Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Финансовый менеджмент в секторе государственного управления. Учебное пособие
.pdf
§ 2 Принципы бюджетного планирования расходов на оказание об-
щественных услуг
Планирование "сверху вниз" включает не только установления целей и задач, но и расчета объема бюджетных средств, необходимых для их достижения
с учетом заданных бюджетных ограничений. Согласование интересов органа,
выполняющего функции и полномочия учредителя, и учреждения формализуется посредством выбора метода расчета финансового обеспечения. Такой метод
должен согласовывать интересы участников процесса планирования и учитывать
интересы потребителей общественных услуг. Эти группы интересов задают
определенные параметры финансирования:
– орган, выполняющий функции и полномочия учредителя, не должен
выйти за пределы бюджетных ограничений, определяемых концепцией формирования бюджета. Наиболее адекватной современному пониманию места государства в экономической системе является концепция функциональных финансов. Она исходит из взаимозависимости субъектов экономики и формирования
стратегии государства на основе постановки долгосрочных целей деятельности,
изыскания источников необходимых для их достижения средств путем рассмотрения возможных альтернатив и снижения неопределенности экономического
развития. В результате сбалансированный бюджет рассматривается не как цель,
а как средство достижения целей более высокого порядка;
– государственное (муниципальное) учреждение ориентируется на обеспечение деятельности по оказанию услуги. Первостепенным является объем финансирования, необходимый для организации деятельности с учетом текущих
потребностей и будущего развития учреждения, а не стандарт качества оказания
услуги. Постановка новых задач перед учреждением является основанием для
изменения объема финансирования;
– потребитель общественных услуг в наибольшей степени заинтересован в
их качестве, уровень которого зависит от готовности и способности потребителя
81
финансировать производство услуг. Поскольку речь идет об общественных услугах, финансируемых преимущественно государством, то их цена зависит в
первую очередь от налоговой нагрузки на экономику, решения об уровне которой лишь формально (через представительство интересов) исходят от потребителей услуг. Стоимостный эквивалент услуги есть цена, которую общество как
совокупный потребитель за услугу платит. Индивидуализация отношений имеет
место только при предъявлении потребителем платежеспособного спроса на
платную услугу.
Таким образом, налицо разные интересы участников процесса производства и потребления общественных благ. Их согласование происходит в пределах
заданного уровня бюджетных ограничений, что переводит рассмотрение проблемы финансового обеспечения производства общественных благ на уровень
взаимоотношений между органом, выполняющим функции и полномочия учредителя и являющимся заказчиком услуг, и учреждением как поставщиком услуг.
Реализации потенциала бюджетного планирования опирается на сформулированные А. Файолем принципы планирования в коммерческих организациях:
единства, участия, непрерывности, гибкости, точности, которые в СГУ должны
быть дополнены принципом прозрачности.
Принцип единства в бюджетном планировании требует рассматривать явления во взаимосвязи и с учетом условий внешней среды. В СГУ дополнительно
учитываются те составляющие этого принципа, которые зафиксированы в БК РФ
применительно к принципам бюджетной системы. Принцип единства означает
единство бюджетного законодательства Российской Федерации, форм бюджетной документации и бюджетной отчетности, бюджетной классификации, бюджетных мер принуждения за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации, единый порядок установления и исполнения расходных обязательств, ведения учета и составления отчетности.
Реализация принципа единства в общем образовании России позволяет
сделать вывод о приоритете качества образования, которое способны дать более
крупные школы. В расчет не всегда принимались возросшие расходы на подвоз
82
учеников, на содержание интернатов при школах и др. Эффективность бюджетных расходов была подчинена результативности как более важному достижению
в СГУ. Бюджетные расходы не в первую очередь должны поддерживать сложившуюся сеть учреждений, а корректировать ее с учетом долгосрочных приоритетов.
Реализация принципа участия в СГУ предполагает включение государственных (муниципальных) учреждений в процесс планирования. Учреждения
по-прежнему остаются пассивными участниками этой стадии составления бюджета, в переход к нормативному финансированию услуг создал новые проблемы
в бюджетном планировании. Так, возникла проблема разделения норматива на
оказание услуг и на содержание имущества, а также необходимость ревизии имущества, находящегося в оперативном управлении учреждений. Требуется детальное обследование зданий и сооружений для определения расходов на текущий и капитальный ремонт. Раньше эти вопросы решались в индивидуальном
порядке, т.е. принцип участия в планировании бюджетных ассигнований приводил к выработке рациональных решений. При введении норматива возможны
сколь угодно далекие от рациональности варианты.
Реализация принципа точности бюджетного планирования в РФ на всех
уровнях бюджетной системы в значительной степени зависит от доходов бюджета, прогнозируемых на основе принципа осмотрительности. Этот принцип
требует проявлять осторожность при формировании суждений, необходимых
при расчетах в условиях неопределенности и позволяющих избежать завышения
активов или доходов и занижения обязательств или расходов. Увеличение доходов на стадии исполнения бюджета приводит к многочисленным корректировкам лимитов бюджетных обязательств. Этот факт подтверждает наличие мягких
бюджетных ограничений, когда главный распорядитель запрашивает и получает
дополнительные ассигнования на реализацию тех мероприятий, которые не получили одобрения на стадии планирования. Одновременно этот обеспечивает реализацию принципа гибкости в бюджетном планировании.
83
Принцип непрерывности бюджетного планирования задан самим бюджет-
ным процессом, цикличность которого определена законодательно. Обязательства государства по предоставлению общественных услуг также установлены законами. Ежегодно может меняться только размер бюджетных обязательств по
созданию этих услуг. Выражением принципа непрерывности может служить преемственность формата бюджета и планов учреждений, использование сопоставимых показателей и форм отчетности.
В БК РФ принцип прозрачности (открытости) назван в качестве одного из
принципов организации бюджетной системы. Он трактуется как доступность информации для широкой общественности на стадии рассмотрения и утверждения,
доступность и полнота – на стадии исполнения бюджета, а также опубликование
проектов и отчетов об исполнении бюджетов. В качестве одного из способов
обеспечения доступности информации названа стабильность и (или) преемственность бюджетной классификации.
Целесообразно дополнить содержательную характеристику принципа прозрачности качеством информации, формат представления которой имеет значение для бюджетного планирования. Принцип прозрачности требует применения
в бюджетном планировании единой методологии, критериев и факторов, учитывающих индивидуальные или групповые особенности объекта планирования. В
связи с внедрением нормативного метода финансирования создания общественных услуг принцип прозрачности при обосновании финансового норматива и
определении размера финансового обеспечения выполнения государственного
задания приобретает особую актуальность.
§ 3 Методы планирования затрат на оказание общественных услуг
Внедрение нормативно-подушевого метода финансирования создания общественных услуг предполагает формирование на этапе бюджетного планирования финансового норматива, в основу которого могут быть положены разные ме-
84
тоды обоснования его плановой величины. Внедрение нормативного метода финансирования общественных услуг призвано экономически защитить учреждения, обеспечив их относительную финансовую самостоятельность, существенно
снижая влияние субъективных факторов при распределении финансовых ресурсов. Значение этого метода существенно возросло в связи с тем, что провозглашен переход от финансирования учреждения к финансовому обеспечению оказания общественных услуг.
Для определения нормативных затрат на оказание общественных услуг
Минфин России и Минэкономразвития России в 2010 г. рекомендовали использовать нормативный, структурный и экспертный методы [21].
Нормативный метод применяется при наличии утвержденных норм, выраженных в натуральных показателях (норм питания, оснащения мягким инвентарем, медикаментами, норм потребления расходных материалов, нормативов затрат рабочего времени, объемов снижения потребления энергетических ресурсов
в соответствии с требованиями энергетической эффективности и др.). Денежное
выражение норм позволяет рассчитать норматив затрат. При определении нормативных затрат на оказание услуги учитываются два вида затрат:
а) нормативные затраты, непосредственно связанные с оказанием государственной услуги, в т.ч. затраты на оплату труда и начисления на выплаты по
оплате труда персонала, принимающего непосредственное участие в оказании
услуги, затраты на приобретение материальных запасов, иные нормативные затраты;
б) нормативные затраты на общехозяйственные нужды, в т.ч. затраты на
коммунальные услуги, затраты на содержание объектов недвижимого имущества, закрепленного за учреждением на праве оперативного управления, а также
недвижимого имущества, находящегося у учреждения на основании договора
аренды или безвозмездного пользования, затраты на содержание объектов особо
ценного движимого имущества, закрепленного за учреждением, затраты на при-
85
обретение услуг связи, транспортных услуг, на оплату труда и начисления на выплаты по оплате труда работников учреждения, которые не принимают непосредственного участия в оказании услуги и др.
Расчет обоснованного норматива должен опираться на стандарты предоставления общественных услуг. К числу показателей стандарта, например, в общем образовании относится наполняемость классов, количество квадратных
метров общей площади помещений школы на одного ученика, материально-техническое обеспечение учебного процесса и периодичность его обновления, типовое штатное расписание, периодичность переподготовки кадров и др.
При применении структурного метода нормативные затраты в отношении
соответствующей группы затрат определяются пропорционально какому-либо
основанию. В качестве такого основания могут быть выбраны затраты на оплату
труда и начислениям на выплаты по оплате труда персонала, участвующего
непосредственно в оказании государственной услуги; численность персонала,
непосредственного участвующего в оказании государственной услуги; площадь
помещения, используемого для оказания государственной услуги и др.
Принципиальный подход к установлению структуры норматива состоит в
выделении тех групп расходов, финансовое обеспечение которых подлежит контролю ввиду их значимости для организации деятельности. Например, обеспечение образовательного процесса и содержание имущества учреждения, как это
определено для общеобразовательных школ; необходимость установления социальных гарантий работникам (оплата труда) и др.
Экспертный метод предполагает экспертную оценку нормативных затрат
в отношении группы затрат. Эксперты оценивают доли группы затрат (например,
трудозатраты, материальные затраты) в общем объеме затрат, необходимых для
оказания услуги. Эксперты в своих расчетах должны опираться на сложившиеся
соотношения в структуре затрат на оказание услуги и корректировать их с учетом цели и задач совершенствования вида экономической деятельности, для которого проводится расчет.
86
Опыт применения финансового норматива выявил ряд присущих ему существенных недостатков:
− точное применение нормативного метода приводит к недофинансирова-
нию тех учреждений, которые имеют наиболее квалифицированный состав работников, что требует адекватной оплаты. При равном нормативе выиграют те
учреждения, в которых работает наименее квалифицированный состав, поскольку в этом случае больше средств останется на другие мероприятия по организации деятельности. Поэтому неизбежно возникает необходимость дифференцировать норматив, исходя из каких-либо значимых для оказания услуги параметров. Например, для гимназий и лицеев установлены повышающие коэффициенты с учетом предполагаемого более высокого уровня квалификации педагогов.
С одной стороны, сам статус учреждения должен обязательно подкрепляться
наличием высококвалифицированного преподавательского состава, с другой
стороны, сопровождаться более высокими результатами обучения, наиболее легитимным инструментом измерения которых является участие и победы в олимпиадах и конкурсах разного уровня, результаты ЕГЭ;
− финансовый норматив применяется прежде всего для обоснования объе-
мов бюджетных обязательств, которые должны быть заложены в бюджет публично-правового образования для создания общественных услуг в определенном
виде деятельности. Финансовый норматив – это инструмент макроэкономического бюджетного планирования. При распределении главным распорядителем
бюджетных средств лимитов бюджетных обязательств (субсидий) для выполнения государственных заданий учреждениями допускается перераспределение
средств с учетом особенностей этих учреждений. Эта практика широко применяется в общем образовании, где субвенции на финансирование образовательного процесса передаются из регионального бюджета муниципалитетам на основе норматива. Но при передаче средств школам муниципалитеты отступают от
норматива, учитывая особенности этих учреждений по преподавательскому составу, обеспеченности материальными ресурсами и пр. В результате утрачивается сам смысл нормативно-подушевого финансирования;
87
− нормативный метод сам по себе не может быть методом планирования.
Тусл
ФВ
учрЗ
Зусл
.
Он является методом финансирования расходных обязательств, принятых публично-правовым образованием. Для обоснования финансового норматива используются другие методы, которые сложились в практике планирования.
Финансовый норматив для оказания общественных услуг может рассматриваться как минимальная гарантия выполнения расходных обязательств публично-правового образования.
В бюджетном планировании с целью обоснования норматива оказания общественных услуг могут применяться следующие методы:
− метод прямого счета. Он применяется, если изменения в условиях оказа-
ния услуги масштабны или вводится новая общественная услуга. Метод прямого
счета основывается на натуральных нормах использования ресурсов для оказания услуги, которые должны быть научно обоснованы, и их денежном выражении. Этот метод не связан с бюджетными ограничениями. Его задачей является
обоснование затрат на оказание услуги требующегося для общества качества с
учетом имеющихся ресурсных возможностей, определяемых достигнутым уровнем развития экономики. Метод прямого счета требует наличия подготовленного нормативно-правового обеспечения и/или работы группы квалифицированных экспертов, является точным, но трудоемким;
− расчетно-аналитический (отчетно-статистический или метод планирова-
ния "от достигнутого") метод позволяет рассчитать затраты на оказание услуги
на основе анализа фактических затрат учреждения в предшествующие периоды.
В основе расчета затрат на оказание услуги лежит расчет средней стоимости единицы времени (человеко-дня, человеко-часа) и оценка количества единиц времени (человеко-дней, человеко-часов), необходимых для оказания услуги (формула 4):
где Зусл – затраты на оказание единицы платной услуги;
88
, (4)
∑Зучр – сумма всех затрат учреждения за период времени;
ФВ – фонд рабочего времени основного персонала учреждения за тот
же период времени;
Тусл. – норма рабочего времени, затрачиваемого основным персоналом
на оказание платной услуги.
Суть этого метода состоит в определении плановых показателей на основе
данных, полученных в предшествующем периоде и характеризующих достигнутый уровень развития объекта, с корректировкой на условия изменения внешней
среды. В результате норматив определяется упрощенно – на основе достигнутого
объема финансирования, планируемого повышения зарплаты и роста цен на коммунальные услуги. Применение метода дает достаточно обоснованные результаты при незначительных изменениях внешней среды и стабильных ориентирах
будущего развития, сохраняя структуру норматива и его величину в неизменном
виде. С учетом изменения стандартов оказания общественной услуги структуру
норматива целесообразно пересматривать.
Если не утверждены натуральные нормы ресурсов, необходимых для оказания общественных услуг, то могут быть использованы следующие вариации
расчетно-аналитического метода:
- на основе анализа и усреднения показателей деятельности учреждения,
которое имеет минимальный объем затрат на оказание единицы услуги при выполнении требований по качеству;
- на основе медианного значения по учреждениям, оказывающим услугу в
установленной сфере деятельности.
Для обоснования норматива необходима ведомственная статистика высокого качества и уровня достоверности. Фактические данные должны позволить
классифицировать учреждения и услуги по объективным параметрам, отталкиваясь от сложившегося финансирования и числа потребителей. Затем в течение
ряда лет следует корректировать нормативы, тогда как сейчас они на практике,
как правило, индексируются. В условиях объективного снижения контингента
89
потребителей общественных услуг отчетно-статистический метод для обоснования норматива финансовых затрат следует применять весьма осмотрительно;
− метод экстраполяции используется при необходимости изменения величины норматива. Применение метода экстраполяции состоит в том, что планируемые затраты определяются исходя из фактически сложившихся затрат, скорректированных с учетом устойчивой динамики их изменения. При этом во внимание не принимается структура норматива, состоящего из разных видов затрат,
соотношение между которыми может меняться в зависимости от динамики цен
на различные ресурсы. Этот подход к обоснованию норматива не учитывает разнонаправленной динамики цен на ресурсы и не предполагает изменений в условиях оказания общественных услуг;
− индексный метод призван устранить эти недостатки метода экстраполяции, т.к. учитывает структуру норматива, которая меняется по отношению к
уровню, принятому в качестве базы. Индексный метод позволяет выявить влияние на уровень ассигнований различных факторов. При этом в качестве условной
модели планируемого объекта рассматриваются исторически сложившиеся показатели, а расчету и оценке подлежат лишь переменные компоненты. Применение индексного метода широко практикуется в условиях инфляции, а также при
изменении поставленных перед учреждением задач в отношении повышения качества и/или доступности оказания услуги. Этот метод позволяет обосновать
норматив, если незначительно меняются условия (технические, организационные и др.) деятельности учреждения.
С 2016 г. постановлением Правительства РФ от 26 июня 2015 г. N 640 "О
порядке формирования государственного задания на оказание государственных
услуг (выполнение работ) в отношении федеральных государственных учреждений и финансового обеспечения выполнения государственного задания" регламентирован новый порядок расчета финансового обеспечения выполнения государственного задания. Новации состоят в следующем:
˗ введено понятие «базовый норматив затрат на оказание государственной
услуги»;
90
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]