средств.

6 Что является объектом финансовой деятельности публично-правовых образований?

7 Как соотносятся финансовая деятельность в СГУ и бюджетная деятель- ность?

8 Каковы составляющие бюджетной реформы в рамках концепции нового государственного управления?

9 Достижение каких задач включает Минфин России в финансовый ме- неджмент в СГУ?

10 Каковы особенности финансового менеджмента в СГУ?

11 Какие концепции классического финансового менеджмента применя- ются в управлении общественными финансами?

12 Каковы основные инструменты, применяемые в развитых странах для внедрения финансового менеджмента в СГУ?

13 В чем состоят достоинства аутсорсинга в СГУ?

14 Что включает концепция финансового менеджмента в СГУ?

15 Каковы сферы применения в управлении общественными финансами

концепции временной ценности денег? компромисса между риском и доходностью?

16 Почему должно быть отдано предпочтение повышению оперативности расходования бюджетных средств по сравнению с размещением временно свободных средств с целью получения дохода?

17 Каков формат и роль кассового плана в управлении государственными финансами?

18 Каковы условия компенсации расходов на привлечение банковского кредита для покрытия временных кассовых разрывов при наличии размещенных в банке бюджетных средств?

19 В чем достоинство модели Миллера-Орра для поддержания платеже- способности и ликвидности бюджетного счета публично-правового образования?

20 Как формулируется принцип эффективности использования бюджет- ных средств в БК РФ?

21 В чем состоят сложности расчета показателя эффективности использо- вания бюджетных средств?

22 Что понимается под непосредственными и конечными результатами деятельности государственных (муниципальных) учреждений? В чем необходимость их разграничения?

23 Как определяются и соотносятся понятия результативности и эффек- тивности в СГУ?

24 Как определяется эффективность в СГУ с учетом удовлетворенности

потребителей общественной услуги?

З а д а н и я д л я и н д и в и д у а л ь н о й р а б о т ы

1 В государственной программе любой сферы экономической деятельности, относящейся к СГУ, следует найти непосредственные и конечные результаты деятельности и проследить их достижение по ежегодным отчетам о результатах исполнения программы.

2 Используя данные об удовлетворенности потребителей услугами здравоохранения в Российской Федерации и о расходах бюджета на здравоохранение, рассчитайте эффективность использования бюджетных средств. Данные об удовлетворенности населения услугами здравоохранения следует взять из ежегодного отчета Министра здравоохранения Российской Федерации «Об итогах работы Министерства здравоохранения Российской Федерации в 201… году и задачах на 201… год» (https://www.rosminzdrav.ru/), данные о расходах – из отчета об исполнении консолидированного бюджета Российской Федерации

(http://www.roskazna.ru/ispolnenie-byudzhetov/konsolidirovannyj-byudzhet/).

Раздел 2 Инструменты финансового менеджмента в секторе государственного управления

Глава 1 Планирование в секторе государственного управления

§ 1 Бюджетирование, ориентированное на результат, в секторе гос-

ударственного управления

Как было отмечено выше, пирамида управления расходами бюджета включает три уровня  политический, распорядительский и исполнительский. Каждому из этих уровней соответствует субъект, деятельность которого позволяет

идентифицировать структурные компоненты управленческой иерархии:

− субъект бюджетного планирования (министерство);

− орган государственной власти, исполняющий функции и полномочия

учредителя государственного учреждения (министерство или агентство);

− государственное (муниципальное) учреждение.

С учетом многоуровневости пирамиды управления бюджетирование, ори- ентированное на результат, позиционируется как широкая система, включающая дополняющие друг друга компоненты:

 стратегическое планирование и распределение ограниченных бюджет- ных ресурсов между различными направлениями использования в соответствии с установленными приоритетами;

 управление в рамках субъекта бюджетного планирования (минситер- ства), а также координация нескольких субъектов бюджетного планирования в решении межведомственных задач;

– включение инициативы и ответственности на исполнительском уровне, который представлен государственным (муниципальным) учреждением, создающим услуги и использующим бюджетные средства;

 отчетность по результату, а не исключительно по соблюдению процедур расходования средств.

Вершиной пирамиды являются стратегические приоритеты развития страны. На этом уровне цели ставятся в основном качественные, т.е. содержат высокий уровень неопределенности, абстрактности и поэтому обладают низкой операциональностью. Правительство определяет, что конкретная программа должна привести к достижению благосостояния, безопасности, укреплению здоровья и др. Субъекты бюджетного планирования детализируют цели показателями конечных общественно значимых результатов, задачи – показателями непосредственных результатов деятельности, характеризующих объем и качество государственных услуг.

В СГУ могут применяться две модели бюджетного планирования  "сверху вниз" и "снизу вверх". Субъекты СГУ – орган, выполняющий функции и полномочия учредителя, и учреждения – исходят из разных концептуальных посылок обоснования бюджетных расходов, в различной степени учитывающих риски неопределенности.

Модель "снизу вверх" в своей основе опирается на финансирование деятельности. Учреждение как производитель услуг на неконкурентном рынке заинтересовано в увеличении цены их оказания. Получатели бюджетных средств запрашивают средств не меньше, чем было выделено в текущем периоде, с поправкой на динамику цен и заработной платы. Полномочный представитель учредителя, выражая интересы покупателя (но не потребителя) услуг, стремится минимизировать затраты на их создание.

Модель бюджетного планирования "сверху вниз" ориентирована на финансирование услуги, а не деятельности учреждения. Это достигается тем, что государство раздвигает горизонт бюджетного планирования сверх финансового года, который остается отчетным периодом. Одногодичный бюджет является необходимым компромиссом между жесткостью установленных законом показателей и гибкостью, которая позволяет их корректировать в зависимости от динамики основных макроэкономических параметров.

Для введения практики утверждения бюджета не на один год, а на среднесрочный период имеется несколько причин:

˗ объектом управленческих решений в краткосрочном периоде становятся прежде всего инвестиции, которые подвергаются первоочередному сокращению в целях балансирования бюджета. Сокращение инвестиций имеет отрицательные последствия для структурных реформ;

˗ текущие расходы, связанные с принципом преемственности в бюджетной политике, подлежат исполнению независимо от объема доходов бюджета в текущем финансовом году. Текущие расходы имеют тенденцию к росту, если своевременно не принять упреждающие меры по оптимизации сети подведомственных учреждений, повышению эффективности бюджетных расходов и т.д.;

˗ тщательная проработка макроэкономических параметров развития дает возможность вовремя приспособиться к возможным изменениям в экономике, приняв упреждающие меры в бюджетной политике как со стороны доходов, так и расходов;

˗ большинство бюджетных решений имеет так называемый отложенный эффект, проявление которого распространяется за рамки того периода, в котором решение начало реализовываться. Причиной этого является многоступенчатость передаточного механизма от первичных действий до масштабного воздействия на основные макроэкономические показатели и достижение общественно значимых целей.

Среднесрочное бюджетное планирование внедрено в практику бюджетной работы во многих странах, но принимает различные формы. Основные различия связаны с разной степенью детализации бюджетных показателей:

˗ в бюджеты включаются только агрегированные финансовые переменные (Польша). Это усиливает акцент на значимых приоритетах, на стратегических общественно-политических целях, позволяет сократить детализацию расходов, ответственность за исполнение которых повышается

˗ многие страны представляют бюджет на 10 - 50 лет (Австралия, Норвегия, Новая Зеландия, США, страны ЕС). Такой подход позволяет предвидеть отложенные эффекты принятых решений, достоверно обосновывать инвестиционные расходы;

˗ некоторые страны ввели составление бюджета на долгосрочный период в определенных областях (услуги полиции в Дании, инвестиционные проекты в Чешской Республике, Ирландии, Японии, Корее и Норвегии) [41].

Средне- и долгосрочное бюджетное планирование опирается на программно-целевой метод формирования финансовых планов. Этот метод предполагает корреспонденцию целей социально-экономического развития, задач, показателей и бюджетных средств. С 2006 г. внедрение этого метода в Российской Федерации велось через составление докладов о результатах и основных направлениях деятельности (далее ˗ ДРОНД) субъектов бюджетного планирования. Они определяли среднесрочную стратегию в подведомственной сфере, увязанную с планируемыми объемами финансирования. Основными их недостатками признаются следующие:

˗ отсутствие координации деятельности органов власти всех уровней в бюджетном процессе на стадии разработки ДРОНДов. Федеральные органы власти самостоятельно (через подведомственные учреждения) без участия субъектов РФ и муниципальных образований не могут реализовать все поставленные в докладе цели, выполнить задачи и достичь намеченных показателей. Но то же самое можно сказать и о субъекте РФ, полномочия которого территориально локализуются в пределах всего региона.;

˗ отсутствие должной связи между показателями, содержащимися в докладах СБП, и показателями, по которым проводилась оценка эффективности деятельности органов власти субъектов РФ и органов местного самоуправления;

˗ отсутствие межведомственного взаимодействия, которое необходимо для решения масштабных задач.

С 2011 г. введена практика формирования аналитического распределения бюджетных ассигнований по государственным программам Российской Федерации, регионы и муниципалитеты присоединились к этому формату составления бюджета в 2013 г. Основное их достоинство:

˗ изменение классификации расходов в совокупности с другими нормами создает условия для укрупнения формата бюджетов и расширения самостоятельности главных распорядителей бюджетных средств при планировании и использовании бюджетных ассигнований с сохранением единства и сопоставимости бюджетной информации;

˗ межведомственная координация деятельности позволяет решать масштабные задачи на основе объединения усилий ряда министерств, одно из которых назначается ответственным исполнителем программы;

− целевые индикаторы программ ориентируют на достижение непосред-

ственных и конечных результатов деятельности, по которым ведется оценка достижения поставленных целей и задач.

Для успешной реализации государственных (муниципальных) программ важно избежать недостатков, характерных для ДРОНДов: неполное соответствие стратегических целей тем целям, которые определены на федеральном уровне; недостаточная увязка целей и тактических задач; несоответствие показателей в разрезе конкретных задач тем показателям, которые установлены федеральным министерством и др.

Для планирования "сверху вниз" в СГУ важно, чтобы стратегические приоритеты, достижение которых является главным результатом использования бюджетных средств, находили отражение в целевых установках и финансовых планах учреждений. Значимость стратегических целей состоит в том, что во внимание принимаются прежде всего внешние эффекты использования бюджетных средств, характеризующие связь СГУ с другими секторами экономики.

В создании бюджетного процесса, ориентированного на приоритеты, в разных странах комплексно внедрялись новые, ранее не задействованные инструменты, в дополнение к традиционно применявшимся инструментам. Из 21 страны, по которым приведены данные в приложении В, в 18-ти из них решалась эта задача, что свидетельствует о ее важности в комплексной модернизации СГУ.

<<< < Предыдущая 1 2 3 4 5 6 78 / 188 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 > Следующая >>>

Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]