Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Финансовый менеджмент в секторе государственного управления. Учебное пособие
.pdf
19 В чем состоит практическое приложение теории агентских отношений
в СГУ?
20 Как классифицируются трансакционные издержки?
21 В чем состоит физическая специфичность активов государственных
(муниципальных) учреждений?
22 Какое значение для принятия управленческих решений в СГУ имеют
целевые активы? специфичность активов по месту расположения?
23 Каковы механизмы защиты учреждения от неполного исполнения ор-
ганом власти, выполняющим функции и полномочия учредителя, своих полномочий в связи со специфичностью активов государственных (муниципальных)
учреждений?
24 Чем характеризуется специфичность человеческих активов в СГУ?
25 Какое значение специфичность активов государственных (муници-
пальных) учреждений имеет для бюджетного планирования?
26 Каким образом может быть учтена специфичность активов учреждений
в бюджетном планировании?
27 Какое место в системе государственного управления занимают законо-
дательные органы власти?
28 Каковы признаки инерционности государственного управления?
29 В чем состоит основная особенность бюджетного планирования в срав-
нении с планированием в коммерческих организациях?
30 В чем состоят особенности координации деятельности в СГУ?
31 Почему в системе государственного управления контролю уделяется
большое внимание?
32 Каковы особенности контроля в системе государственного управле-
ния?
33 Каковы причины выделения трех уровней государственного управле-
ния?
34 Каковы основные отличия бюрократической и органической государ-
ственного управления общественными финансами?
51
З а д а н и я д л я и н д и в и д у а л ь н о й р а б о т ы
1 Используя данные российского статистического ежегодника, раздел 12
Система национальных счетов, проанализируйте состав, структуру и динамику
основных фондов видов деятельности, относящихся к СГУ, в сравнении с другими видами экономической деятельности. Сделайте выводы.
2 С официального сайта для размещения информации о государственных
(муниципальных) учреждениях (адрес: http://www.bus.gov.ru/public/home.html)
возьмите сведения о двух-трех учреждениях, оказывающих одинаковые общественные услуги. С учетом специфичности активов проведите анализ имущественного состояния учреждений, доли заработной платы в общем объеме планируемых выплат, сделайте выводы.
3 Изучите Постановление Правительства РФ от 3 июня 2013 г. N 466 "Об
утверждении Положения о Министерстве образования и науки Российской Федерации" (Система ГАРАНТ: http://base.garant.ru/70392898/#ixzz4ymTF3g54) с
целью выявления тех полномочий министерства, которые влияют на финансовое
обеспечение вузов как подведомственных учреждений. Оцените по каждому из
выявленных полномочий, в чем может выразиться финансово-экономический
риск реализации этого полномочия для деятельности учреждения.
4 Изучите Устав Оренбургского государственного университета, раздел VI
Экономика Университета. Устав размещен на сайте ОГУ по адресу
http://www.osu.ru/docs/official/base/Ustav_21.10.2015. pdf. Опишите потенциально возможные финансово-экономические риски университета.
5 Установите связь между полномочиями Минобрнауки России и финансово-экономическими рисками вуза. Выявите, все ли потенциально возможные
риски вуза покрываются полномочиями министерства? Имеются ли подзаконные нормативно-правовые акты, которые регламентируют реализацию полномочий министерства и прав вуза?
52
Глава 3 Методология финансового менеджмента в секторе гос-
ударственного управления
§ 1 Финансовая деятельность в секторе государственного управления
Содержание деятельности как специфической формы отношения человека
к внешнему миру состоит в целенаправленном его преобразовании в соответствии с интересами людей. Главными отличительными чертами одного вида деятельности от другого являются субъект и объект, взаимодействие которых приводит к специфическому результату.
Бюджетный процесс ˗ это масштабная и всеобъемлющая деятельность
субъектов СГУ. Бюджетный процесс определяется как регламентируемая законодательно деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и иных субъектов по составлению и рассмотрению проектов бюджетов, утверждению и исполнению бюджетов, контролю за их исполнением,
осуществлению бюджетного учета, составлению, внешней проверке, рассмотрению и утверждению бюджетной отчетности. В бюджетном процессе акцент сделан на процессуальных составляющих деятельности его участников: на сроках,
последовательности действий, полномочиях субъектов. Регулирующая сила процессуальных норм сосредоточивается вокруг проекта закона и закона о бюджете,
составление, принятие и исполнение которого они призваны всесторонне определить.
В единстве бюджетно-правовых норм, включающих материальные и процессуальные нормы, приоритет принадлежит первым. Материальные нормы
определяют содержание прав и обязанностей субъектов бюджетных правоотношений, складывающихся по поводу формирования доходов и финансирования
расходов. Процессуальные нормы регулируют порядок реализации прав и обязанностей, отвечая на вопрос, как, каким образом они могут и должны быть выполнены. Поэтому процессуальные нормы выполняют вторичную, подчиненную
роль по отношению к материальным нормам, направлены на обеспечение их реализации. Действие процессуальных норм выходит за пределы финансового
53
года, тогда как материальные бюджетно-правовые отношения существуют лишь
в его пределах. Финансовую деятельность государства не следует отождествлять
с бюджетной деятельностью, а бюджетную деятельность ˗ с бюджетным процессом.
Финансовая деятельность государства начинается с поступления денежных средств на счета бюджета. В соответствии с п. 2 ст. 40 Бюджетного кодекса
Российской Федерации (далее БК РФ) денежные средства считаются поступив-
шими в доходы соответствующего бюджета бюджетной системы Российской
Федерации с момента их зачисления на единый счет этого бюджета. В российской законодательстве апробацию прошли разные варианты учета исполнения
налогоплательщиком своих обязанностей. В наиболее раннем варианте учитывался только момент предъявления в банк поручения на перечисление в бюджетную систему Российской Федерации на соответствующий счет Федерального
казначейства денежных средств со счета налогоплательщика в банке. После кризиса 1998 г. было введено существенное дополнение при наличии на счете
налогоплательщика достаточного денежного остатка на день платежа. Работа
банковской системы по перечислению денежных средств со счета налогоплательщика на счета по учету доходов бюджета становится своеобразным гарантом
исполнения бюджета по доходам.
Первым участником финансовой деятельности становится орган, выполняющий функции кассового обслуживания исполнения бюджета. В Российской
Федерации таким органом является Федеральное казначейство. БК РФ устанавливает ряд процедур исполнения бюджетов по доходам, выполняемых Федеральным казначейством: проведение и учет операций по кассовым поступлениям в
бюджеты бюджетной системы РФ, устранение ошибок, возникших при перечислении плательщиками налоговых и неналоговых платежей в доходы бюджетов.
Операции по формированию доходов бюджетов являются условием начала
финансовой деятельности государства, характеризующейся кассовыми выплатами из бюджетов в пользу получателей бюджетных средств. В финансовую де-
54
ятельность вовлекаются новые субъекты: органы, выполняющие функции и полномочия учредителя, и государственные (муниципальные) учреждения. Как
участники бюджетного процесса и бюджетных отношений, они выполняют
функции главных распорядителей бюджетных средств и бюджетополучателей,
реализуют правомочия публично-правового образования по владению, распоряжению и пользованию бюджетными средствами.
Право пользования состоит в извлечении из вещи полезных свойств в процессе ее личного или производственного потребления. Право пользования средствами бюджета может быть реализовано только получателями этих средств, к
числу которых относятся:
˗ органы государственной власти и местного самоуправления, использующие эти средства для организации своей деятельности или расходующие их в
качестве главных распорядителей;
˗ государственные (муниципальные) учреждения, оказывающие услуги
населению;
˗ граждане, получающие денежные выплаты из бюджета в силу выполнения органами власти публичных обязательств.
В ряде случаев право пользования средствами бюджета, которые принимают форму субсидий гражданам или товаропроизводителям, реализуется за
пределами бюджетной системы.
Процесс использования бюджетных средств государственными (муниципальными) учреждениями для создания общественных услуг является многоступенчатым:
от публично-правового образования к главным распорядителям бюджет-
ных средств. На этом этапе происходит доведение бюджетных ассигнований и
(или) лимитов бюджетных обязательств до главных распорядителей бюджетных
средств в соответствии с утвержденными законом о бюджете размерами, по срокам определены сводной бюджетной росписью;
от главных распорядителей бюджетных средств к получателям бюджетных средств. Этот этап позволяет выделить процедуру расходования бюджетных
55
средств. Ее конечной целью является доведение бюджетных средств до получателя в соответствии с бюджетной росписью главного распорядителя бюджетных
средств, осуществляющего распорядительскую деятельность по организации их
распределения между подведомственными учреждениями;
от получателей бюджетных средств до поставщиков ресурсов, необходимых для создания общественных благ. Этот этап характеризует использование
бюджетных средств в целях производства общественных благ.
Финансовую деятельность во всем многообразии ее проявлений следует
рассматривать как структурирующий фактор, соединяющий элементы бюджетной системы в единое целое посредством движения денежных потоков в виде
расходов бюджетов.
Принципиально важным объединяющим элементом финансовой деятельности всех публично-правовых образований является ее объект ˗ денежные средства, поступившие в бюджет и распределяемые в соответствии с законом. В таком качестве бюджетные средства теряют свои отличительные признаки. Главным содержанием финансовой деятельности становится сохранение ценности
денег с учетом фактора времени, что предполагает сокращение периода от момента их зачисления на счет бюджета до расходования и использования.
Качественные характеристики бюджетные средства приобретают как
предмет финансовой деятельности, проявляясь во всем многообразии своих
форм – как доходы и расходы бюджета, а также как конкретные виды доходов и
расходов.
Бюджетную деятельность не следует отождествлять с бюджетным процессом, который является юридической формой деятельности государства по установлению, реализации и контролю исполнения материальных бюджетно-правовых норм. Причем, процедуры, имеющие место на стадиях составления и утверждения бюджета, первичны.
Все сказанное выше позволяет уточнить соотношение между рядом ключевых для финансового менеджмента понятий в СГУ понятий (таблица 7).
56
Таблица 7 – Содержание понятий «бюджетный процесс», «бюджетная де-
Понятие
Определение
Признаки
1 2 3
Бюджетный процесс
Правовая форма деятельности государства на всех
уровнях политико-административной иерархии по
установлению и реализации
материальных бюджетноправовых норм
Содержательность процедур; длительность стадий и
процедур, согласованность
их содержания; четкость;
однозначность; последовательность
Бюджетная
деятельность
Основанная на правовых
нормах совокупность систематически осуществляемых
субъектами бюджетного
процесса на всех его стадиях бюджетных полномочий в целях выполнения
функций государства
Выполнение бюджетных
полномочий, содержательность, результативность,
расходы бюджета как конститутивный и регулятивный институт, расходование бюджетных средств, использование бюджетных
средств, вид расходов бюджета, эффективность
Финансовая
деятельность в
секторе государственного управления
Реализация полномочий
учредителя государственного (муниципального)
учреждения по созданию общественных благ
Расходование бюджетных
средств, использование
бюджетных средств, вид
расходов бюджета, эффективность
Управление государственными
финансами
Совокупность приемов и методов организации и регулирования финансовых отношений, направленных на достижение социальных и экономических результатов
Планирование, организация, координация, мотивация, контроль
ятельность», «финансовая деятельность в секторе государственного управления», «управление государственными финансами»
Финансовая деятельность в СГУ является составной частью бюджетной
деятельности. В финансовой деятельности участвуют два субъекта: учредитель
57
государственного (муниципального) учреждения и само учреждение. Их правомочия по распоряжению бюджетными средствами и их использованию реализуются посредством разных видов расходов бюджета, что определяет специфику
этих взаимоотношений. Способом координации деятельности этих двух субъектов является иерархия, в которой административно-распорядительный тип отношений дополняется финансовым менеджментом.
§ 2 Содержание, методы и инструментарий финансового менеджмента в
секторе государственного управления
В 80-е годы ХХ века во многих развитых странах получило распространение «новое государственное управление» (New Public Management), общая концепция которого оформилась позже в работах Д.Осборна и Т. Габлера [40]. Новое государственное управление включает в себя ряд взаимосвязанных направлений, которые должны быть гармонизированы между собой в единую управленческую модель: административная реформа, бюджетная реформа, нередко –
федеративная реформа (Германия, Россия).
Бюджетная реформа в рамках концепции нового государственного управления включает ряд составляющих, имеющих отношение как к материальным,
так и к процессуальным нормам:
установление пределов бюджетного дефицита, расходов, налоговой
нагрузки и долга, эффект от которого имеет место при условии учета цикличности развития и оценки расходов на перспективные цели;
составление бюджета на среднесрочную перспективу с целью смягчения
проблем, связанных с оценкой текущих и будущих расходов от реализации инвестиционных программ;
усиление акцента на приоритетах политики и уменьшение фрагментар-
ности бюджета, что достигалось путем его составления на средне- и долгосрочный период [41];
58
преобразования в бюджетном процессе, уточнение формализованных
правил и процедур которого повысило согласованность взаимодействия всех
участников бюджетных отношений;
акцент на результативность и эффективность использования бюджетных
средств с целью снижения давления бюджетных расходов на экономику, повышавшихся в результате длительного расширения социальных программ и в связи
со старением населения.
Все составляющие реформы тесно связаны и имеют дополнительные эффекты от установления приоритетов.
В Российской Федерации всем этим направлениям реформы бюджетного
сектора уделялось внимание, начиная с 2000-х годов. Акцент на повышение результативности бюджетных расходов был сделан в постановлении Правительства РФ № 249 от 22.05.2004 г. В докладе Минфина России о результатах и основных направлениях деятельности на 2008-2010 гг. отмечено, что «дальнейшая
реформа бюджетного процесса должна сосредоточиться на внедрении в общественный сектор современных процедур и методов финансового менеджмента»
[7]. Финансовый менеджмент в представлении Минфина России включает:
а) определение наиболее эффективных способов использования ограниченных ресурсов для достижения целей социально-экономической политики;
б) обеспечение эффективного исполнения принятых решений;
в) ответственность и подотчетность за деятельность и ее результаты.
Первая задача ориентирована на управление ресурсами, что частично соответствует содержанию финансового менеджмента в классическом его понимании. Две последние задачи относятся к менеджменту как организационной деятельности, состоящей в распределении полномочий, ответственности, установлении каналов обратной связи и др. Последняя из названных задач представляет
собой единство универсальных организационных ценностей прозрачности и
подотчетности. Эти ценности имеют отношение не к конкретному содержанию
деятельности органов власти, а к решению проблемы согласования индивидуаль-
59
ных и общих целей, характерной для любой организации. Прозрачность обеспечивает принятие решений на основе достоверной информации. Подотчетность
предполагает ответственность сотрудников за принятые решения и выполненные действия.
В докладе Минфина России о результатах и основных направлениях деятельности на 2011-2013 гг. уточнено понимание финансового менеджмента, который «представляет собой внутренние правила и процедуры главных распорядителей средств федерального бюджета, предполагает ответственность и подотчетность за деятельность и ее результаты и включает в себя:
а) определение наиболее эффективных способов использования ограниченных ресурсов для достижения целей социально-экономической политики;
б) обеспечение эффективного исполнения принятых решений» [8].
В этом же документе реформирование финансового менеджмента в рамках
повышения эффективности управления общественными финансами разделено
на три составляющие:
1) нормативное регулирование финансового менеджмента;
2) создание внутренних правил и процедур финансового менеджмента
главных администраторов средств федерального бюджета;
3) совершенствование финансового менеджмента государственных учре-
ждений.
В этой трактовке финансового менеджмента Минфином России впервые
появился новый субъект – учреждение, который до сих пор оставался, главным
образом, объектом управления в рамках иерархической структуры государства
как организации.
Соединение столь разных аспектов в одном понятии является отражением
особенностей финансового менеджмента в СГУ, в котором:
– далеко не все стороны деятельности подчинены ключевому для реального сектора экономики принципу альтернативности выбора финансовых решений;
60
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]